政府雇員制歷史與理論邏輯

覃曉輝++劉舒

【摘要】作為一種新的人事管理制度，中國政府雇員制引人關(guān)注。從中國人事制度的變遷、政府工作人員身份的變化角度來講，社會的發(fā)展構(gòu)成了中國政府雇員制的歷史邏輯；以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，推行改革開放政策的背景下，政府與社會之間的關(guān)系發(fā)生了嬗變，由此成為其實踐邏輯；社會公仆理論、新公共管理理論、委托—代理理論構(gòu)成其理論基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】政府雇員制 歷史邏輯 實踐邏輯 理論基礎(chǔ)

【中圖分類號】DF31 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

公務(wù)員制度的建設(shè)初期，以終身制用人形式管理國家行政部門，經(jīng)過時代的發(fā)展和歷史的演變，公務(wù)員制度與社會的發(fā)展之間出現(xiàn)了諸多的不協(xié)調(diào)。例如，官體本位思想在群眾心中日益膨脹，年輕人爭先恐后地爭奪公務(wù)員職位，這導(dǎo)致社會用工人員緊缺，抑制了社會的進(jìn)一步發(fā)展。終身制是西方發(fā)達(dá)國家在發(fā)展過程中首先遇到的瓶頸，原來適應(yīng)大工業(yè)化的科層官僚制管理模式已經(jīng)落伍。為適應(yīng)全球化和信息化給政府人事管理制度帶來的挑戰(zhàn)，西方發(fā)達(dá)國家率先對公務(wù)員制度進(jìn)行了改革，調(diào)整公務(wù)員終身制的制度，推行政府與其工作人員之間的雇傭關(guān)系，合同雇傭和臨時聘用成為政府部門用人的常見方式。相對于西方發(fā)達(dá)國家，中國社會建設(shè)相對較晚，但隨著中國改革開放程度的進(jìn)一步深化，中國社會形態(tài)發(fā)生了巨大變革，原有的政府用人制度同樣出現(xiàn)了西方發(fā)達(dá)國家所遇到的問題。因此，研究中國政府雇員制是滿足時代發(fā)展和社會變革需求的先決條件。

中國政府雇員制的歷史邏輯：從身份制走向契約制

2002年6月，吉林省人民政府率先實施政府雇員制，此后，珠海、長沙、無錫及武漢等地也相繼引入政府雇員制對公共行政事務(wù)進(jìn)行管理①。從各地區(qū)的政府雇員制開展現(xiàn)狀來看，政府雇員在身份上與公務(wù)員有本質(zhì)的區(qū)別。首先，在行政編制上，政府雇員是面向社會招聘，無需通過公務(wù)員統(tǒng)一考試，沒有行政編制；其次，政府雇員無行政職務(wù)，不具備行政行使權(quán)力；最后，政府雇員是以契約制、合同制的方式建立與政府之間的勞動關(guān)系，政府雇員利益保障是基于勞動法的基礎(chǔ)上實施的。

身份制是一種歷史性選擇。中國行政體制經(jīng)歷幾千年的沿襲，雖然社會意識形態(tài)上發(fā)生了巨大的變化，但是封建官本位的思想在人們的思想意識中仍然存在。從運行特點來看，中國古代官吏制度具有明顯的身份制特征?！凹覈惑w”和顯著的人身依附及等級關(guān)系是其最基本特征，農(nóng)業(yè)社會特有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和政治制度決定了封建統(tǒng)治者在國家的治理過程中，實行“親貴和一”的組織原則，政治與宗法渾然一體；而行政的目的則是維護(hù)君主的神圣權(quán)威，實現(xiàn)專制統(tǒng)治?！凹覈煜隆币约啊疤熳犹娲姓崩碚摯_立了君主的權(quán)威，但僅靠君主一人不能理順天下所有政事，君主必須把具體治理天下政務(wù)的權(quán)力下放給各級龐大的官僚集團(tuán)，但由誰來接受這種權(quán)力、對他們怎樣管理則成為君主必須從嚴(yán)從遠(yuǎn)考慮的事情，所以“治官之制”就成為古代行政制度的核心內(nèi)容，而“控制”則成為行政的基本手段，通過控制，君主與官吏、上級與下級就形成了一種人身依附關(guān)系。

