新時代退役軍人醫(yī)療保險接續(xù)：機制重構與政策完善

岳宗福 李賽賽

摘?要：我國退役軍人醫(yī)療保險接續(xù)政策體系已基本形成，政策內容已覆蓋軍轉干部、退役士兵、退役殘疾軍人等退役軍人群體。但在退役軍人管理保障體制和醫(yī)療保障治理結構發(fā)生重大變革的新時代背景下，退役軍人醫(yī)療保險接續(xù)機制仍面臨著“深化跨軍地改革”的現(xiàn)實需求與政策建構相對滯后之間的矛盾。要推進軍地基本醫(yī)療保險制度并軌改革，并通過健全軍地醫(yī)療保險接續(xù)機制、強化政策內外部協(xié)調銜接、創(chuàng)新經(jīng)辦機制等方面完善退役軍人醫(yī)療保險接續(xù)的配套措施，以維護退役軍人醫(yī)療保險合法權益，彰顯對軍人職業(yè)的尊崇。

關鍵詞：退役軍人;醫(yī)療保險;接續(xù)政策

中圖分類號：F842?文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）04-0077-08

一、問題提出與文獻綜述

《中國人民解放軍軍人退役醫(yī)療保險暫行辦法》（簡稱《軍人退役醫(yī)療保險暫行辦法》）于2000年1月1日起施行，2020年是其實施20周年。經(jīng)過20年的發(fā)展，我國退役軍人醫(yī)療保險接續(xù)政策體系已經(jīng)基本形成，為保障廣大退役軍人醫(yī)療保險合法權益發(fā)揮了積極作用。2019年3月，李克強總理在《政府工作報告》中首次將“落實退役軍人待遇保障，完善退役士兵基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險接續(xù)政策”列為“完善社會保障制度和政策”的重要工作任務[1]（p.35）。在我國退役軍人管理保障體制發(fā)生深刻變化的新時代背景下，如何完善退役軍人醫(yī)療保險接續(xù)政策，既是全面實施健康中國戰(zhàn)略的題中應有之義，也是國家醫(yī)療保障治理體制機制改革的重要課題。為行文簡潔，本文將“醫(yī)療保險”理解為一個從屬于“醫(yī)療保障”的概念，并統(tǒng)一將其簡稱為“醫(yī)?！保鐚⑼艘坩t(yī)療保險、職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險等分別簡稱為退役醫(yī)保、職工基本醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保等，同時將城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保整合前的“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”簡稱為“新農(nóng)合”。

退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策研究以《軍人退役醫(yī)療保險暫行辦法》的公布為分界線，大致可被劃分為前后兩個階段。此前的研究重點在于對退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策的理論構思，包括軍人醫(yī)保的概念界定、模式選擇、政策構想及軍地制度“接軌”的路徑思考等[2][3]。此后的研究重點開始轉至對政策的反思及對策的思考，認為由于軍人退役醫(yī)保長期采取“跟進式”發(fā)展方式，未能充分體現(xiàn)軍隊特色、軍人職業(yè)特點及國家對軍人職業(yè)風險損失的補償和軍人奉獻犧牲價值的褒獎[4];其個人賬戶基金管理模式與地方醫(yī)?！敖y(tǒng)賬結合”模式難以對接[5];軍人公費醫(yī)療與積累式軍人退役醫(yī)保并行，不僅造成醫(yī)保險種單一，而且存在醫(yī)療資源浪費、醫(yī)療待遇不公、對口定點就醫(yī)不便等弊端[6]。由此，研究結論主張調整退役醫(yī)保政策，推行“統(tǒng)賬結合”模式，并將退役醫(yī)保個人賬戶由完全積累式改為“服役期間名義記賬+退役時一次性結算補助”的賬戶，同時建立多層次、分類別的軍人醫(yī)療保險[5][6]。

