區(qū)域戰(zhàn)略化、政策區(qū)域化與大氣污染協(xié)同治理組織結(jié)構(gòu)變遷

摘?要：區(qū)域大氣污染的治理，不僅關(guān)系到環(huán)境問(wèn)題本身，更是一個(gè)典型的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域與跨層級(jí)的公共治理問(wèn)題，需要將區(qū)域戰(zhàn)略和政策的演化一同考慮。中國(guó)的具體實(shí)踐表明，大氣污染協(xié)同治理組織是在區(qū)域戰(zhàn)略化與政策區(qū)域化的背景下產(chǎn)生并演化的?；谥贫刃约w行動(dòng)框架的相關(guān)理論，區(qū)域戰(zhàn)略和政策通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)、制度規(guī)則影響交易成本與協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)大氣污染協(xié)同治理組織的結(jié)構(gòu)影響。從戰(zhàn)略與政策的影響出發(fā)，中國(guó)的區(qū)域被分成了四種類(lèi)型，這四種類(lèi)型的區(qū)域表現(xiàn)出不同的治理能力與治理需求。京津冀與長(zhǎng)三角兩個(gè)區(qū)域的大氣污染協(xié)同治理組織結(jié)構(gòu)的變化受到戰(zhàn)略與政策組合的影響，這種影響會(huì)表現(xiàn)在縱向化升級(jí)、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變化和治理機(jī)制的調(diào)整等方面，京津冀的縱向化影響更為顯著，長(zhǎng)三角更傾向于橫向結(jié)構(gòu)性變化。未來(lái)應(yīng)在治理體系上注重戰(zhàn)略性組織與政策性治理組織的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)層級(jí)扁平化下職能有效分工，而大氣污染治理應(yīng)該更注重根據(jù)“戰(zhàn)略—政策”組合下的分類(lèi)指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：區(qū)域戰(zhàn)略;政策網(wǎng)絡(luò);大氣污染;協(xié)同治理組織

中圖分類(lèi)號(hào)：D630?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2020）04-0055-14

一、問(wèn)題的提出

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)根據(jù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與國(guó)家戰(zhàn)略需求，不斷調(diào)整區(qū)域政策，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境，提升區(qū)域發(fā)展能力。黨的十八大以來(lái)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略地位進(jìn)一步提升。京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)以及長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展等重大戰(zhàn)略的相繼實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展逐漸進(jìn)入新的歷史時(shí)期，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著越發(fā)重要的角色。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略也呈現(xiàn)新的趨勢(shì)，各地區(qū)各部門(mén)圍繞促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系，在建立健全區(qū)域合作機(jī)制、區(qū)域互助機(jī)制、區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制等方面進(jìn)行積極探索并取得一定成效。十九屆四中全會(huì)從國(guó)家治理的層面，強(qiáng)調(diào)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的作用，要求“加快形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、主體功能明顯、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，是國(guó)家與區(qū)域治理要素資源重新整合升級(jí)的過(guò)程，其中也伴隨著中央政府與省市地方政府之間要素資源配置權(quán)力與能力的重新配置。與過(guò)去強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置不同，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)同性、整體性、聯(lián)動(dòng)性。十九屆四中全會(huì)提出完善污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制、中央適當(dāng)加強(qiáng)在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的事權(quán)等，這在制度和戰(zhàn)略層面對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理提供了強(qiáng)有力的保障。那么戰(zhàn)略升級(jí)與優(yōu)化是否對(duì)生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了顯著影響是實(shí)踐和理論都需要破解的問(wèn)題。

大氣污染治理是近年來(lái)國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，我國(guó)先后出臺(tái)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《氣十條》）、《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)》）。由于大氣污染具有顯著的跨區(qū)域性、流動(dòng)性和不確定性，協(xié)調(diào)跨省市行政區(qū)的需求非常迫切。隨著一系列大氣污染治理政策的落實(shí)，我國(guó)在中央和地方層面建立了協(xié)同小組或者一體化小組對(duì)大氣治理的重要事項(xiàng)進(jìn)行管理，這提升了大氣治理組織行動(dòng)規(guī)則的權(quán)威性和明確性。如《氣十條》明確規(guī)定在長(zhǎng)三角和京津冀地區(qū)建立中央層面的區(qū)域大氣協(xié)作機(jī)制，而《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)》明確將京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、汾渭平原納入大氣協(xié)作的重點(diǎn)區(qū)域。可以看到，若干面向協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略性區(qū)域與一系列大氣污染治理政策的重點(diǎn)區(qū)域相重合（如長(zhǎng)三角、京津冀），但有些區(qū)域又不重合，而這兩種區(qū)域都存在著廣泛跨行政區(qū)協(xié)調(diào)的需求，于是就產(chǎn)生了在戰(zhàn)略和政策雙重作用下的協(xié)同治理組織建設(shè)的問(wèn)題，它們會(huì)產(chǎn)生何種形態(tài)的組織和治理效果，未來(lái)如何優(yōu)化，則是協(xié)同治理需要關(guān)注的議題。

《氣十條》實(shí)施以來(lái)，隨著重點(diǎn)防控區(qū)域大氣污染防治的深入?yún)f(xié)作，關(guān)于治理組織的形成、結(jié)構(gòu)與存在的問(wèn)題成為學(xué)者們主要的研究議題。關(guān)于組織的形成有自上而下、理性選擇與上下聯(lián)動(dòng)三種路徑。自上而下的觀點(diǎn)注意到了中央權(quán)威在組織形成中的絕對(duì)主導(dǎo)和地方政府的無(wú)條件參與，如京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組[1]。理性選擇的觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)了地方政府在參與區(qū)域治理中的成本—收益考量，無(wú)論是跨域機(jī)構(gòu)的設(shè)置還是跨域協(xié)議的簽訂，其根本目的是為了增強(qiáng)不同利益相關(guān)者在大氣污染治理領(lǐng)域的信任與合作，走出“集體行動(dòng)的困境”[1]。對(duì)粵港澳大灣區(qū)的相關(guān)研究指出，地方政府使用以行政協(xié)議及區(qū)域規(guī)劃為主要形式的嵌入性網(wǎng)絡(luò)機(jī)制來(lái)降低交易成本，以多層次聯(lián)席會(huì)議為主的約束性契約機(jī)制保留地方自治權(quán)，以區(qū)域權(quán)威為主要特點(diǎn)的委托授權(quán)機(jī)制來(lái)降低協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)[2]。上下聯(lián)動(dòng)的觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)上述兩種動(dòng)機(jī)的整合，提出中央或者上級(jí)政府占據(jù)指導(dǎo)地位，同時(shí)各地方政府出于理性選擇自愿參與，這種方式將上級(jí)政府的縱向嵌入與地方政府的橫向協(xié)調(diào)相結(jié)合，有效降低了交易成本，如省部際聯(lián)席會(huì)等具體的組織形態(tài)[3]或者上下共同參與治理的“治理聯(lián)盟”[4]。國(guó)家政策文件的出臺(tái)為建立大氣治理組織提供了依據(jù)，并對(duì)協(xié)作組織進(jìn)行了賦權(quán)，體現(xiàn)了府際事權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)[5]。