在1993年公務(wù)員制度正式實施之前，中國行政人事制度以干部制度形式呈現(xiàn)。干部制度是在民主革命時期吸收前蘇聯(lián)人事管理制度經(jīng)驗，而形成的一種適用于社會基礎(chǔ)分工管理的體制②。干部制度雖然與封建體制下的行政人事制度有了本質(zhì)的區(qū)別，但是其自身仍具有典型的身份制特征，將人以階級區(qū)分，并與工人階級、農(nóng)民階級、資產(chǎn)階級等相對應(yīng)。干部體制下的行政管理具有身份永業(yè)性、職績分離性和待遇優(yōu)越性。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，干部一詞象征著名譽、地位和待遇，在資源的分配上干部有別于群眾，這導(dǎo)致干部身份成為諸多人一生的追求。但是，在改革開放之后，市場經(jīng)濟(jì)體制下，干部身份的優(yōu)化性逐漸被淡化，社會思想形態(tài)發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，身份制對于新環(huán)境下的人們來講需求并不如原來那么高，由此，身份制改革成為新時期人事改革的重要內(nèi)容之一。

中國公務(wù)員制度的建立及其存在的身份制問題。以經(jīng)濟(jì)為中心的國家發(fā)展和社會意識形態(tài)的形成，倒逼中國行政用人制度的進(jìn)一步深化改革。1993年，以建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為主導(dǎo)的《國家公務(wù)員暫行條例》正式出臺，這標(biāo)志著中國公務(wù)員制度正式走進(jìn)中國行政人事管理的歷史舞臺。我國公務(wù)員制度是基于改革開放進(jìn)程中積累的人事改革實踐經(jīng)驗和借鑒發(fā)達(dá)國家公務(wù)員制度的基礎(chǔ)上設(shè)立的。公務(wù)員制度引入現(xiàn)代社會生產(chǎn)規(guī)律的管理方法和制度，以公開、公平、公正的激勵競爭機(jī)制開展領(lǐng)導(dǎo)干部的任用。鑒于我國干部隊伍系統(tǒng)的復(fù)雜性與龐大性，為了更好的對干部隊伍進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督，2006年，我國開始實施《中華人民共和國公務(wù)員法》，以堅持為人民服務(wù)為宗旨，不搞“政治中立”、“兩官分途”。這標(biāo)志著具有中國特色的公務(wù)員制度進(jìn)入了法制化的進(jìn)程。

雖然中國公務(wù)員制度的建立標(biāo)志著我國行政人事管理取得了巨大的進(jìn)步，但是公務(wù)員制度存在的身份制問題一直沒有解決。其主要原因是，我國公務(wù)員隊伍籠統(tǒng)龐雜、管理權(quán)限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度不夠完善、監(jiān)督機(jī)制不健全。我國公務(wù)員隊伍包括黨、政、軍、司法機(jī)關(guān)、公有制企業(yè)、教、科、文、衛(wèi)等諸多行政管理人員。在執(zhí)行國家公務(wù)過程中，面對龐雜的社會管理對象，公務(wù)人員無法進(jìn)行具有針對性的具體管理，這使得政府在公共服務(wù)方面管理粗放化、僵硬化。雖然我國公務(wù)員隊伍在逐年擴(kuò)大，但是對于權(quán)力的管理卻是相對的集中，這勢必會導(dǎo)致管理上存在業(yè)務(wù)與行政相脫離的尷尬局面。在對干部的管理方式上，我國行政部門一直沿襲著延安時期強(qiáng)化思想政治教育，弱化具體工作性質(zhì)和社會責(zé)任的特點，這導(dǎo)致對行政人員管理無法按照工作性質(zhì)的不同具有針對性的管理。在管理制度方面，缺乏系統(tǒng)的崗位競爭制度，使得干部調(diào)配只有計劃機(jī)制，沒有流動機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)部門的一把手具有較大的人事任免權(quán)力。腐敗是近幾年的熱門話題，腐敗問題的產(chǎn)生并不是一朝一夕形成的，這與我國行政監(jiān)督機(jī)制的匱乏不無關(guān)系，一種權(quán)力如果失去了監(jiān)督與約束，那么勢必會滋生腐敗現(xiàn)象。