我國現(xiàn)行退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策與前期的理論構思并不一致，后期的問題反思也觸及了退役醫(yī)保政策的癥結，所提改進建議具有一定的針對性和啟發(fā)性，但仍然存在不足。一是缺乏專題性分析?，F(xiàn)有成果多是在研究軍人保險問題時附帶討論退役軍人醫(yī)保接續(xù)問題，深入的專題性分析較為鮮見。二是缺少系統(tǒng)性研究。既有成果就事論事者多，對退役軍人醫(yī)保政策現(xiàn)狀和問題缺少全面的整理分析。三是提出的建議缺乏適用性。如對如何建立多層次的軍人醫(yī)療保險缺乏深入論證，在維持軍人退役醫(yī)?！爸环e累不消費”的原則下建議施行“統(tǒng)賬結合”模式，意味著國家財政需要在保持軍人公費醫(yī)療投入不變的同時，加大對退役軍人醫(yī)保的資金投入。這除了具有軍地制度接軌的形式化意義外，既無法突顯軍人職業(yè)的尊崇性，也難以有效化解醫(yī)療資源浪費、醫(yī)療待遇不公、醫(yī)保險種單一等問題。特別需要指出的是，既有成果多成文于《中華人民共和國軍人保險法》（以下簡稱《軍人保險法》）頒行（2012年）前，而黨的十九大以來，我國退役軍人事務和醫(yī)療保障的治理結構已發(fā)生了重大變革，在新時代背景下如何完善和優(yōu)化退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策，尚未引起學界的足夠重視，更談不上有深入的研究探索。

二、我國退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策現(xiàn)狀與問題

退役軍人醫(yī)保政策建構20年來，我國形成了由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及相關規(guī)范性文件共同構成的多層次退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策體系（參見圖1），政策框架已基本確立，政策內容覆蓋軍轉干部、退役士兵、退役殘疾軍人等各類退役軍人群體，這為建立健全退役軍人醫(yī)保接續(xù)機制提供了比較完備的政策基礎。黨的十九大以后，中國特色社會主義建設進入了新時代，在此背景下，我國退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策仍面臨著“深化跨軍地改革”的現(xiàn)實需求與政策建構相對滯后之間的矛盾，難以全面適應新時代退役軍人事務治理和服務保障體系建設的需要，尚存在亟須完善之處。

首先，軍地醫(yī)保模式難以對接。我國現(xiàn)行軍人醫(yī)保制度包括公費醫(yī)保和退役醫(yī)保兩部分，前者保障軍人服現(xiàn)役期間的實際醫(yī)療消費，后者只積累不消費，以保障軍人退役時的醫(yī)保接續(xù)。在公費醫(yī)保制度下，個人由于不需要承擔醫(yī)療費用而缺乏節(jié)約意識，醫(yī)療資源濫用現(xiàn)象時有發(fā)生[6]。盡管《軍人保險法》明確規(guī)定軍人保險需要與社會保險制度相銜接，但軍人退役醫(yī)保實際上無法實現(xiàn)與地方醫(yī)療保險的接軌[5]，原因主要有二。一是軍地醫(yī)保模式“鑿枘不合”。退役醫(yī)保與地方基本醫(yī)保制度難以有效對接，因為退役醫(yī)保遵循“只積累不消費”的原則，是一種以個人賬戶為依托的完全積累型基金管理模式，而地方基本醫(yī)保制度由職工基本醫(yī)保與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保構成①，職工基本醫(yī)保采取“統(tǒng)賬結合”型的基金管理模式，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保的改革方向是取消基本醫(yī)保個人（家庭）賬戶，實行統(tǒng)籌基金管理模式②。二是軍地醫(yī)保個人賬戶籌資基準“高低不平”。退役醫(yī)保個人賬戶每月入賬的籌資基準起初為本人繳費工資的2%（其中國家補助占50%）;2006年以后調整為固定金額制，按照軍官職級和士官軍銜分別確定相應的繳費金額和同等的補助金額，軍官每月計入退役醫(yī)保個人賬戶的金額從60元到24元不等，士官每月入賬金額從40元到16元不等，其中國家補助金額仍占50%[7]（pp.356-357）。盡管調整后的籌資基準與原來無法直接相對應，但肯定仍然低于地方職工基本醫(yī)保個人賬戶的籌資基準，因為根據(jù)《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，職工基本醫(yī)保個人賬戶每月資金入賬的政策基準為本人繳費工資的38%，其中2%為個人每月的繳費率，18%為單位每月繳費劃入個人賬戶的一般標準，即用人單位繳費（費率為6%）劃入個人賬戶的比例一般為30%左右（6%×30%=18%）。

