“放管服”改革促營商環(huán)境優(yōu)化：成效、看點與未來前瞻

冉昊

摘?要：近年來，我國營商環(huán)境國際排名大幅上升。通過對世界銀行營商環(huán)境排名10項一級指標(biāo)變化率分析發(fā)現(xiàn)，“放管服”改革方向指導(dǎo)下開辦企業(yè)營商環(huán)境大幅改善、企業(yè)獲得電力營商環(huán)境大幅提升和執(zhí)行合同營商環(huán)境大幅優(yōu)化是促使排名大幅上升的決定性因素。針對當(dāng)前我國營商環(huán)境存在的一些短板，中央政府在“利企便民”總體導(dǎo)向下，通過更大規(guī)模推動減稅降費、紓解中小企業(yè)融資問題、推動建設(shè)審批制度改革等具體措施，以“放管服”改革為抓手進一步優(yōu)化營商環(huán)境。從更加長遠(yuǎn)的角度看，未來優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)重視借鑒亞洲發(fā)展型國家相關(guān)經(jīng)驗，根據(jù)國情加快構(gòu)建具有中國特色的營商環(huán)境評價體系，破解營商環(huán)境的區(qū)域不平衡難題，從而營造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營商環(huán)境。

關(guān)鍵詞：“放管服”改革;優(yōu)化營商環(huán)境;營商環(huán)境評價體系

中圖分類號：D630?文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）04-0021-08

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對深化行政體制改革提出了明確要求。黨的十八屆二中、三中全會對轉(zhuǎn)變政府職能、處理好政府和市場關(guān)系都提出了明確要求。國務(wù)院以“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”為核心的改革，是全面貫徹黨中央指示精神，旨在推動政府職能深刻轉(zhuǎn)變、使市場在資源配置中起決定性作用的改革，也是一場“重塑政府和市場關(guān)系、刀刃向內(nèi)的政府自身革命”[1]。從歷史維度看，“放管服”改革沿襲了黨的十一屆三中全會以來“放開搞活”市場取向改革的基本路徑，有助于進一步完善包括社會主義市場經(jīng)濟體制在內(nèi)的中國特色社會主義基本經(jīng)濟制度。從現(xiàn)實維度看，“放管服”改革致力于營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境[1]。早在2015年國務(wù)院“放管服”改革電視電話會議上，李克強總理就提到了世界銀行的營商環(huán)境報告排名，并指出我國營商環(huán)境排名不高的主要原因還是各類行政審批等管制措施太多[2];2018年中央政府對這一議題進一步關(guān)注，在政府工作報告中首次提及“營商環(huán)境”;2019年政府工作報告五次提到“營商環(huán)境”，并將“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革力度加大，營商環(huán)境國際排名大幅上升”作為我國上一年改革取得新突破的重要內(nèi)容[3]。經(jīng)過幾年的努力，我國營商環(huán)境國際排名從2013年的第96名上升到2018年的第46名[4][5]，上升幅度為52%，成效顯著。

我國營商環(huán)境國際排名為什么會大幅上升？國內(nèi)現(xiàn)有研究多就營商環(huán)境排名本身加以分析，要么關(guān)注世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)評估方法的合理性，要么關(guān)注我國營商環(huán)境指標(biāo)的構(gòu)建，鮮有關(guān)于“放管服”改革何以促進我國營商環(huán)境優(yōu)化的分析。基于此，本文將圍繞哪些因素促使我國營商環(huán)境排名大幅上升、“放管服”改革何以促進營商環(huán)境優(yōu)化，以及未來優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵著力點等方面展開初步研究。

一、近年來我國優(yōu)化營商環(huán)境的成效

世界銀行發(fā)布的全球營商環(huán)境排名，已成為世界各國衡量一個經(jīng)濟體營商環(huán)境的權(quán)威指標(biāo)。在世界銀行2019年營商環(huán)境報告（Doing Business Report 2019，所列的是2018年度的排名）中，我國由2017年的第76名大幅上升為第46名。事實上，自本屆中央政府任期以來，我國營商環(huán)境國際排名一直穩(wěn)中有升，而2018年排名上升最為顯著。但是，如果進一步追問是哪些具體因素促使我國營商環(huán)境優(yōu)化的，就必須對這個排名的具體指標(biāo)進行研究。