與此同時(shí)，隨著對(duì)協(xié)同組織在區(qū)域大氣污染治理中的作用認(rèn)識(shí)的不斷加深，學(xué)者們結(jié)合實(shí)證研究和案例分析，提出了組織結(jié)構(gòu)的模式。目前的研究對(duì)于組織結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)，主要集中于牽頭單位、成員構(gòu)成與組織規(guī)模等方面。孫濤、溫雪梅針對(duì)大氣污染協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)的研究表明，京津冀及周邊地區(qū)治理府際合作網(wǎng)絡(luò)由最初的“部委合作牽頭、地方分割執(zhí)行”，逐漸演化為“部委引導(dǎo)支持、地方主動(dòng)聯(lián)系”[6]。這種多政府主體的區(qū)域環(huán)境協(xié)同共治網(wǎng)絡(luò)趨于成熟，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理的政策網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)從行政區(qū)的單獨(dú)治理向跨層級(jí)的區(qū)域府際合作治理轉(zhuǎn)變[7]。此前的研究中，我們依據(jù)Provan等提出的治理網(wǎng)絡(luò)的三種結(jié)構(gòu)[8]，結(jié)合中國(guó)的情景，提出了基于網(wǎng)絡(luò)治理的我國(guó)大氣污染治理協(xié)同組織的聯(lián)席類(lèi)、牽頭類(lèi)和支持類(lèi)三種結(jié)構(gòu)[9]。就組織網(wǎng)絡(luò)規(guī)模而言，組織網(wǎng)絡(luò)成員過(guò)多或過(guò)少都會(huì)導(dǎo)致交易成本增加。有效多元的行動(dòng)者參與、較大的協(xié)同規(guī)模、開(kāi)放的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)、密切的協(xié)同關(guān)系、合作的關(guān)系性質(zhì)共同促成成功的協(xié)同治理結(jié)果[10]。

而關(guān)于協(xié)同治理組織的作用功能發(fā)揮以及未來(lái)的建議，學(xué)者們目前對(duì)區(qū)域大氣治理組織的研究主要聚焦在“領(lǐng)導(dǎo)小組”的臨時(shí)性高、持續(xù)性低、結(jié)構(gòu)不健全、權(quán)威性低等方面[11]。尤其以“大型活動(dòng)”為主的事件驅(qū)動(dòng)型的臨時(shí)性領(lǐng)導(dǎo)組織居多，其發(fā)揮效應(yīng)也較好。但是強(qiáng)有力的正式組織和制度化的決策機(jī)制尚未在大氣污染治理中形成，組織的作用發(fā)揮有限[12][13]。需要進(jìn)行大氣污染政府間協(xié)同治理組織層面的制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)組織從臨時(shí)性到常態(tài)化、從非正式到正式的演變。如形成一個(gè)具有區(qū)域整體性權(quán)威的組織機(jī)構(gòu)，同時(shí)作為第三方的中央政府權(quán)威的指導(dǎo)性加入也必不可少[14][15]。

我們看到，組織的問(wèn)題已經(jīng)被大氣污染協(xié)同治理的研究者們普遍重視，而且他們指出了問(wèn)題的緊迫性。但是大氣污染是一項(xiàng)跨邊界公共事務(wù)，在治理大氣的同時(shí)，如何認(rèn)識(shí)區(qū)域的戰(zhàn)略進(jìn)程和政策區(qū)域化要求的不斷變化，以及區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織結(jié)構(gòu)的變化，有利于我們?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的治理組織優(yōu)化提供可能的建議?；谶@一研究問(wèn)題，本文從制度性集體行動(dòng)框架出發(fā)，提出解釋組織形成、演化與績(jī)效產(chǎn)生的交易成本的理論邏輯，并以京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略?xún)蓚€(gè)區(qū)域戰(zhàn)略以及《氣十條》《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)》兩個(gè)行動(dòng)計(jì)劃為階段性劃分依據(jù)，選取京津冀和長(zhǎng)三角兩個(gè)區(qū)域進(jìn)行案例分析，在此基礎(chǔ)上對(duì)未來(lái)提出相關(guān)的建議。

二、制度性集體行動(dòng)框架下的大氣協(xié)同治理組織

（一）制度性集體行動(dòng)與治理組織

現(xiàn)代行政系統(tǒng)的碎片化，長(zhǎng)期以來(lái)受到政治科學(xué)、公共管理和公共政策研究的關(guān)注①。當(dāng)多個(gè)待處理的公共事務(wù)涉及多個(gè)行政主體，需要其共同協(xié)調(diào)、合作、配合完成時(shí)，行政主體之間的集體行動(dòng)困境便會(huì)出現(xiàn)?；诖耍現(xiàn)eiock提出了制度性集體行動(dòng)（ICA）框架，整合了集體行動(dòng)理論、組織交易成本理論、公共經(jīng)濟(jì)框架、社會(huì)嵌入的網(wǎng)絡(luò)理論和政治市場(chǎng)中的政策設(shè)計(jì)理論②。這一框架可適用于各種政策困境，在這些困境中，地方管理單位通過(guò)減少實(shí)現(xiàn)聯(lián)合項(xiàng)目所需的交易成本，緩解合作行動(dòng)的障礙，實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)，從而獲得比單獨(dú)行動(dòng)更好的結(jié)果。

制度性集體行動(dòng)分析歸納了在區(qū)域治理中廣泛存在的合作失靈的困境，認(rèn)為其主要發(fā)生在橫向政府間、縱向政府間以及跨職能部門(mén)之間。ICA進(jìn)而提供了12種機(jī)制選擇的方案，在復(fù)雜性和自主性?xún)蓚€(gè)維度上展開(kāi)（參見(jiàn)圖1）。包括各級(jí)地方政府、中央政府以及涉及的各職能部門(mén)在內(nèi)的區(qū)域治理行動(dòng)者，會(huì)根據(jù)更低的“交易成本+合作風(fēng)險(xiǎn)”的目標(biāo)，選擇構(gòu)建更優(yōu)的ICA機(jī)制。