其次，軍地醫(yī)保接續(xù)機制發(fā)展不均衡。這主要表現(xiàn)在兩方面。其一，盡管退役醫(yī)保與職工基本醫(yī)保接續(xù)（簡稱軍工醫(yī)保接續(xù)）機制較為健全，但與居民基本醫(yī)保接續(xù)（簡稱軍民醫(yī)保接續(xù)）機制不夠健全。《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）規(guī)定基本醫(yī)保體系由職工基本醫(yī)保、新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保組成，《軍人保險法》第23、24條也從法律層面確立了軍工醫(yī)保接續(xù)、退役醫(yī)保與新農(nóng)合接續(xù)、退役醫(yī)保與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保接續(xù)三種機制。在城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保與新農(nóng)合于2016年開始被統(tǒng)一整合為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保以后，原來的三種接續(xù)機制演變?yōu)檐姽めt(yī)保接續(xù)機制和軍民醫(yī)保接續(xù)機制兩種。我國現(xiàn)有退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策主要是以軍工醫(yī)保接續(xù)機制為中心建構起來的，而軍民醫(yī)保接續(xù)機制僅有指導性法律原則，如《軍人保險法》第24條、《退役士兵安置條例》第47條均明文規(guī)定，退役軍人可按照國家有關規(guī)定辦理軍民醫(yī)保接續(xù)，但是其中強調的“國家有關規(guī)定”并未落實為具體的規(guī)范性文件。其二，對于退役軍人跨統(tǒng)籌區(qū)二次流動就業(yè)及義務兵跨統(tǒng)籌區(qū)異地安置的，其基本醫(yī)保轉接缺乏政策指引?！蛾P于軍地醫(yī)療保險個人賬戶轉移辦法的通知》（〔2000〕后財字第184號）要求，義務兵入伍時已經(jīng)參加職工基本醫(yī)保的，須由入伍地醫(yī)保經(jīng)辦機構將其個人賬戶封存，將來退役后如果異地安置則需要在安置地與入伍地經(jīng)辦機構之間辦理醫(yī)保轉接;同時，在健康成熟的勞動力市場中，退役軍人在初次安置就業(yè)后，也同樣會發(fā)生二次甚至多次流動就業(yè)，如果這種流動就業(yè)跨越不同醫(yī)保統(tǒng)籌區(qū)，就會帶來退役軍人跨統(tǒng)籌區(qū)醫(yī)保轉續(xù)問題。雖然退役軍人跨統(tǒng)籌區(qū)轉接醫(yī)保關系可以援引《社會保險法》第32條③作為指導原則，但在現(xiàn)行的《流動就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關系轉移接續(xù)暫行辦法》（2010年7月1日起施行）當中卻找不到具體的操作性規(guī)范。

再次，政策內部缺少充分協(xié)調。在退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策內部，不同法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件之間缺乏充分協(xié)調，這主要表現(xiàn)在兩個方面。一是重要政策規(guī)范缺乏統(tǒng)一表述?！败婟g視同繳費年限”是退役醫(yī)保接續(xù)政策的一項重要原則，《軍人保險法》將其規(guī)定為普遍適用的原則，《退役士兵安置條例》則將其規(guī)定為附條件適用的原則，即在實行工齡視同參加基本醫(yī)療保險繳費年限規(guī)定的地區(qū)，退役士兵的軍齡被視同為繳費年限;《軍人保險法》規(guī)定的“視同繳費年限”僅適用于職工基本醫(yī)保，《退役士兵安置條例》規(guī)定的“視同繳費年限”在符合限定條件的前提下適用于所有基本醫(yī)療保險;《軍人保險法》規(guī)定的“視同繳費年限”是實行繳費年限合并計算的前提，而按照《關于解決部分退役士兵社會保險問題的意見》的規(guī)定，“視同繳費年限”與“合并計算繳費年限”似乎是處理軍齡與繳費年限關系的兩種規(guī)則④。上述不統(tǒng)一的政策表述容易引發(fā)歧義，甚至直接影響相關政策的有效落實⑤。二是上下位法之間存在明顯沖突?！盾娙吮ｋU法》規(guī)定，軍人入伍前已經(jīng)參加基本醫(yī)保的，由地方經(jīng)辦機構與軍隊相關部門辦理基本醫(yī)保轉接手續(xù)，其中軍人顯然應包括義務兵在內，但《關于軍地醫(yī)療保險個人賬戶轉移辦法的通知》則明確要求，義務兵入伍時參加職工基本醫(yī)保的，其醫(yī)保個人賬戶由當?shù)亟?jīng)辦機構封存，無須辦理轉入軍隊的手續(xù)。從法理上講，《軍人保險法》既是上位法，又是新法，應該優(yōu)于《關于軍地醫(yī)療保險個人賬戶轉移辦法的通知》。但是如果嚴格按照《軍人保險法》的規(guī)定執(zhí)行，在實際操作中則“窒礙難行”，因為義務兵在服役期間雖被納入退役醫(yī)保覆蓋范圍，但本人不繳費，軍隊亦不為其建立個人賬戶，入伍前的醫(yī)保關系和資金如果被轉入部隊，可能會導致“無處安置”的窘境。