既有相關(guān)研究已經(jīng)對世界銀行的這個報告的基本指標(biāo)設(shè)置進行過介紹，包括10個一級指標(biāo)和32個二級指標(biāo)[6]。然而其局限在于，僅僅羅列這些指標(biāo)并不能幫助發(fā)現(xiàn)其中哪些是促進我國營商環(huán)境排名提高的主要因素。只有進一步測度指標(biāo)的增幅，才能發(fā)現(xiàn)哪些因素對提升此排名產(chǎn)生更為顯著的影響。鑒于李克強總理領(lǐng)導(dǎo)的本屆政府于2013年上任，筆者選取2013年度世界銀行營商環(huán)境排名（實際為2014年發(fā)布）同2018年度世界銀行營商環(huán)境排名（實際為2019年發(fā)布）中涉及的每一項指標(biāo)的變化與變化率進行比較（參見圖1）。

研究發(fā)現(xiàn)，營商環(huán)境評估指標(biāo)中的開辦企業(yè)、獲得電力、執(zhí)行合同三項指標(biāo)的大幅改進，是促使我國營商環(huán)境國際排名大幅上升的決定性因素。具體到指標(biāo)的變化，在開辦企業(yè)、獲得電力、執(zhí)行合同三個方面，我國排名變化率都在68%以上，最為顯著。如果進一步追問：這三項指標(biāo)何以在短短幾年提升如此快速？筆者以為，這同中央政府倡導(dǎo)通過“放管服”改革推動優(yōu)化營商環(huán)境的具體作為有密切聯(lián)系。

（一）開辦企業(yè)的營商環(huán)境大幅改善

“開辦企業(yè)”在評估中涉及的核心指標(biāo)為辦理手續(xù)的繁簡度、花費時間的長短和所需成本的大小三個方面。從2013年至2018年，我國這項指標(biāo)排名從158名提升到28名，提升率為823%。尤其是在2018年，開辦企業(yè)的手續(xù)越來越簡便、花費時間越來越短，由此導(dǎo)致的顯性和隱性成本都在下降。主要表現(xiàn)在以下幾方面。

一是 “證照分離”改革在全國推開。從2018年11月10日起，國務(wù)院在全國范圍內(nèi)對第一批106項涉企行政審批事項，分別按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)四種方式，實施“證照分離”改革[7]。

二是企業(yè)開辦時間大幅壓縮。如2018年北京和上海分別開設(shè)網(wǎng)上開辦企業(yè)平臺，即“e窗通”和“一窗通”。在上?！耙淮巴ā遍_辦企業(yè)，最快3天領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，刻章備案1天可辦結(jié)，稅務(wù)事項1天可辦結(jié)，所有流程時間由22個工作日縮短到最快5個工作日[8]。

三是簡化開辦企業(yè)的審批手續(xù)，進行“合并同類項”。上海的“一窗通”平臺將原先工商局審核開辦公司的多項手續(xù)重新整合，包括把企業(yè)名稱審核與企業(yè)設(shè)立審核合并為一項[8]，化繁為簡，更加便利企業(yè)開辦。

四是“互聯(lián)網(wǎng)+”在開辦企業(yè)流程中的運用。北京“e窗通”通過搭建網(wǎng)上申請平臺，實現(xiàn)了開辦企業(yè)網(wǎng)上全流程的“兩一和三同”，即申請方填一張表、提交一次材料，審批方同步數(shù)據(jù)收集、同步業(yè)務(wù)受理和同步網(wǎng)上審批，使開辦企業(yè)的審批效率大大提高[9]。