從身份制到契約制的轉(zhuǎn)變。身份制，一直以來是中國行政部門人事管理制度的主要特征。這是國家建立初期社會管理層級缺乏所導(dǎo)致的必然選擇。在國家不斷發(fā)展過程中，身份制讓社會出現(xiàn)了階級化的人事形態(tài)。公務(wù)員終身制讓諸多的年輕人為了這一身份的象征踴躍參加“國考”，出現(xiàn)了一個職位幾千人競爭的局面，相反社會層面，人才短缺現(xiàn)象日益嚴(yán)重，社會人事形態(tài)和人民思想意識出現(xiàn)了變形。這不利于社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，更不利于國家的發(fā)展。由此，以契約制、合同制建立政府機(jī)構(gòu)用人方式的呼聲越來越高，對政府工作人員的管理也不再以法規(guī)和制度為唯一依據(jù)，而普遍采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗，依據(jù)契約對政府工作人員進(jìn)行管理。政府工作人員實施有限任期的契約而非傳統(tǒng)的職位保障制。

隨著我國公共管理面向社會化轉(zhuǎn)變，以行政管理為主體的公共服務(wù)優(yōu)勢逐漸被弱化，政府行政人事制度改革需要具有更高的彈性和更加專業(yè)的取向，以身份制公共管理體系向契約制轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變官僚主義、官本位的社會思想，讓新時期國家公共管理服務(wù)更加便捷、多元，體現(xiàn)出行政服務(wù)的人性化、參與性。

政府雇員制是社會轉(zhuǎn)型期政府為加強(qiáng)管理社會化而做出的一種體制轉(zhuǎn)型的新嘗試。在經(jīng)濟(jì)全球化、市場國家化發(fā)展的今天，以政府所主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)無法滿足社會的發(fā)展需求，以此出現(xiàn)諸多管理上的缺陷。還政于民，以契約化、合同化的方式，在社會層面廣招人才，提高行政管理的執(zhí)行力。它通過市場機(jī)制確定雇員待遇，以契約確定雇員責(zé)任，在某種程度上能夠吸引高層次人才，在事實上打破了傳統(tǒng)體制下人才錄用的規(guī)則，讓單一的千軍萬馬過獨木橋的行政人才選拔方式成為過去時，進(jìn)而體現(xiàn)出社會化、契約化管理國家的決心。

政府雇員制的實踐邏輯

近代以來，西方國家“從早期的公共行政到今天的公共管理，其主軸的變化都是環(huán)繞政府與社會、政府與市場的轉(zhuǎn)變與調(diào)整”③。政府與社會的關(guān)系問題，隨國家的產(chǎn)生而出現(xiàn)，在不同的歷史時期和不同的國家，產(chǎn)生了許多關(guān)于政府和社會關(guān)系的理論。其中馬克思主義關(guān)于政府與社會關(guān)系的理論主要觀點有三：一是政府產(chǎn)生于社會。政府和國家一樣不是從來就有的，是社會發(fā)展到特定歷史階段才出現(xiàn)的，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物。政府是社會結(jié)構(gòu)的組成部分，其不僅作用于社會，而且受社會形態(tài)的制約；二是政府負(fù)有社會管理職能。政府在履行政治統(tǒng)治職能的同時，也必須承擔(dān)社會管理的職能；三是政府的權(quán)力要受制約。社會必須建立權(quán)力制約機(jī)制，對政府的權(quán)力進(jìn)行有效的制約。政府雇員制的出現(xiàn)也從一個方面凸顯出中國政府與社會關(guān)系的嬗變。