最后，政策外部缺乏必要銜接。退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策與其他社會政策缺乏必要銜接，主要表現(xiàn)為退役醫(yī)保政策與工傷保險、軍人傷亡保險政策之間缺乏銜接。依據(jù)《軍人保險法》與《工傷保險條例》的規(guī)定，因戰(zhàn)、因公致殘的退役軍人（不區(qū)分殘疾等級）在用人單位舊傷復發(fā)的均可享受工傷醫(yī)療待遇，而《軍人撫恤優(yōu)待條例》及相關軍人優(yōu)撫政策卻規(guī)定七至十級殘疾退役軍人舊傷復發(fā)的可以享受工傷醫(yī)療待遇，舊傷復發(fā)之外則享受醫(yī)保待遇，一至六級殘疾退役軍人（未區(qū)分是否屬于舊傷復發(fā)）則享受“職工基本醫(yī)保+殘疾軍人醫(yī)療補助”雙重醫(yī)療保障待遇。基于以上政策，因戰(zhàn)致殘被評定為五級至六級殘疾等級的退役士兵的醫(yī)保待遇就有可能陷入無所適從的政策困境：首先，若依據(jù)軍人傷亡保險和工傷保險政策，退役后在用人單位舊傷復發(fā)的應該享受工傷醫(yī)療待遇;其次，若依據(jù)軍人優(yōu)撫政策，則因不屬于七到十級殘疾等級的退役軍人，即便屬于舊傷復發(fā)的情形，也只能享受“職工基本醫(yī)保+殘疾軍人醫(yī)療補助”的雙重保障待遇;最后，若依據(jù)《退役士兵安置條例》，則并未明確因戰(zhàn)致殘被評定為五級至六級殘疾等級的退役士兵可以享受殘疾軍人醫(yī)療補助的優(yōu)待政策⑥，這樣似乎就只能享受職工基本醫(yī)保待遇，但如果殘疾退役士兵符合《工傷保險條例》第15條規(guī)定的第三種視同工傷情形的法定條件⑦，顯然又可以享受工傷醫(yī)療待遇。

三、新時代退役軍人醫(yī)保接續(xù)機制重構的路徑探索

軍人保險與社會保險制度相銜接是《軍人保險法》確立的一項基本原則，以此原則為指導，軍人退役醫(yī)保制度設計的初衷也主要是解決與地方基本醫(yī)保制度的接軌問題。但如前所述，“只積累不消費”的退役醫(yī)保與“既積累又消費”的地方基本醫(yī)保之間明顯存在著接軌障礙，而要想克服接軌障礙則需要跳出軍地醫(yī)保制度接軌的傳統(tǒng)思路，在新時代背景下探索軍地基本醫(yī)保制度并軌的改革進路，重構退役軍人醫(yī)保接續(xù)機制。