（二）企業(yè)獲得電力的營商環(huán)境大幅提升

“獲得電力”反映的是企業(yè)獲得電力供應(yīng)的難易程度，其衡量的主要標(biāo)準(zhǔn)就是與電力供應(yīng)企業(yè)之間交涉的程序難易程度、時間長短、交易成本以及交易透明度四個方面。從2013年至2018年，這項指標(biāo)排名從119名大幅提升到14名，是所有評價營商環(huán)境指標(biāo)中提升最為顯著的，提升率為88%。這是在“放管服”改革指導(dǎo)下進一步深化電力市場化改革、推動電力企業(yè)供給的簡政放權(quán)和優(yōu)化服務(wù)的主要成效。主要表現(xiàn)為以下幾方面。

一是轉(zhuǎn)變企業(yè)供電服務(wù)模式。如上海供電企業(yè)在2018年開展“卓越供電”服務(wù)，由傳統(tǒng)的基礎(chǔ)供應(yīng)服務(wù)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量供給服務(wù)模式，并引入第三方評估，通過網(wǎng)上全流程監(jiān)控服務(wù)過程，優(yōu)化服務(wù)[10]，為很多企業(yè)特別是民營和中小微企業(yè)在電力供給方面提供更便捷的服務(wù)。

二是簡化企業(yè)在不同節(jié)點的辦電手續(xù)。如在審批環(huán)節(jié)，北京供電企業(yè)簡化獲得電力企業(yè)的報裝手續(xù)，減少或取消涉及企業(yè)辦電工程的大量中間環(huán)節(jié)，壓縮了接電時間;在辦電環(huán)節(jié)，北京供電企業(yè)推出“零審批”新舉措，一次性收取所有報裝資料，簡化了小微企業(yè)辦電環(huán)節(jié)[11]。

（三）執(zhí)行合同的營商環(huán)境明顯優(yōu)化

這里的“執(zhí)行合同”并非一個純商業(yè)概念，而是衡量司法程序解決商業(yè)糾紛的交易成本，包括時間成本和各種經(jīng)濟成本。司法程序質(zhì)量、時間和成本是衡量“執(zhí)行合同”力度的關(guān)鍵要素。我國在這項指標(biāo)的具體排名，一直是所有指標(biāo)中最高的，而即便如此，該項指標(biāo)排名仍然從2013年的第19名提高到2018年的第6名，提升率達到68%。近年幾項關(guān)鍵改革有力推動了我國這方面排名的提升。

一是簡化商業(yè)合同糾紛的訴訟程序。正如世界銀行報告中評語所言，“中國通過修改民事訴訟程序法典來簡化和加快所有法庭程序，從而使執(zhí)行合同更加容易”[4]，由此相關(guān)訴訟程序簡化，營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。

二是通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革優(yōu)化司法流程，降低時間和經(jīng)濟成本。如北京參與訴訟的律師可以通過互聯(lián)網(wǎng)平臺查閱相關(guān)卷宗、管理案件進度，從而優(yōu)化司法程序。世界銀行報告也專門提及這項改革，認(rèn)為“通過引入允許律師以電子方式管理案件的在線平臺，使合同更容易實施”[12]。事實上，“互聯(lián)網(wǎng)+”正日益成為“放管服”改革推動優(yōu)化營商環(huán)境的重要方式。正如李克強總理所說，“深化‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，各地探索推廣一批有特色的改革舉措，企業(yè)和群眾辦事便利度不斷提高”[2]。

二、“放管服”改革促營商環(huán)境優(yōu)化的新看點

在衡量營商環(huán)境的諸多指標(biāo)中，企業(yè)貸款、稅負(fù)程度等指標(biāo)的排名變化不大甚至沒有變化;建設(shè)許可（construction permits）指標(biāo)雖有一定幅度的提升，但排名最靠后。對比發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前“放管服”改革正是著力瞄準(zhǔn)這幾方面的不足，制定了有針對性的改革方案，以彌補這些短板，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。

（一）“利企便民”成為優(yōu)化營商環(huán)境的總體導(dǎo)向

“放管服”改革所涉及的多方面措施，都是為了方便企業(yè)和群眾，這與習(xí)近平總書記提出的“以人民為中心的發(fā)展思想，滿足人民群眾多樣化多層次多方面的需要”的思路一脈相承。因此，以“利企便民”為宗旨，進一步深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，體現(xiàn)了當(dāng)前改革的總體導(dǎo)向。