政府與社會關(guān)系的嬗變。1949年，中華人民共和國正式成立，采用以共產(chǎn)黨為唯一執(zhí)政黨，多黨派參政、議政的方式管理國家。在早期階段，由于社會機(jī)制不健全，所以需要由政府主導(dǎo)社會體制改革與完善。在這個階段，政府行政權(quán)力不斷擴(kuò)張，下屬職能部門快速增加。隨著社會的變遷，社會力量不斷成長，社會體制日益健全，縮小政府權(quán)力，讓社會力量參與社會公共事務(wù)的管理，不僅能夠體現(xiàn)出人民是國家的主人，而且能夠簡化政府行政關(guān)系，提升行政效率，加快社會的發(fā)展。從馬克思唯物主義世界觀的角度來講，政府與社會關(guān)系的嬗變是歷史發(fā)展的必然選擇，社會轉(zhuǎn)型是一種形態(tài)向著更加高級的形態(tài)轉(zhuǎn)變。

轉(zhuǎn)型時期中國政府與社會的關(guān)系。1978年改革開放后，中國社會進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型時期。轉(zhuǎn)型的基本內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型、社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和政治轉(zhuǎn)型④。其中政治轉(zhuǎn)型是政治系統(tǒng)面對社會現(xiàn)代化帶來的環(huán)境劇烈變化的挑戰(zhàn)作出的適應(yīng)性調(diào)整。在社會轉(zhuǎn)型時期，中國政府與社會的關(guān)系逐漸從改革開放前高度集中的政府一元結(jié)構(gòu)向政府與社會所構(gòu)成的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系嬗變，這種嬗變首先就表現(xiàn)在政府對社會控制的減弱。將原有單一化的資源分配模式，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣Y源供給，政府職能正向著社會化、集體化的方向發(fā)展。經(jīng)過30多年的不斷探索與努力，如今政府在放松對經(jīng)濟(jì)生活控制的同時，也放松了對社會的控制，而且控制手段也日趨多元化，改變了過去僅依靠計劃指導(dǎo)與行政命令的狀況，經(jīng)濟(jì)、法律等其他手段的作用也日益明顯。其次還表現(xiàn)在政府職能的轉(zhuǎn)變，由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，在對社會放松控制的同時，政府控制的直屬關(guān)系也發(fā)生了重大的改變。這表明，中國政府正以建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的國家而不斷完善著自身的服務(wù)方式。政府工作的“下放”讓第三部門快速成長，社會力量逐漸承擔(dān)著更多的社會公共事務(wù)。

社會轉(zhuǎn)型時期公共人事制度的基本訴求。面對“十一五”規(guī)劃后期的體制轉(zhuǎn)型、社會結(jié)構(gòu)變動和社會形態(tài)變遷，國家加大了以市場經(jīng)濟(jì)為主體的社會結(jié)構(gòu)調(diào)整。政府作為國家的服務(wù)機(jī)構(gòu)，在社會轉(zhuǎn)型時期要將民主法制、公平正義作為促進(jìn)國家發(fā)展的工作核心。30多年的改革開放讓中國逐漸富強(qiáng)起來，改革開放之所以成功源于一個共識，就是“發(fā)展才是硬道理”。在以經(jīng)濟(jì)為核心的社會形態(tài)發(fā)展過程中，我們的目標(biāo)是明確的，那就是創(chuàng)造財富。但是，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思路去解決社會發(fā)展問題，則偏離了社會正義的根本。如今我們國家面臨著三大轉(zhuǎn)型，一是社會分配制度改革；二是構(gòu)建社會誠信體系；三是加強(qiáng)法制建設(shè)，維護(hù)公民權(quán)益。這些問題的解決都需要我們構(gòu)建一套創(chuàng)新型人事管理制度，打破原有政府用工方式，多元化、分散化、彈性化、專業(yè)化解決人才需求問題。以市場競爭機(jī)制、契約化、合同化方式雇員，突出用人的靈活性，進(jìn)而解決公務(wù)員體制人才不健全問題。

政府雇員制的理論基礎(chǔ)