首先，厘清軍人醫(yī)保的理念，構建多層次軍人醫(yī)保體系。軍人首先擁有普通國民身份，但又是國民當中從事國防服務的一個特殊職業(yè)群體，所以軍人醫(yī)保應包括基于軍人職業(yè)特殊性的醫(yī)保和基于軍人普通國民身份的醫(yī)保兩個層面。前者應是體現(xiàn)軍人職業(yè)特征和凸顯對軍人職業(yè)的尊崇而在國民醫(yī)保之外專門為軍人職業(yè)建構的醫(yī)保。后者應是基于軍人國民身份而建構的可以與國民醫(yī)保無縫接續(xù)的醫(yī)保?；谲娙寺殬I(yè)特殊性的醫(yī)保僅是面向現(xiàn)役軍人提供的特殊醫(yī)保待遇，退出現(xiàn)役即不能享受相關特殊待遇，所以不需要考慮軍地之間的制度銜接與政策接續(xù)問題;基于軍人國民身份的醫(yī)保既要為現(xiàn)役軍人提供國民基本醫(yī)保待遇，也要確保軍人退役后繼續(xù)依法享受國民基本醫(yī)保待遇，所以必須考慮到軍地之間的制度銜接和政策接續(xù)問題。因此，建議調整“只積累不消費”的軍人退役醫(yī)保政策，構建“既積累又消費”的多層次軍人醫(yī)保體系，其中應包括兩個層次和四種制度（參見圖2）：第一個層次包括兩種制度，即基于軍人國民身份的基本醫(yī)保制度與退役醫(yī)保補貼制度;第二個層次也包括兩種制度，分別是基于軍人職業(yè)的醫(yī)療補助制度與商業(yè)醫(yī)保制度。

其次，改革“公費醫(yī)療+退役醫(yī)保”的軍人醫(yī)保模式，推進軍地基本醫(yī)保并軌。鑒于軍人是一類特殊的社會公職人員，再考慮到新中國成立70年來職業(yè)軍人與地方機關事業(yè)單位工作人員長期共享公費醫(yī)保待遇，所以建議調整“公費醫(yī)療+退役醫(yī)?！钡能娙酸t(yī)保模式，啟動軍人基本醫(yī)保與地方機關事業(yè)單位工作人員基本醫(yī)保制度的并軌改革。軍地基本醫(yī)保制度并軌后，應統(tǒng)一實行“統(tǒng)賬結合”的基金管理模式，同時統(tǒng)一籌資辦法、待遇水平、醫(yī)保目錄、定點管理等。軍官、文職干部和士官等有工資性收入的軍人，每人每月按照上年度本人月平均工資的2%參保繳費，計入軍人基本醫(yī)保個人賬戶，單位每月繳費標準為本人月繳費工資的42%，全部納入軍人基本醫(yī)保統(tǒng)籌基金，不劃入個人賬戶（地方職工基本醫(yī)保繳費比例雖為6%左右，但其中30%左右需要計入醫(yī)保個人賬戶，實際進入統(tǒng)籌基金的也是42%左右）;義務兵和供給制學員本人不繳費，單位每月繳費標準按繳費年度下士月繳費工資起點標準的4.2%（理由同上）計算。單位繳費部分由國家財政承擔。醫(yī)療費用結算辦法和標準按照部隊醫(yī)保統(tǒng)籌政策執(zhí)行，這既有助于實現(xiàn)軍隊基本醫(yī)保制度并軌，也有利于樹立軍人的醫(yī)療費用節(jié)約意識。

再次，重構軍人退役醫(yī)保補貼制度，建立軍人醫(yī)療補助和商業(yè)醫(yī)保制度。在軍地基本醫(yī)保并軌改革的基礎上，需要重構軍人退役醫(yī)保補貼制度。重構后的軍人退役醫(yī)保補貼是軍人基本醫(yī)保制度的有機組成部分，其目的不再是解決軍地醫(yī)保制度接軌問題，而是要彌平軍地基本醫(yī)保個人賬戶籌資比例之間的差額。如前所述，地方職工基本醫(yī)保個人賬戶每月籌資的政策基準約為個人繳費工資的38%左右，如果軍地制度并軌，由于原軍人基本醫(yī)保個人賬戶每月繳費標準為個人繳費工資的2%，每月就會產(chǎn)生數(shù)量為本人月繳費工資的18%的差額。這里可供參考的計算公式有二：一是軍官、文職干部和士官的退役醫(yī)保補貼等于并軌后服役期間各年度月繳費工資18%的總和;二是義務兵和供給制學員的退役醫(yī)保補貼等于本人退役時當年下士月繳費工資起點標準×18%×并軌后的服役月數(shù)⑧。軍人醫(yī)療補助是為凸顯對軍人職業(yè)的尊崇而在軍人基本醫(yī)?；A上建立的一項軍人補充醫(yī)保制度，其補助標準應略高于地方公務員醫(yī)療補助標準，費用全部由國家財政承擔，其用途有二：一是用于補助現(xiàn)役軍人超過一定數(shù)額的符合基本醫(yī)保規(guī)定的普通門診醫(yī)療費用;二是用于補助軍人在基本醫(yī)保用藥目錄、診療項目和醫(yī)療服務設施標準范圍內的住院醫(yī)療費用中起付線以下的個人自付部分。軍人商業(yè)醫(yī)保是在軍人基本醫(yī)保基礎上建立的一項軍人大病醫(yī)保制度，由軍人基本醫(yī)保基金按照一定比例或固定金額出資建立，必要時由國家財政給予補貼，軍人本人不須繳費，交由商業(yè)保險公司經(jīng)辦和運營。軍人商業(yè)醫(yī)保用于解決軍人大病醫(yī)療費用及在基本醫(yī)保住院費用中封頂線以上的醫(yī)療費用。其中，大病病種范圍應大于城鄉(xiāng)居民大病保險的保障范圍，尤其是要將與軍人職業(yè)特性密切相關的大病病種納入保障范圍。