從有利于企業(yè)發(fā)展的角度，政府一系列優(yōu)化營商環(huán)境的新舉措包括如下方面。（1）以改革推動降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的各種費用。如企業(yè)特別是制造業(yè)行業(yè)企業(yè)的電費，以及民營和中小微企業(yè)使用寬帶和互聯(lián)網(wǎng)的費用等。（2）通過簡化審批手續(xù)、提升服務(wù)質(zhì)量，進一步優(yōu)化各類企業(yè)的投資環(huán)境。如減少企業(yè)進入市場的負(fù)面清單，遵循一般不被禁止即可落地的原則推進企業(yè)在地方的投資;對企業(yè)的經(jīng)營許可事項實行“證照分離”，解決企業(yè)已經(jīng)開辦卻無法營業(yè)的問題，讓各類企業(yè)在更短時間內(nèi)拿到營業(yè)執(zhí)照[2]。

從便利人民群眾的角度，政府一系列優(yōu)化營商環(huán)境的新舉措包括如下方面。（1）減少與群眾相關(guān)的各種不必要收費。如兩年基本取消全國范圍內(nèi)高速公路的省界收費站，降低各種不必要的過路費、過橋費，部分取消鐵路、港口的額外收費，降低群眾手機使用互聯(lián)網(wǎng)的流量費等。（2）擴大“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)。如進一步落實一些新提出的概念，包括“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”“互聯(lián)網(wǎng)+督查”和“互聯(lián)網(wǎng)+教育”等，通過網(wǎng)絡(luò)“一站式”服務(wù)、現(xiàn)場“一窗式”受理，減少群眾辦理各種證明所花費的時間，實現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)多跑路，群眾少跑腿”[2]。

（二）更大規(guī)模推動減稅降費

2018年企業(yè)和個人減稅降費約13萬億元[2]，已經(jīng)超過了之前預(yù)計的11萬億元，一定程度上促進了營商環(huán)境的優(yōu)化。但減輕稅負(fù)對營商環(huán)境的影響并未直接體現(xiàn)出來，以致稅負(fù)指標(biāo)在世行排名中仍然比較靠后，變化不大。因此，中央政府將進一步推動實施更大規(guī)模的減稅降費，2019年減稅降費236萬億元[13]，占GDP的比重為24%。中央政府推動減稅降費何以進一步提速？

對比分析發(fā)現(xiàn)，2019年中央政府推動減稅降費與以往不同之處在于如下方面。（1）減稅目標(biāo)比以往更有針對性。2019年中央政府的一項重點工作任務(wù)，是降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，特別是將制造業(yè)現(xiàn)行16%的稅率降至13%[2]，力度前所未有。（2）簡化稅制。在此前營改增、降低增值稅稅率和增值稅稅率四檔變?nèi)龣n的基礎(chǔ)上，參考發(fā)達國家增值稅稅率一般一檔或兩檔的經(jīng)驗，進一步把降低增值稅稅率與簡并稅率一并考慮，推進稅率三檔并兩檔。（3）降費外延進一步擴大。傳統(tǒng)降費主要指行政事業(yè)收入的減免或取消。從2013年至2017年，中央政府設(shè)立的行政事業(yè)收費項目大幅減少，由185項減少到51項，其中涉及企業(yè)的收費項目由106項減少到33項，政府性基金由30項減少到21項[14]。2019年中央政府第一次減少企業(yè)社保繳費，特別是小微企業(yè)的社保繳費，進一步擴大了降費的外延。

（三）紓解中小企業(yè)融資問題

民營和小微企業(yè)融資難融資貴問題當(dāng)前較為凸顯，其在世界銀行營商環(huán)境排名中體現(xiàn)為“貸款便利程度”這項指標(biāo)。我國該項指標(biāo)排名自2013年以來沒有任何變化，因而也對我國營商環(huán)境的整體排名產(chǎn)生了影響。中央政府已拿出具體對策，包括2018年先后四次降低存款準(zhǔn)備金率，多措并舉緩解民營和小微企業(yè)資金緊張狀況，這使得融資成本上升勢頭得到初步遏制。然而民營和小微企業(yè)融資難融資貴問題尚未得到有效緩解。