在大氣污染區(qū)域治理中，基于單個(gè)行政區(qū)治理遇到外部性、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等大氣污染治理的問(wèn)題，需要在周邊區(qū)域之間就污染排放、治理行動(dòng)等實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一配合行動(dòng)。為推進(jìn)這種合作發(fā)生，地方政府之間往往選擇以橫向府際協(xié)議為主要方式，即圖1中的2或5的機(jī)制。府際協(xié)議能夠保證各個(gè)區(qū)域在最大程度保留本地區(qū)行政權(quán)力的情況下，與其他區(qū)域進(jìn)行聯(lián)動(dòng)。但是由于府際協(xié)議缺少規(guī)則的強(qiáng)制性約束，橫向地方政府之間難以應(yīng)對(duì)問(wèn)題的復(fù)雜性和協(xié)議之外的風(fēng)險(xiǎn)。問(wèn)題復(fù)雜性增強(qiáng)、公共目標(biāo)多元以及成員規(guī)模的擴(kuò)大，都會(huì)使得府際協(xié)議的有效性降低，或者為維持府際協(xié)議的有效執(zhí)行，其交易成本和合作風(fēng)險(xiǎn)變得更高，這時(shí)地方政府之間難以靠雙方或多方之間的靈活溝通來(lái)實(shí)現(xiàn)合作。按照交易成本結(jié)構(gòu)的相關(guān)理論，當(dāng)外部交易成本較高時(shí)，可以用組織內(nèi)部較低的交易成本（協(xié)調(diào)成本）來(lái)替代外部交易成本[16]。為了提高大氣領(lǐng)域的合作收益，同時(shí)降低風(fēng)險(xiǎn)和成本，需要進(jìn)一步降低地方的自主性，以提升府際協(xié)議的強(qiáng)制性。于是，治理機(jī)制便會(huì)以更有強(qiáng)制力的8和9的組織化的方式出現(xiàn)，從而增加規(guī)則約束，提高違約成本。

（二）戰(zhàn)略、政策與治理組織結(jié)構(gòu)變遷

如果說(shuō)組織是協(xié)議的替代機(jī)制的話(huà)，那么就意味著以?xún)?nèi)部交易成本逐步取代外部交易成本來(lái)提升治理有效性。關(guān)于戰(zhàn)略與政策如何影響組織內(nèi)交易成本，制度性集體行動(dòng)框架提供了交易物屬性、行動(dòng)者經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征、政策網(wǎng)絡(luò)和制度規(guī)則四個(gè)因素（參見(jiàn)表1）。交易物屬性即區(qū)域治理的領(lǐng)域，領(lǐng)域的資產(chǎn)專(zhuān)用性和績(jī)效可測(cè)量難度會(huì)直接影響交易成本，但是對(duì)于大氣污染領(lǐng)域而言，領(lǐng)域已經(jīng)給定，本研究關(guān)注戰(zhàn)略和政策的研究，因而可以將其視為常量。行動(dòng)者特征主要指合作行為是會(huì)發(fā)生在一組異質(zhì)性的行動(dòng)者之間，還是會(huì)發(fā)生在一組同質(zhì)性的行動(dòng)者之間。本研究中的大氣污染組織對(duì)這種同質(zhì)性/異質(zhì)性也無(wú)法產(chǎn)生影響，因此也被視為常量。那么對(duì)于影響組織內(nèi)交易成本的因素，本研究主要考慮的是后兩種，即政策網(wǎng)絡(luò)和制度規(guī)則，它們通過(guò)戰(zhàn)略和政策的縱向力量來(lái)解決組織內(nèi)交易成本。通過(guò)戰(zhàn)略和政策的作用，大氣協(xié)同治理組織自身也不斷調(diào)適以降低交易成本、避免風(fēng)險(xiǎn)，如進(jìn)一步提升組織牽頭單位級(jí)別、提升組織成員級(jí)別、設(shè)立組織授權(quán)代理人（辦公室）等（參見(jiàn)圖2）。

首先，從戰(zhàn)略來(lái)看，區(qū)域戰(zhàn)略不但可以?xún)?yōu)化區(qū)域的合作基礎(chǔ)，還可以為大氣協(xié)同治理組織賦權(quán)，這提高了協(xié)作的可能性。一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略具有綜合性，可以加速穩(wěn)固成員之間的重復(fù)合作。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略往往是面向區(qū)域全體成員的，是包含經(jīng)濟(jì)、科技、文化等各領(lǐng)域在內(nèi)的綜合整體戰(zhàn)略。各領(lǐng)域之間的相互配合，加深了不同職能部門(mén)之間的合作，不斷為參與者提供收益，使主體之間形成了政策網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)將短期的地方間關(guān)系轉(zhuǎn)化為反復(fù)的博弈，在這種博弈中，互惠和可信的聲譽(yù)可以減少機(jī)會(huì)主義。同時(shí)，參與者之間不斷地交流和交換資源，建立了相互信任的基礎(chǔ)，在這個(gè)過(guò)程中產(chǎn)生了一種加強(qiáng)未來(lái)合作和集體行動(dòng)的反饋機(jī)制，提升了大氣領(lǐng)域合作的承諾可置信程度。另一方面，戰(zhàn)略往往由中央政府牽頭，中央的權(quán)威在戰(zhàn)略的實(shí)施中得以真正的體現(xiàn)。戰(zhàn)略實(shí)施需要設(shè)立組織，如領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會(huì)（即圖1中的機(jī)制9）。作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略一部分的大氣領(lǐng)域，則會(huì)被統(tǒng)合或納入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略所依托的組織權(quán)力構(gòu)架之下，共同使用戰(zhàn)略實(shí)施帶來(lái)的資源和權(quán)威。相應(yīng)地，通過(guò)提高大氣協(xié)同治理組織及其代理機(jī)構(gòu)的層級(jí)，賦予其更多的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)上級(jí)政府的指導(dǎo)或直接介入，減少內(nèi)部的交易成本和合作風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)作的可能性得以提高。

其次，從政策來(lái)看，大氣污染治理的國(guó)家政策可以為大氣協(xié)同治理組織提供行動(dòng)的具體規(guī)則，提升合作的確定性。大氣污染本身的擴(kuò)散性以及大氣治理結(jié)果和績(jī)效的可測(cè)量難度高，都為大氣污染協(xié)同治理帶來(lái)了很高的交易成本。政策不但會(huì)劃定相應(yīng)的重點(diǎn)防控區(qū)域，還會(huì)規(guī)定具體的規(guī)則依據(jù)，提出指標(biāo)和違約責(zé)任，這使得協(xié)同變得更有確定性，使得參與個(gè)體都能盡量捕獲正外部性和避免負(fù)外部性，降低合作的交易成本。制度同質(zhì)性，即區(qū)域內(nèi)各政府在同一個(gè)確定性制度規(guī)則下開(kāi)展工作，能夠降低成員之間的談判成本和監(jiān)督成本[17]。

從組織變遷的方面來(lái)看，組織結(jié)構(gòu)變化存在兩個(gè)不同的方向——縱向化和橫向化。縱向化的結(jié)構(gòu)變遷包括組織牽頭人的行政級(jí)別提升和綜合化、組織代理機(jī)構(gòu)的常設(shè)化、信息傳遞的直線(xiàn)性、考核機(jī)制的加強(qiáng)等，會(huì)帶來(lái)整個(gè)行政層級(jí)結(jié)構(gòu)的增多和縱向管控機(jī)制的加強(qiáng)。比如牽頭單位由省級(jí)職能部門(mén)變?yōu)橹醒氩课?，或者變成省?jí)黨委或政府首長(zhǎng)，或者設(shè)立協(xié)調(diào)辦公室等。而橫向化變遷包括成員規(guī)模和成員結(jié)構(gòu)的拓展，出現(xiàn)中心性成員、共同委托資金等。比如牽頭機(jī)構(gòu)并未發(fā)生變化，但是更多的部門(mén)和區(qū)域成員加入，使得邊界得以進(jìn)一步拓展。