四、完善新時代退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策的配套措施

習近平總書記在黨的十九大以前就提出了退役軍人事務治理的總體要求，“在國家層面加強退役軍人管理保障工作的組織領導，健全服務保障體系和相關政策制度”[8]。在黨的十九大報告中，習近平總書記宣布組建退役軍人管理保障機構，標志著退役軍人事務治理邁入了新時代[9]（p.54）。黨的十九屆四中全會明確要求健全退役軍人工作體系和保障制度，在此背景下應立足于“深化跨軍地改革”的頂層設計，推動軍地基本醫(yī)保制度并軌改革，同時應從如下方面完善新時代退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策的配套措施。

首先，建構“軍地一體化”醫(yī)保接續(xù)機制，健全軍民基本醫(yī)保接續(xù)政策。如果軍地基本醫(yī)保實現(xiàn)并軌，那么退役軍人“跨軍地”接續(xù)醫(yī)保與在地方上“跨統(tǒng)籌區(qū)”轉接醫(yī)保將沒有任何差別，完全可以建立“軍地一體化”的基本醫(yī)保接續(xù)機制。一是簡化退役軍人軍齡與基本醫(yī)保繳費年限的轉換規(guī)則。并軌后不再需要把軍齡視同職工基本醫(yī)保繳費年限或與之合并計算，而是統(tǒng)一依照《社會保險法》第32條之規(guī)定“基本醫(yī)療保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算”即可。二是統(tǒng)一軍地基本醫(yī)保接續(xù)辦法。明確軍人（含軍官、文職干部、士官和義務兵）入伍時已經(jīng)參加基本醫(yī)保的，其保險關系和資金一律由入伍地醫(yī)保經(jīng)辦機構封存管理，不再轉入軍隊，軍人退役時將軍人基本醫(yī)保個人賬戶資金余額和由國家發(fā)給的一次性退役醫(yī)保補貼一起轉入退役安置地醫(yī)保經(jīng)辦機構。三是實現(xiàn)軍地基本醫(yī)保個人賬戶資金通用共享。并軌后軍地基本醫(yī)保模式將完全一致，軍人入伍前參加的職工基本醫(yī)保與入伍后參加的軍人基本醫(yī)保，完全可以共享同一個基本醫(yī)保個人賬戶，個人賬戶資金也可以軍地通用。這樣入伍前后其醫(yī)保個人賬戶都是一個“既積累又消費”型的賬戶，除了積累資金來源不同以外，其醫(yī)療消費功能在軍地之間并無差異，所以無須在軍地之間轉來轉去，完全可以將入伍前基本醫(yī)保關系交由入伍地醫(yī)保經(jīng)辦機構封存管理，個人賬戶資金則隨個人轉移消費。四是完善退役軍人醫(yī)保與居民基本醫(yī)保銜接辦法。從2020年起城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保將取消個人（家庭）賬戶，如何處理退役軍人醫(yī)保個人賬戶資金（含國家給予的退役醫(yī)保補貼，下同）是完善軍民銜接機制的關鍵環(huán)節(jié)。當前的一個基本思路是允許參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保的退役軍人在如下三種辦法中自主選擇（可以選其中一種，也可以同時選多種，直至資金用完為止）：用個人賬戶資金抵繳退役后參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保的繳費;個人賬戶資金繼續(xù)用于符合國家職工基本醫(yī)保政策范圍內的個人醫(yī)療消費支出;用個人賬戶資金購買商業(yè)性醫(yī)保。