為此，當(dāng)前中央政府“放管服”改革要著力緩解企業(yè)融資難融資貴問題，特別是解決民營和小微企業(yè)融資難融資貴問題。其中看點在于如下方面。（1）增加民營和小微企業(yè)獲準(zhǔn)貸款的資金額度。進一步加大對民營和小微企業(yè)的貸款政策傾斜，釋放更多的資金專門用于民營和小微企業(yè)貸款。（2）提高小微企業(yè)在商業(yè)銀行的貸款比例。例如，2019年國有大型商業(yè)銀行小微企業(yè)貸款目標(biāo)增長30%以上[2]。（3）降低民營和小微企業(yè)獲得融資的交易成本。包括清理規(guī)范銀行及中介服務(wù)收費、完善金融機構(gòu)內(nèi)部考核機制、激勵加強普惠金融服務(wù)等[2]。通過“多管齊下”，盡可能緩解民營和中小微企業(yè)的融資難融資貴問題。

（四）推動建設(shè)審批制度改革

全面推進以簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)為核心的建設(shè)審批制度改革，特別是工程建設(shè)審批改革，以進一步優(yōu)化營商環(huán)境。世界銀行營商環(huán)境排名中“建設(shè)許可”是一項重要指標(biāo)，自2013年以來我國該項指標(biāo)排名提升率達到35%，不可謂不大，但絕對排名仍然比較靠后（第121位）。為此，2018年中央政府明確提出“工程建設(shè)項目審批時間再壓減一半”;同年6月，李克強總理進一步提出，“五年內(nèi)工程建設(shè)項目從立項到竣工驗收全流程審批時間壓減一半”[1]。

今后，建設(shè)審批制度相關(guān)改革范圍將進一步擴大，由部分地方試點轉(zhuǎn)為全國普遍實行。前幾年部分地方試點工程建設(shè)項目審批制度改革，如2014年廈門進行社會投資項目審批時間、政府投資項目審批時間的壓縮，審批工作日至少減少200個以上[15]。在試點基礎(chǔ)上，2019年建設(shè)審批制度向全國推開，總體上要實現(xiàn)工程建設(shè)項目審批時間壓減一半的目標(biāo)，由2018年平均200多個工作日壓減至120個工作日[16]，同時要逐步統(tǒng)一和完善工程建設(shè)項目審批管理制度，到2020年基本建成全國統(tǒng)一的工程建設(shè)項目審批和管理體系[17]。

三、我國進一步優(yōu)化營商環(huán)境的未來前瞻

總體上看，本屆中央政府通過“放管服”改革精簡下放了各類行政審批權(quán)、轉(zhuǎn)變了政府職能，在優(yōu)化營商環(huán)境方面取得顯著成效，并且有針對性地彌補和改善了目前營商環(huán)境中仍然存在的短板，這才使得我國近幾年營商環(huán)境國際排名大幅提升。未來優(yōu)化營商環(huán)境關(guān)注的重點與重要議題包括如下幾個方面。

（一）相比西方發(fā)達國家，應(yīng)更加重視借鑒亞洲發(fā)展型國家或地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗

關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的國際經(jīng)驗借鑒，既有研究對營商環(huán)境排名靠前國家的典型經(jīng)驗，如開辦企業(yè)和獲得建設(shè)許可速度快、法治環(huán)境好等，做過初步介紹[6][18]，但僅停留在對國別經(jīng)驗進行總結(jié)和闡述上，忽視了不同經(jīng)驗?zāi)Ｊ缴l(fā)的制度基礎(chǔ)差異。通過對兩類不同的優(yōu)化營商環(huán)境的國際經(jīng)驗加以甄別，筆者認(rèn)為更應(yīng)重視亞洲發(fā)展型國家或地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)經(jīng)驗。