現(xiàn)實(shí)中，大氣污染治理區(qū)域往往在不同區(qū)域或者同一區(qū)域的不同時(shí)期，其依托的戰(zhàn)略和政策不同，對(duì)大氣污染治理組織的形成與結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生不同程度的影響（參見(jiàn)圖3）。其中，處于右上角的戰(zhàn)略地位高的政策性區(qū)域，為組織提供縱向機(jī)制降低交易成本的可能性越大，組織越傾向于縱向結(jié)構(gòu)發(fā)展;而處于左下角的戰(zhàn)略地位低的非政策性區(qū)域，為組織提供縱向機(jī)制降低交易成本的可能性越小，組織越傾向于橫向結(jié)構(gòu)發(fā)展。而處于中間狀態(tài)的左上角和右下角的兩個(gè)區(qū)域，則會(huì)介于二者中間，組織有可能不受影響。

在目前上升為國(guó)家戰(zhàn)略的京津冀、長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)三大城市群區(qū)域中，京津冀和長(zhǎng)三角在行政層級(jí)與邊界的結(jié)構(gòu)上較為復(fù)雜，既涉及跨省域城市間合作協(xié)調(diào)問(wèn)題，也涉及直轄市、省、副省級(jí)城市、地級(jí)市等不同層面的縱向協(xié)調(diào)問(wèn)題，具有較強(qiáng)的可比性。因此，本文選取這兩個(gè)區(qū)域作為重點(diǎn)觀察對(duì)象，梳理大氣污染治理組織在其戰(zhàn)略升級(jí)的進(jìn)程中產(chǎn)生了何種變遷。

三、區(qū)域戰(zhàn)略化升級(jí)與大氣政策區(qū)域化演進(jìn)

（一）區(qū)域戰(zhàn)略化升級(jí)

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家十分注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)改變區(qū)域治理結(jié)構(gòu)來(lái)充分調(diào)動(dòng)地方政府的發(fā)展積極性。1979年國(guó)務(wù)院提出了“揚(yáng)長(zhǎng)避短、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)聯(lián)合”十六字方針，成為后來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的重要基礎(chǔ)，奠定了注重地方政府間協(xié)作的治理傳統(tǒng)。此后1986年的《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問(wèn)題的規(guī)定》，再到1999年的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作工作的若干意見(jiàn)》，以及2015年的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，不斷強(qiáng)調(diào)了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)性，催生了長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等重要增長(zhǎng)極的出現(xiàn)。

黨的十九大以來(lái)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》，提出了“統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共贏共享”新十六字方針，明確指出：“到本世紀(jì)中葉，建立與全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)相適應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制在完善區(qū)域治理體系、提升區(qū)域治理能力、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕等方面更加有效，為把我國(guó)建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)提供有力保障。” 整體來(lái)說(shuō)，國(guó)家通過(guò)戰(zhàn)略升級(jí)的方式不斷調(diào)整并優(yōu)化區(qū)域發(fā)展的政策環(huán)境，實(shí)現(xiàn)全國(guó)一盤(pán)棋的制度優(yōu)勢(shì)。

從兩個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本情況來(lái)看，京津冀區(qū)域由來(lái)已久，其中經(jīng)歷過(guò)首都經(jīng)濟(jì)圈、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)的概念，2014年上升為國(guó)家戰(zhàn)略，由北京、天津和河北省的11個(gè)城市組成，2018年《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》明確要求以北京、天津?yàn)橹行囊I(lǐng)京津冀城市群發(fā)展，帶動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展。長(zhǎng)三角區(qū)域的發(fā)展歷程更豐富，涵蓋范圍更廣：1992年長(zhǎng)江三角洲十四城市協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會(huì)確定的合作城市為14個(gè)，1997年長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)確定的合作城市為15個(gè)，2003年長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)第四次會(huì)議確定的合作城市為16個(gè)，2016年國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)的《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》確定的合作城市為26個(gè)，2019年《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》則將安徽省全境劃入長(zhǎng)三角一體化區(qū)域，規(guī)模拓展到41個(gè)。這兩個(gè)區(qū)域內(nèi)含有3個(gè)直轄市（包括首都），在政治經(jīng)濟(jì)上都顯示出至關(guān)重要的地位。據(jù)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2019年京津冀地區(qū)生產(chǎn)總值為84580億元，比上年增長(zhǎng)61%，占全國(guó)GDP的854%;長(zhǎng)江三角洲地區(qū)生產(chǎn)總值為237253億元，比上年增長(zhǎng)64%，占全國(guó)GDP的2394%。

區(qū)域的戰(zhàn)略升級(jí)，主要體現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和組織的提升。對(duì)京津冀而言，在規(guī)劃方面，2004年11月國(guó)家發(fā)改委正式啟動(dòng)京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃的編制工作。2011年，國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要提出“打造首都經(jīng)濟(jì)圈”。2014年2月26日，習(xí)近平總書(shū)記在北京主持召開(kāi)座談會(huì)并發(fā)表重要講話(huà)，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略，為京津冀協(xié)同發(fā)展指明了方向。2015年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群，并將京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心明確為有序疏解北京非首都功能。該規(guī)劃是推動(dòng)這一重大國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的綱領(lǐng)性文件。2016年政府報(bào)告將“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展并稱(chēng)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大戰(zhàn)略。黨的十九大報(bào)告明確要求，以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)。在組織方面，1986年環(huán)渤海地區(qū)15個(gè)城市共同發(fā)起成立了環(huán)渤海地區(qū)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)，這被認(rèn)為是京津冀地區(qū)最正式的區(qū)域合作機(jī)制。2008年京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會(huì)成立。2014年，中央批準(zhǔn)成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)領(lǐng)導(dǎo)小組），由國(guó)務(wù)院副總理任組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國(guó)家發(fā)展改革委，主要職責(zé)是組織擬訂并協(xié)調(diào)實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、重大政策，承擔(dān)雄安新區(qū)建設(shè)相關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。對(duì)長(zhǎng)三角而言，2008年9月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。在此基礎(chǔ)上，2010年5月，國(guó)家發(fā)改委編制印發(fā)了《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》。2016年6月，國(guó)家發(fā)改委又編制印發(fā)了《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。2018年，習(xí)近平總書(shū)記在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開(kāi)幕式上宣布，為了更好發(fā)揮上海等地區(qū)在對(duì)外開(kāi)放中的重要作用，將支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并將其上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2019年12月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，將長(zhǎng)三角戰(zhàn)略定位為“全國(guó)發(fā)展強(qiáng)勁活躍增長(zhǎng)極、全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)、區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)、新時(shí)代改革開(kāi)放新高地”，凸顯其對(duì)全國(guó)整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)、帶動(dòng)和示范作用。在組織方面，早在1992年，長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)的前身“城市協(xié)作部門(mén)主任聯(lián)席會(huì)議”就已經(jīng)在地方政府的醞釀下自發(fā)設(shè)立。1997年，長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)正式成立，成員城市從15個(gè)逐步增加到2013年后的30個(gè)，2019年拓展到41個(gè)。在組織架構(gòu)上，長(zhǎng)三角在以城市為單元的自發(fā)合作聯(lián)動(dòng)上，形成了決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層協(xié)同運(yùn)作的機(jī)制，即“主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)明確任務(wù)方向、聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)推進(jìn)、聯(lián)席會(huì)議辦公室和重點(diǎn)專(zhuān)題組具體落實(shí)”。2019年，中央層面成立了推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，研究審議重大規(guī)劃、重大政策、重大項(xiàng)目和年度工作安排，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題，督促落實(shí)重大事項(xiàng)，全面做好長(zhǎng)三角一體化發(fā)展各項(xiàng)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國(guó)家發(fā)展改革委，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作，對(duì)重大事項(xiàng)及時(shí)研究決策，負(fù)責(zé)具體工作的推進(jìn)協(xié)調(diào)。