其次，規(guī)范退役醫(yī)保政策用語標準，加強政策內部協(xié)調及外部銜接。國家醫(yī)療保障局于2019年6月印發(fā)《醫(yī)療保障標準化工作指導意見》，啟動全國統(tǒng)一的醫(yī)療保障標準化體系建設，退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策的標準化建設亦應融入其中“一體化”推進。統(tǒng)一規(guī)范政策用語，形成軍地醫(yī)療保障系統(tǒng)共建共享、軍地醫(yī)保經(jīng)辦機構辦理轉接手續(xù)的通用術語，是推進退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策標準化建設的基礎。在規(guī)范政策用語標準的同時，還需要加強政策內部協(xié)調及外部銜接，避免相互之間的矛盾和沖突。如前所述，在軍地基本醫(yī)保并軌后，退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策內部有關軍齡與基本醫(yī)保繳費年限轉換規(guī)則不統(tǒng)一、“上下位法”有關軍地接續(xù)規(guī)則相沖突等問題均可得以解決，茲不贅述。但殘疾退役軍人醫(yī)保與軍人傷亡保險、工傷保險的政策銜接問題仍須捋順，基本思路是依據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”和“新法優(yōu)于舊法”的原則，《軍人撫恤優(yōu)待條例》與《軍人保險法》中規(guī)定存在不一致的，一律按照《軍人保險法》的規(guī)定執(zhí)行。具體建議是：凡被評定為一至十級殘疾級的因戰(zhàn)、因公致殘軍人，退役后舊傷復發(fā)的，均可依法享受相應的工傷醫(yī)療待遇，所在單位已參加工傷保險的由工傷保險基金支付，所在單位未參加工傷保險的由單位支付，沒有單位的由當?shù)卣斦Ц叮ㄋ趩挝粸闄C關事業(yè)單位且仍實行工傷政策的，隨所在單位同等條件人員享受工傷醫(yī)療待遇）;退役后舊傷復發(fā)以外的醫(yī)療費用，如果符合因工負傷的其他情形，應依法給予其工傷醫(yī)療待遇，未被認定為工傷的，由基本醫(yī)療保險基金支付，未參加基本醫(yī)療保險且本人支付困難的，由所在地方政府給予適當補助。

最后，創(chuàng)新經(jīng)辦機制，將退役軍人醫(yī)保接續(xù)納入“全國統(tǒng)一醫(yī)保服務平臺”。退役軍人醫(yī)保接續(xù)政策重在落實，而落實政策的關鍵在于經(jīng)辦環(huán)節(jié)。我國退役軍人醫(yī)保接續(xù)原由解放軍總后勤（聯(lián)勤）部門與地方人力資源社會保障部門（簡稱人社部門）協(xié)同管理，由解放軍總后勤（聯(lián)勤）機關財務部門與地方社會保險經(jīng)辦機構負責經(jīng)辦。黨的十九屆三中全會決定全面深化黨和國家機構改革，我國退役軍人管理保障體制、醫(yī)療保障管理體制及基本醫(yī)保費征管體制都發(fā)生了重大變遷。因此，重構和創(chuàng)新退役軍人醫(yī)保接續(xù)經(jīng)辦機制勢在必行。2019年4月，中辦、國辦在《關于解決部分退役士兵社會保險問題的意見》中要求建立“一門受理、協(xié)同辦理”的經(jīng)辦機制，建議借鑒這一思路建構 “分工合作、協(xié)同辦理”的退役軍人醫(yī)保接續(xù)經(jīng)辦機制。具體而言就是：退役軍人事務部門與軍隊醫(yī)保部門對接，負責審核退役軍人基本醫(yī)保關系接續(xù)和基金轉移并開具相關轉接憑證;當?shù)蒯t(yī)療保障（經(jīng)辦機構）、稅務等相關部門協(xié)同辦理轉接手續(xù)。國家醫(yī)療保障局已啟動全國統(tǒng)一的醫(yī)療保障標準化體系建設，這為建立全國統(tǒng)一的醫(yī)療保險服務平臺奠定了基礎。如果軍地基本醫(yī)保實行并軌，亦應將軍人基本醫(yī)保納入國民基本醫(yī)保體系實行“一體化”管理，并將退役軍人基本醫(yī)保接續(xù)融入“全國統(tǒng)一醫(yī)保公共服務平臺”建設，最終形成全國統(tǒng)一、軍地共享的“一體化”基本醫(yī)保服務平臺，使退役軍人通過互聯(lián)網(wǎng)、手機APP及各類移動終端即可在網(wǎng)上辦結接續(xù)業(yè)務，從而為退役軍人提供更加優(yōu)質高效的線上服務。