西方發(fā)達國家營商環(huán)境優(yōu)化經(jīng)驗基于其自由民主或社會民主的制度基礎(chǔ)，可借鑒性有限。如世界銀行營商環(huán)境排名第一的新西蘭，在境外投資和資本流動方面，限制和門檻極低，關(guān)稅為世界最低，企業(yè)稅收交易成本也很低，研發(fā)領(lǐng)域甚至免稅。但容易忽視的是，新西蘭是英聯(lián)邦國家，其各項制度基本繼承了以英國和美國為代表的盎格魯-撒克遜式的自由主義政治和經(jīng)濟制度的衣缽，即政治的民主化和經(jīng)濟的自由化，形成了亞當(dāng)·斯密以來小政府、大市場的市場經(jīng)濟制度格局，尤其強調(diào)資本的自由流動、低關(guān)稅和金融市場的開放，因而新西蘭在這些方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，其相關(guān)指標(biāo)排名自然占據(jù)優(yōu)勢，本身未必與優(yōu)化營商環(huán)境有直接關(guān)聯(lián)。又如世界銀行營商環(huán)境排名第三的丹麥，自2015年后進行了一系列旨在減少政府對市場過度干預(yù)的改革，在行政程序和審批權(quán)力方面進行了精簡，實現(xiàn)了新的簡政放權(quán)[19]。但容易忽視的是，作為斯堪的納維亞國家，丹麥在經(jīng)濟和社會政策上強調(diào)高稅收、高福利和高二次分配，具有較為典型的民主社會主義市場經(jīng)濟特征。而近年來高福利國家普遍面臨福利居高不下、政府財政捉襟見肘的難題，因此紛紛進行市場化和私有化改革，試圖通過削減社會福利避免政府債臺高筑。丹麥在這樣的背景下進行的一系列簡政放權(quán)的改革，實際上更多是出于甩掉政府包袱、縮減政府開支的考慮而進行的一場“親市場的社會民主”（pro-market social democracy）福利改革[19]（pp.84-107），和優(yōu)化營商環(huán)境并無直接關(guān)系。

與西方發(fā)達國家相比，亞洲發(fā)展型國家或地區(qū)制度基礎(chǔ)上的營商環(huán)境優(yōu)化經(jīng)驗更具有借鑒性。所謂發(fā)展型國家或地區(qū)，是指由政府主導(dǎo)推動經(jīng)濟快速發(fā)展的國家或地區(qū)，主要是在20世紀(jì)60年代以后實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛的亞洲國家或地區(qū)，如韓國、新加坡和我國臺灣地區(qū)等。發(fā)展型國家或地區(qū)的政商關(guān)系是學(xué)界長期關(guān)注的焦點。這類國家或地區(qū)政商關(guān)系的最顯著特點就是由政府主導(dǎo)（the government-led government-business relation）。由于這一因素，這些國家或地區(qū)在歷史上一段時期內(nèi)出現(xiàn)了政府過度干預(yù)市場、政商利益捆綁等現(xiàn)象，致使其營商環(huán)境不佳。然而，對比這類國家或地區(qū)2019年最新營商關(guān)系排名可以看到，新加坡排名第2，韓國排名第5，我國臺灣地區(qū)排名第13，均在我國大陸排名之前。這些國家或地區(qū)均通過多種措施改善由政府深度介入的政商關(guān)系影響下的營商環(huán)境。