隨著戰(zhàn)略升級(jí)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》首次將京津冀和長(zhǎng)三角分別作為一個(gè)區(qū)域整體統(tǒng)計(jì)單位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)，這也可以體現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略化升級(jí)，標(biāo)志著區(qū)域戰(zhàn)略化進(jìn)入新的高度和新的階段。

可以看到，區(qū)域戰(zhàn)略化升級(jí)是全方位的，京津冀與長(zhǎng)三角的區(qū)域戰(zhàn)略是在領(lǐng)導(dǎo)人部署、規(guī)劃、組織、定位、成員等方面不斷升級(jí)下由區(qū)域?qū)由仙秊閲?guó)家層的。

（二）大氣政策區(qū)域化演進(jìn)

所謂政策區(qū)域化是指政策規(guī)劃部門(mén)，尤其是職能部門(mén)，根據(jù)需要治理的問(wèn)題，確定以區(qū)域?yàn)橹黧w邊界的政策過(guò)程，比如確立重點(diǎn)防控區(qū)、試點(diǎn)區(qū)域等。政策的區(qū)域化，主要通過(guò)劃定行政范圍，將屬地管理與中央政策結(jié)合，降低政策的模糊性，提升治理效果。

近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)一系列政策，構(gòu)建了大氣污染治理的區(qū)域化框架。自十八大將生態(tài)文明寫(xiě)入“五位一體”總體布局以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境制度建設(shè)成效顯著。在政策背景上，中央一直持續(xù)關(guān)注環(huán)境污染問(wèn)題，關(guān)于大氣污染治理中的區(qū)域協(xié)同治理也在一系列政策中不斷得以深入體現(xiàn)。在國(guó)家層面，2010年由環(huán)保部等9部委共同制定了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》，正式提出建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，并明確界定了開(kāi)展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的重點(diǎn)區(qū)域是京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)。2012年9月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的管理模式，提出聯(lián)防聯(lián)控與屬地管理相結(jié)合的區(qū)域治理思路，“建立健全區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、 統(tǒng)一協(xié)調(diào);根據(jù)區(qū)域內(nèi)不同城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境污染狀況，劃分重點(diǎn)控制區(qū)與一般控制區(qū)”。包括聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)會(huì)商機(jī)制、信息共享機(jī)制、預(yù)警應(yīng)急機(jī)制在內(nèi)的五項(xiàng)新機(jī)制，將京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等13個(gè)地區(qū)作為重點(diǎn)防治區(qū)域，這標(biāo)志著以縱向協(xié)調(diào)和橫向協(xié)商為主的區(qū)域性府際協(xié)作機(jī)制成為大氣污染治理的重要制度安排。

此后，我國(guó)大氣污染治理進(jìn)入攻堅(jiān)階段，區(qū)域性治理格局進(jìn)一步加深。2013年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《氣十條》，進(jìn)一步將中央政府的部門(mén)嵌入?yún)f(xié)同治理的區(qū)域，其中“建立京津冀、長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，由區(qū)域內(nèi)省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)參加，協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出環(huán)境問(wèn)題，組織實(shí)施環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施”作為一條重要措施被列出，提升了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控在我國(guó)大氣污染防治工作中的地位。2015年修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》中也明確指出，“國(guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作”。2018年頒布的《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)》依然提出要建立完善區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，將京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組調(diào)整為防治領(lǐng)導(dǎo)小組;建立汾渭平原大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，納入京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo);繼續(xù)發(fā)揮長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組作用。相關(guān)協(xié)作機(jī)制負(fù)責(zé)研究審議區(qū)域大氣污染防治實(shí)施方案、年度計(jì)劃、目標(biāo)、重大措施，以及區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重大項(xiàng)目建設(shè)等事關(guān)大氣污染防治工作的重要事項(xiàng)，部署區(qū)域重污染天氣聯(lián)合應(yīng)對(duì)工作。

于是，以主管大氣的環(huán)保部為主體的政策部門(mén)通過(guò)區(qū)域劃定、工具設(shè)定和目標(biāo)設(shè)置等方式，將大氣污染治理的政策區(qū)域化。這一方面使得大氣污染治理的目標(biāo)更加清晰、責(zé)任更加明確，地方政府進(jìn)行協(xié)同具有更強(qiáng)的政策依據(jù)，對(duì)于避免組織內(nèi)協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)具有更強(qiáng)的合法性，另一方面也能夠在一定程度上給予地方政府相應(yīng)的國(guó)家政策和支持。比如在《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)》中提出“建立中央大氣污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金安排與地方環(huán)境空氣質(zhì)量改善績(jī)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府治理大氣污染積極性”，這相對(duì)于《氣十條》而言，對(duì)于地方層面進(jìn)行大氣污染防治有更強(qiáng)的推動(dòng)力。

（三）“戰(zhàn)略—政策”升級(jí)與演進(jìn)

在大氣污染防治過(guò)程中，涉及的區(qū)域伴隨著區(qū)域戰(zhàn)略地位和政策要求而變化。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，區(qū)域的戰(zhàn)略化，就是在行政地位不變的情況下，提升戰(zhàn)略地位;而政策的區(qū)域化，就是將目標(biāo)要求在所涉及區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一化國(guó)家管理，提升被管理權(quán)限。

大氣污染治理既是區(qū)域性問(wèn)題，關(guān)系到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施，又屬于專(zhuān)業(yè)性領(lǐng)域，關(guān)系到生態(tài)環(huán)境的改善。但由于戰(zhàn)略和政策分別出現(xiàn)在不同時(shí)期，對(duì)某個(gè)區(qū)域而言，它們之間的疊加關(guān)系呈現(xiàn)3種不同的背景（參見(jiàn)圖4）。

以《氣十條》和《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)》兩個(gè)關(guān)鍵行動(dòng)計(jì)劃為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我們發(fā)現(xiàn)其中涉及的區(qū)域在不同時(shí)期的戰(zhàn)略地位和政策地位也在發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。兩個(gè)政策涉及的重點(diǎn)區(qū)域包括《氣十條》的京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角和《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)》中的京津冀及周邊地區(qū)（2+26城市）、長(zhǎng)三角和汾渭平原。