社會公仆理論。馬克思、恩格斯首創(chuàng)以服務(wù)社會大眾為己任，實行選舉制、撤換制和低薪制的社會公仆理論。其中心思想是要將公職人員打造成為真心為廣大群眾服務(wù)的團(tuán)體⑤。毛澤東強(qiáng)調(diào)，社會公仆要走群眾路線，能夠全心全意為人民服務(wù)，并且要接受來自社會各個方面的監(jiān)督⑥。鄧小平指出，領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)。江澤民認(rèn)為，人民公仆是為國家主人排憂解難的團(tuán)體，必須受到法律的約束和人民大眾的監(jiān)督。胡錦濤提出，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，要樹立公仆意識，牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨。習(xí)近平指出，既要從政，又想發(fā)財，那就只能去當(dāng)讓人指脊梁骨的贓官、貪官。政府雇員中一些人員不占行政編制，但是他們手中的權(quán)力卻是政府切實賦予的，所以既然掌握政府權(quán)力，那么就應(yīng)做社會公仆的事⑦。行政權(quán)力是一個國家行政部門賦予執(zhí)政者社會大眾服務(wù)的權(quán)力，權(quán)力的執(zhí)行者、權(quán)力執(zhí)行過程和權(quán)力執(zhí)行結(jié)果都必須要得到社會大眾的監(jiān)督。

新公共管理理論。新公共管理理論對現(xiàn)行政府雇員制度的一些原則和特征進(jìn)行了變革。一是推行臨時雇傭制、合同用工制等方式，打破傳統(tǒng)公務(wù)員聘用方式。二是將政策制定與政策管理相統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)政治任命者與政治執(zhí)行者的滲透關(guān)系，相互之間共同承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。新公共管理理論采用績效合同、政府事務(wù)外包和市場機(jī)制等方式完成政府工作內(nèi)容。其中績效合同就是要求政府工作人員從長期契約向短期契約的轉(zhuǎn)變；而政府事務(wù)外包和市場機(jī)制則要求以契約為載體，通過市場競爭，整合優(yōu)秀人才資源，實現(xiàn)政府特殊時期解決特使事務(wù)的需要。

委托—代理理論。委托—代理理論是將政府與政府工作人員之間建立滿足雙方訴求的契約雇傭關(guān)系。政府雇員以合同聘用制從社會上錄用符合工作崗位職能要求的社會人員。在雙方的契約中，政府賦予雇員以一定的權(quán)限和資源來參與政府管理和公共服務(wù)的提供，而雇員則憑借自身的專業(yè)知識和智力為政府提供服務(wù)，于是雙方就構(gòu)成了委托—代理關(guān)系，只不過政府成為委托人，而雇員則成了代理人。因此委托—代理理論就構(gòu)成了中國政府雇員制的又一理論基礎(chǔ)。

（作者單位：瓊臺師范學(xué)院評估督導(dǎo)辦，中央民族大學(xué)管理學(xué)院）

【注釋】

①楊建國，周巖松：“政府雇員制：實踐困境與破解之道”，《東北大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2011年第6期，第516～520頁。

②閏丙金，陸艷君：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力的制約因素與提升策略—以江蘇省鎮(zhèn)江市高橋鎮(zhèn)為例”，《行政與法》，2012年第6期，第16～20頁。

③陳發(fā)美，謝寶劍：“中國地方政府聘用制度變遷的邏輯—基于路徑依賴?yán)碚摰难芯俊?，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2013年第3期，第12～14頁。

④卓萍：“國內(nèi)外政府績效合同研究主題與展望”，《貴州師范學(xué)院學(xué)報》，2014年第10期，第45～46頁。

⑤唐珂，李琨：“從品位制到聘任制：中國公務(wù)員制度的路徑依賴”，《學(xué)理論》，2014年第30期，第18～19頁。

⑥賈征宇：“‘國考熱與凡勃倫效應(yīng)—兼論中國公務(wù)員制度變革”，《中國集體經(jīng)濟(jì)》，2015年第6期，第53～56頁。

⑦潘波：“以法治方式推進(jìn)事業(yè)單位改革的路徑分析”，《財經(jīng)法學(xué)》，2015年第4期，第15～18頁。

責(zé)編 /王坤娜 許國榮（實習(xí)）