注釋：

①根據(jù)《國務院關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》（國發(fā)〔2016〕3號），城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保和新農(nóng)合逐步整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保;另據(jù)《關于做好2019年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障工作的通知》（醫(yī)保發(fā)〔2019〕30號），尚未完全整合統(tǒng)一地區(qū)，要求在2019年底前實現(xiàn)兩制度并軌運行向統(tǒng)一制度的過渡。

②《關于做好2019年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障工作的通知》（醫(yī)保發(fā)〔2019〕30號）已經(jīng)明確，“實行個人（家庭）賬戶的，應于2020年底前取消，向門診統(tǒng)籌平穩(wěn)過渡;已取消個人（家庭）賬戶的，不得恢復或變相設置”。

③《社會保險法》第32條規(guī)定，“個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本醫(yī)療保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算”。

④參見《軍人保險法》第23條和《退役士兵安置條例》第47條的規(guī)定;《關于解決部分退役士兵社會保險問題的意見》以《軍人保險法》施行為界，規(guī)定此前退役的軍齡視同基本醫(yī)療保險的繳費年限，此后退役且享受國家給予軍人退役基本養(yǎng)老保險補助的軍齡則與基本醫(yī)療保險繳費年限合并計算。

⑤課題組曾到中部某省地級市進行調研，據(jù)當?shù)叵嚓P經(jīng)辦機構工作人員介紹，其所在省各地對軍齡視同基本醫(yī)保繳費年限的規(guī)定執(zhí)行不一，甚至一個地級市內部不同縣區(qū)之間的政策執(zhí)行也不統(tǒng)一。

⑥根據(jù)《退役士兵安置條例》第29條和第45條的規(guī)定，因戰(zhàn)致殘被評定為5級至8級殘疾等級的退役士兵由政府安排工作，安排工作的退役士兵由接收單位按國家有關規(guī)定辦理（醫(yī)療）保險接續(xù)手續(xù)。

⑦《工傷保險條例》（2011年修訂）第15條規(guī)定，職工有下列情形之一的，視同工傷：（三）職工原在軍隊服役，因戰(zhàn)、因公負傷致殘，已取得革命傷殘軍人證，到用人單位后舊傷復發(fā)的;職工有前款第（三）項情形的，按照本條例的有關規(guī)定享受除一次性傷殘補助金以外的工傷保險待遇。

⑧參見《關于軍人退役基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)有關問題的通知》（后財〔2015〕1726號）關于退役軍人基本養(yǎng)老保險補助的計算辦法。

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[9]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[責任編輯：李?堃]

Chinas Medical Insurance Continuity for Veterans in the New Era：

Mechanism Reconstruction and Policy Improvement

Yue Zongfu， Li Saisai

（Shandong Business and Technology University， Yantai Shandong 264005）

Abstract：

The veterans medical insurance continuity policy system of China has basically been formed， and the contents of the policy have covered the groups of veterans such as military cadres， retired soldiers and disabled veterans. However， in the New Era of great changes in the veterans management and security system and the medical care structure， the continuity mechanism of veterans medical insurance still faces the contradiction between the actual needs of “deepening cross-military reforms” and the relatively lagging of the policy construction. It is proposed to promote the “integration” reform of the military-local basic medical insurance system， and to improve the supporting measures of veterans medical insurance policy in terms of improving the mechanism of the continuation of military-local medical insurance， strengthening the internal and external coordination of the policy， and innovating the management mechanism， so as to protect the legitimate rights and interests of veterans medical insurance and to demonstrate the respect of the military profession.

Key words：

veterans， medical insurance， continuitive policy