從表2可以看到，兩個(gè)行動(dòng)計(jì)劃之間的區(qū)域差異涉及的四個(gè)重點(diǎn)區(qū)域在兩個(gè)時(shí)期里均有變化：京津冀雖然一直在政策性區(qū)域，但在2014年上升為國(guó)家戰(zhàn)略，進(jìn)而成為戰(zhàn)略-政策性區(qū)域;與京津冀類(lèi)似，長(zhǎng)三角也一直在政策區(qū)域，在2018年11月之后也變成了戰(zhàn)略-政策性區(qū)域;而珠三角在第一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃里是政策性區(qū)域，由于其率先達(dá)標(biāo)，就未進(jìn)入第二個(gè)行動(dòng)計(jì)劃;汾渭平原在第一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃里未出現(xiàn)，出現(xiàn)在了第二個(gè)行動(dòng)計(jì)劃里的政策性區(qū)域，在2018年11月后，也是三個(gè)重點(diǎn)區(qū)域中唯一不是戰(zhàn)略性區(qū)域的區(qū)域，但《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)》的政策文本中也提出“建立汾渭平原大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，納入京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)”。

可以看出，區(qū)域戰(zhàn)略升級(jí)后，其戰(zhàn)略地位和統(tǒng)籌能力更強(qiáng);而單政策性區(qū)域的統(tǒng)籌力較弱，在《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)》的計(jì)劃里其難以作為一個(gè)獨(dú)立的治理單元進(jìn)行治理，需要被納入戰(zhàn)略性區(qū)域的管理范圍之中。因?yàn)閼?zhàn)略性區(qū)域在管理構(gòu)架上由領(lǐng)導(dǎo)人親自推動(dòng)，由政治局常委任區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)組織的負(fù)責(zé)人，并且其日常的管理部門(mén)設(shè)在綜合協(xié)調(diào)能力更強(qiáng)的發(fā)改委，因此對(duì)大氣污染治理的影響能得到較為明顯的體現(xiàn)。此外，2015年的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》提出，“要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破”;2019年的《長(zhǎng)三角一體化規(guī)劃》提到，“健全區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。強(qiáng)化源頭防控，加大區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)，提升區(qū)域污染防治的科學(xué)化、精細(xì)化、一體化水平。統(tǒng)一區(qū)域重污染天氣應(yīng)急啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)”。這兩個(gè)發(fā)改委牽頭制定的重要規(guī)劃，都將區(qū)域大氣污染的治理作為重要戰(zhàn)略實(shí)施的重要內(nèi)容，也體現(xiàn)出了“戰(zhàn)略—政策”組合的治理驅(qū)動(dòng)力。

四、區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織變遷

基于上述分析可以看到，大氣污染治理的進(jìn)程，也伴隨著區(qū)域戰(zhàn)略化的升級(jí)過(guò)程和兩次重要政策性行動(dòng)計(jì)劃，隨著區(qū)域戰(zhàn)略與大氣政策的發(fā)布與實(shí)施，大氣污染協(xié)同治理組織的結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變遷。

（一）京津冀區(qū)域

1.協(xié)作小組結(jié)構(gòu)

京津冀地區(qū)是我國(guó)大氣污染最嚴(yán)重的地區(qū)之一。為推動(dòng)完善京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制和進(jìn)一步強(qiáng)化京津冀區(qū)域協(xié)作機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)力、執(zhí)行力，依據(jù)《氣十條》，結(jié)合落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，2013年10月京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組正式成立。該小組由政治局委員、北京市委書(shū)記任組長(zhǎng)，環(huán)保部部長(zhǎng)、北京市市長(zhǎng)、天津市市長(zhǎng)和河北省省長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，辦公室設(shè)在北京市環(huán)保局，成員包括區(qū)域內(nèi)7個(gè)省級(jí)人民政府和8個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)（參見(jiàn)圖5）。協(xié)作小組在國(guó)務(wù)院支持下召開(kāi)多次會(huì)議，時(shí)任副總理張高麗多次出席。

京津冀大氣污染防治協(xié)作小組在保障京津冀區(qū)域大氣質(zhì)量特別是在實(shí)現(xiàn)“APEC 藍(lán)”和“閱兵藍(lán)”方面發(fā)揮了很大的作用，但也存在一些問(wèn)題[18]。首先，它并不是一個(gè)正式的機(jī)構(gòu)，在權(quán)力層級(jí)、人員編制、權(quán)限設(shè)定、職責(zé)范圍、工作要求等方面還沒(méi)有正式的定論，處于摸索階段。其次，其主要工作定位還是放在了重大活動(dòng)期間的大氣質(zhì)量保障上。與2014年成立的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組相比，其領(lǐng)導(dǎo)人不是政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理，辦公室也沒(méi)有設(shè)在跨區(qū)域協(xié)調(diào)功能更強(qiáng)的國(guó)家部委。在協(xié)作小組中，各主體之間是平等關(guān)系，協(xié)作更加類(lèi)似于一種通報(bào)機(jī)制，在信息交換、重污染天氣應(yīng)急等方面發(fā)揮了良好作用。但隨著區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)與大氣污染防治政策進(jìn)入新階段，就需要從更高層面統(tǒng)籌、更大力度推進(jìn)、更高程度協(xié)作。

2.領(lǐng)導(dǎo)小組結(jié)構(gòu)

2017年3月5日，李克強(qiáng)總理在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上所做的政府工作報(bào)告中提出了“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”，這標(biāo)志著區(qū)域大氣污染防治進(jìn)入新階段。2018年出臺(tái)的《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)》直接作出部署，將京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組調(diào)整為京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，建立汾渭平原大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，并將其納入京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。組長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院副總理韓正擔(dān)任，副組長(zhǎng)由生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)、北京市市長(zhǎng)、天津市市長(zhǎng)、河北省省長(zhǎng)擔(dān)任，成員由國(guó)務(wù)院辦公廳、發(fā)展改革委等10部委以及山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省、河南省的相關(guān)負(fù)責(zé)人組成（參見(jiàn)圖6）。領(lǐng)導(dǎo)小組建立了專(zhuān)門(mén)的工作機(jī)構(gòu)，即領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，設(shè)在生態(tài)環(huán)境部，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。

在領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的支持下，各成員積極貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治的方針政策和決策部署;組織推進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，統(tǒng)籌研究解決區(qū)域大氣環(huán)境突出問(wèn)題;研究確定區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，指導(dǎo)、督促、監(jiān)督有關(guān)部門(mén)和地方落實(shí)，組織實(shí)施考評(píng)獎(jiǎng)懲;組織制定有利于區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善的重大政策措施，研究審議區(qū)域大氣污染防治相關(guān)規(guī)劃等文件;研究確定區(qū)域重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動(dòng)相關(guān)政策措施等。

這一調(diào)整體現(xiàn)出協(xié)同治理組織結(jié)構(gòu)的縱向化提升，即小組負(fù)責(zé)人行政級(jí)別的提升，這使得京津冀的大氣污染政策性協(xié)同組織級(jí)別與協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略性協(xié)同組織級(jí)別對(duì)等。這與深入實(shí)施的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)，大氣污染防治直接進(jìn)入戰(zhàn)略層面，可以為協(xié)同賦予更強(qiáng)的能力與資源。不僅如此，《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)》也明確指出，在原計(jì)劃中的非政策性和非戰(zhàn)略性區(qū)域的汾渭平原建立大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，并將其納入京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，這對(duì)協(xié)同組織的協(xié)調(diào)能力又提出了更大范圍的要求，需要更強(qiáng)的縱向權(quán)威介入。同時(shí)，雄安新區(qū)戰(zhàn)略性區(qū)域的設(shè)立對(duì)區(qū)域綠色發(fā)展及其規(guī)劃的制定也提出了更高的要求，使得調(diào)整之后的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)正式機(jī)構(gòu)，與戰(zhàn)略性協(xié)同組織更加接近與融合。其領(lǐng)導(dǎo)人由地方政府領(lǐng)導(dǎo)人升級(jí)為中央政府領(lǐng)導(dǎo)人，同時(shí)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由地方提升為中央部委?？v向化水平進(jìn)一步提升，參與成員更多，職責(zé)分工更細(xì)，工作內(nèi)容常態(tài)化，使其成為治理京津冀跨區(qū)域大氣污染的長(zhǎng)效機(jī)構(gòu)，而不再僅僅服務(wù)于重大活動(dòng)。

（二）長(zhǎng)三角區(qū)域

1.聯(lián)席會(huì)組織結(jié)構(gòu)

長(zhǎng)三角區(qū)域在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理方面起步較早，在《氣十條》出臺(tái)之前，長(zhǎng)三角各省市已經(jīng)開(kāi)始探索并建立了橫向協(xié)同機(jī)制。2008年，蘇、浙、滬兩省一市環(huán)保部門(mén)在蘇州簽署的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議（2008-2010年）》基礎(chǔ)上，建立了長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)保合作聯(lián)席會(huì)議制度，形成了跨區(qū)域環(huán)境污染協(xié)作治理組織，該組織旨在發(fā)揮區(qū)域聯(lián)動(dòng)效益，共同提升長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。其在2009年4月召開(kāi)第一次聯(lián)席會(huì)后，在同年10月于浙江舉行第二次會(huì)議，是為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而存在的長(zhǎng)期性組織。三省的協(xié)同并非由組織統(tǒng)一管理，而是由協(xié)作組織授權(quán)給其中一方成員——上海市牽頭大氣污染的區(qū)域治理。與此同時(shí)，又授權(quán)給浙江省環(huán)保廳牽頭健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以通過(guò)建立危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)，加強(qiáng)長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法，共同打擊危險(xiǎn)廢物非法轉(zhuǎn)移處置等環(huán)境違法行為，進(jìn)一步提高區(qū)域危險(xiǎn)廢物應(yīng)急處置能力。由江蘇省環(huán)保廳牽頭開(kāi)展的“完善區(qū)域‘綠色信貸政策”，在制定《長(zhǎng)三角地區(qū)企業(yè)環(huán)境行為信息評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上，組織開(kāi)展企業(yè)環(huán)境行為信息評(píng)級(jí)（參見(jiàn)圖7）。由此，三方創(chuàng)新性地形成了一種互惠、互保的橫向分工協(xié)作組織。

這個(gè)組織并非完全由當(dāng)時(shí)長(zhǎng)三角范圍內(nèi)的兩省一市內(nèi)部協(xié)調(diào)，在2009年的首次會(huì)議上，聯(lián)席會(huì)邀請(qǐng)了環(huán)保部華東督察局作為外部參與者。環(huán)保部華東督察局為生態(tài)環(huán)境部派出的正廳級(jí)行政機(jī)構(gòu)，在所轄的上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東等地區(qū)域內(nèi)承擔(dān)協(xié)調(diào)指導(dǎo)省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)開(kāi)展市、縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合督察，參與重大活動(dòng)、重點(diǎn)時(shí)期空氣質(zhì)量保障督察以及承辦跨省區(qū)域重大生態(tài)環(huán)境糾紛協(xié)調(diào)處置等職責(zé)。該機(jī)構(gòu)出現(xiàn)在聯(lián)席會(huì)組織中，強(qiáng)化了協(xié)同行動(dòng)執(zhí)行的可信性。

2.協(xié)作小組結(jié)構(gòu)

《氣十條》頒布實(shí)施，要求加強(qiáng)長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。2014年1月，在國(guó)務(wù)院的支持下，江蘇、上海、安徽、浙江和包括環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委在內(nèi)的8部委共同成立了長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組，協(xié)作小組辦公室設(shè)在上海市環(huán)保局，其工作內(nèi)容主要包括會(huì)議協(xié)商、協(xié)調(diào)推進(jìn)、工作聯(lián)絡(luò)、信息發(fā)送、情況報(bào)告和通報(bào)、調(diào)研交流、研究評(píng)估、文件和檔案管理等（參見(jiàn)圖8）。除了明確三省一市和各成員單位分工協(xié)作外，協(xié)作小組提出將建立大氣污染源、空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、氣象信息共享制度和信息化應(yīng)用的區(qū)域共享平臺(tái)，還將建立具有具體操作意義的共享聯(lián)動(dòng)機(jī)制、建設(shè)長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染預(yù)報(bào)預(yù)警體系，落實(shí)區(qū)域大氣和水污染防治以及環(huán)保合作重點(diǎn)工作。

可以看到，相對(duì)于聯(lián)席會(huì)時(shí)期的組織而言，協(xié)作小組有三個(gè)主要變化。一是參與合作的主體增多，由3個(gè)變成12個(gè)，由兩省一市變成三省一市加發(fā)改委等8個(gè)部委，進(jìn)而其治理結(jié)構(gòu)和政策網(wǎng)絡(luò)也發(fā)生了演變。二是從輪值分工牽頭變成上海市牽頭，并在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下開(kāi)展工作，其行政層級(jí)獲得了提升。三是設(shè)立了專(zhuān)門(mén)辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，具備了更強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力。

（三）兩區(qū)域結(jié)構(gòu)變遷比較

從京津冀與長(zhǎng)三角大氣污染協(xié)同治理組織的兩個(gè)階段典型結(jié)構(gòu)變遷來(lái)看，整體上都體現(xiàn)出正式化和縱向化（參見(jiàn)表3）。但不同的是，長(zhǎng)三角區(qū)域的協(xié)同治理組織更傾向于結(jié)構(gòu)性和屬性的變化，包括成員的結(jié)構(gòu)從地方間橫向關(guān)系變成了央地縱向關(guān)系，進(jìn)而其治理機(jī)制從“多邊協(xié)議+工作小組”的強(qiáng)制性較弱的結(jié)構(gòu)變?yōu)檎瘑T會(huì)制。從時(shí)間分布來(lái)看，在協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略與兩次行動(dòng)計(jì)劃政策的共同作用下，京津冀協(xié)同治理組織更為強(qiáng)調(diào)縱向化的治理能力的提升，而長(zhǎng)三角的設(shè)立則受單一政策性影響，其變化更多體現(xiàn)為增強(qiáng)橫向溝通協(xié)作能力方面，在第二次行動(dòng)計(jì)劃和長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略之后，其組織結(jié)構(gòu)也尚未發(fā)生改變。

五、發(fā)展建議與研究展望

本文關(guān)注了大氣污染協(xié)同治理中的組織變遷問(wèn)題。區(qū)域大氣污染的治理，不僅關(guān)系到環(huán)境問(wèn)題本身，更是一個(gè)典型的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域與跨層級(jí)的公共治理問(wèn)題，需要將區(qū)域戰(zhàn)略和政策演化一同考慮。在理論方面，本文基于制度性集體行動(dòng)框架探討了區(qū)域戰(zhàn)略和政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)大氣污染協(xié)同治理組織的影響機(jī)理。在此基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)的區(qū)域戰(zhàn)略化和政策區(qū)域化的背景和現(xiàn)象進(jìn)行了梳理，并對(duì)京津冀與長(zhǎng)三角兩個(gè)區(qū)域的大氣污染協(xié)同治理組織的結(jié)構(gòu)進(jìn)行了比較，可以看到，戰(zhàn)略與政策的相互組合對(duì)治理結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生顯著的影響，具體表現(xiàn)在縱向化升級(jí)、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變化和治理機(jī)制調(diào)整等方面。

對(duì)于未來(lái)類(lèi)似于大氣污染治理這種跨界性、不確定性和傳播性高的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有以下建議。

第一，對(duì)整體治理體系來(lái)說(shuō)，構(gòu)建戰(zhàn)略層面與領(lǐng)域?qū)用鎱^(qū)域治理的銜接機(jī)制。目前戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)于一個(gè)區(qū)域來(lái)說(shuō)是方向性和整體性的，需要在管理體制、權(quán)限設(shè)置等方面進(jìn)一步明確面向綜合發(fā)展的戰(zhàn)略實(shí)施組織與面向單一領(lǐng)域政策目標(biāo)的政策協(xié)同組織之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)層級(jí)扁平化下職能有效分工，避免出現(xiàn)多頭治理和政策干涉的縱向協(xié)調(diào)失靈問(wèn)題。

第二，對(duì)于區(qū)域大氣治理組織建設(shè)來(lái)說(shuō)，需要進(jìn)一步根據(jù)區(qū)域的“戰(zhàn)略—政策”組合的情況，進(jìn)行區(qū)域差異化管理。目前在《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)》中對(duì)汾渭平原的管理機(jī)制就體現(xiàn)出了這一點(diǎn)，由于屬于非戰(zhàn)略性的政策區(qū)域，其協(xié)同組織建立缺乏連接基礎(chǔ)與戰(zhàn)略賦能。但是這也帶來(lái)了一個(gè)新的問(wèn)題，就是對(duì)京津冀而言，政策性區(qū)域與戰(zhàn)略性區(qū)域的非重疊部分只能進(jìn)行單領(lǐng)域協(xié)同，難以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略框架下的多領(lǐng)域協(xié)同。這就需要對(duì)戰(zhàn)略性區(qū)域與政策性區(qū)域的劃定制定更為兼顧協(xié)調(diào)的規(guī)劃，根據(jù)問(wèn)題性質(zhì)和協(xié)調(diào)需要，盡可能使二者重合，以充分發(fā)揮治理組織協(xié)調(diào)力。

受研究條件限制，本文的探討還較為有限，未來(lái)還可以進(jìn)一步展開(kāi)。比如，使用交易領(lǐng)域?qū)傩宰兞?，針?duì)多重領(lǐng)域之間的耦合機(jī)理開(kāi)展深入的理論研究，以對(duì)下一步的組織整合做出更為科學(xué)的判斷;針對(duì)大氣污染防治國(guó)家政策性區(qū)域治理與地方政策性區(qū)域治理組織模式進(jìn)行比較，探究地方協(xié)同治理組織與國(guó)家性政策組織的結(jié)構(gòu)及其演變的不同與相互作用;對(duì)于不同區(qū)域大氣污染治理不同成效下的組織結(jié)構(gòu)開(kāi)展對(duì)比與實(shí)驗(yàn)研究，以發(fā)掘戰(zhàn)略與政策對(duì)組織影響的更為精確的作用程度。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)Lowery，D.A.“Transactions Costs Model of Metropolitan Governance：Allocation Versus Redistribution in Urban America”.Journal of Public Administration Research and Theory，2000，（1）;Tiebout，Charles M.，Vincent Ostrom，Robert Warren.“The Organization of Government in Metropolitan Areas： A Theoretical Inquiry”.The American Political Science Review，1961，（4）;Zimmerman，Joseph F.“The Metropolitan Area Problem”.Annals of the American Academy of Political and Social Science，1974，（416）.

②參見(jiàn)Feiock，R. C.“Rational Choice and Regional Governance”.Journal of Urban Affairs，2007，（1）;Feiock，R. C.“The Institutional Collective Action Framework”.Policy Studies Journal，2013，（3）.

③資料來(lái)源：Feiock，R. C.“The Institutional Collective Action Framework”.Policy Studies Journal，2013，（3）;鎖利銘、廖臻：“京津冀協(xié)同發(fā)展中的府際聯(lián)席會(huì)機(jī)制研究”.《行政論壇》2019年第3期。

④資料來(lái)源：Feiock，R. C.“Rational Choice and Regional Governance”.Journal of Urban Affairs，2007，（1）.

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[責(zé)任編輯：張英秀]

Strategic Change in the Region， Policy Regionalization and Changes in the Structure of the Collaborative Governance Organization for Air Pollution

Suo Liming

（Nankai University， Tianjin 300071）

Abstract：

The governance of regional air pollution is not only related to environmental issues itself， but also a typical cross-regional， cross-domain and cross-level public governance issue， which requires the evolution of regional strategies and policies to be considered together. The practice of China shows that the collaborative governance organization of air pollution has emerged and evolved in the context of regional strategization and policy regionalization. Based on the relevant theories of institutional collective action frameworks， regional strategies and policy networks， influence the transaction costs and collaborative risks through policy networks and institutional backgrounds， and realize the structural impact on the collaboration governance organization of air pollution. From the influence of “strategy” and “policy”， Chinese regions are divided into four types， which show different governance capabilities and requirements. The changes in the structure of collaborative governance organization for air pollution in the Beijing-Tianjin-Hebei and Yangtze River Delta regions are affected by the combination of strategies and policies. Such effects will be manifested in vertical upgrading， network structure change， and adjustment of governance mechanisms. The vertical impact on Beijing-Tianjin-Hebei is more significant， while the Yangtze River Delta is more inclined to horizontal structural change. In the future， we should pay more attention to the interrelationship between strategic organizations and policy-based organizations in the governance system to realize the effective division of functions under the horizontal hierarchy. The governance of air pollution should also attach more importance to the classified guidance under the combination of “strategy-policy”.

Key words：

regional strategization， policy network， air pollution，collaborative governance organization