新加坡雖然是一黨執(zhí)政的國家，但尊重國際游戲基本規(guī)則，順應(yīng)全球化大趨勢，加入了多個國際協(xié)議，包括《避免雙重征稅協(xié)議》和《投資擔(dān)保協(xié)議（IGAS）》，增加了新加坡企業(yè)人的信心，大大優(yōu)化了其營商環(huán)境，使新加坡成為全世界營商環(huán)境最好的國家之一。韓國則不同，政商關(guān)系更為復(fù)雜深厚，并且曾經(jīng)有軍人專政的傳統(tǒng)，但恰恰是政治家和企業(yè)家緊密而復(fù)雜的關(guān)系，使得韓國比較注重保護企業(yè)家的各種權(quán)益，社會普遍奉行“以納稅人為本”的基本理念，也使其營商環(huán)境位居世界前列。我國臺灣地區(qū)也有著相似的政商環(huán)境，并且由于國民黨長達四十余年的一黨統(tǒng)治，“黨產(chǎn)”成為臺灣政商關(guān)系中的一個特殊產(chǎn)物。隨著20世紀(jì)80年代末臺灣黨禁的開放，國民黨事實上還擁有大量的“黨營企事業(yè)”。然而這并不影響臺灣對營商環(huán)境改善的努力。世界銀行營商環(huán)境報告對臺灣在建設(shè)許可方面的評價很高——“通過‘一站式服務(wù)完成所有審批手續(xù)”，并且通過“風(fēng)險評估和自我管理系統(tǒng)進一步完善了這一便捷的審批機制”[20]。

（二）根據(jù)自身國情加快構(gòu)建具有中國特色的營商環(huán)境評價體系

加快構(gòu)建具有中國特色的營商環(huán)境評價體系，是李克強總理在2018年全國深化“放管服”改革電視電話會議上特別強調(diào)的。由于對一些標(biāo)準(zhǔn)的理解因國情不同而有所差異，不排除少數(shù)指標(biāo)無法準(zhǔn)確反映營商環(huán)境的真實狀況。世界銀行營商環(huán)境評估中的指標(biāo)，大多是根據(jù)西方發(fā)達國家政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)研究成果設(shè)定的，固然具有一定普適性，但少數(shù)也具有特殊性。如“獲得電力”指標(biāo)，作為世界銀行營商環(huán)境評估中的一級指標(biāo)，通過“手續(xù)”“時間”“成本”和“供電可靠性和電費透明度指數(shù)”四個二級指標(biāo)加以測量。其中手續(xù)的多少是用供電公司與企業(yè)之間互動次數(shù)來界定的。而實際操作中，國內(nèi)流程與國外有顯著區(qū)別。

一是安裝設(shè)備交付流程不同導(dǎo)致手續(xù)計數(shù)差異。國外是安裝全部完成之后統(tǒng)一交付用電企業(yè)，只算一次手續(xù);國內(nèi)傳統(tǒng)是安裝一項交付一項，按照世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，則會被計為若干次手續(xù)。

二是用電雙方合同交易方式不同導(dǎo)致手續(xù)計數(shù)差異。一些國家用電企業(yè)將合同任務(wù)外包給第三方，由第三方公司代理與供電企業(yè)簽訂合同，從而減少了用電企業(yè)與供電企業(yè)直接接觸的次數(shù)，手續(xù)也就被算作減少了。

而事實上，上述這些情況并不能說明在我國用電企業(yè)獲得電力比西方國家更困難，只是習(xí)慣和機制不同而已。因此，對于當(dāng)前營商環(huán)境排名的指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)重視，但又不唯指標(biāo)論。

因此，我國應(yīng)加快構(gòu)建具有中國特色的營商環(huán)境評價體系。在借鑒世界銀行評價體系的基礎(chǔ)上，立足國情，構(gòu)建符合中國特色社會主義發(fā)展的營商環(huán)境評價指標(biāo)體系。目前，中央已啟動相關(guān)工作，預(yù)計在今年（即2020年）開展構(gòu)建我們自己的營商環(huán)境評價指標(biāo)體系[21]。

（三）突破樣本局限，破解優(yōu)化營商環(huán)境的區(qū)域不平衡難題

須注意的是，在世界銀行營商環(huán)境排名各項指標(biāo)統(tǒng)計所采用的樣本中，我國只涵蓋了北京和上海，權(quán)重分別為45%和55%[5]。因此，確切地說這個排名所反映的僅僅是我國北京和上海營商環(huán)境的改善狀況及其在世界的排名。當(dāng)然，不獨我國如此，世界銀行針對所有國家的標(biāo)準(zhǔn)都如此，即大多數(shù)指標(biāo)集涉及各經(jīng)濟體中最大的商業(yè)城市的一個案例情景，但對11個人口超過1億的經(jīng)濟體將數(shù)據(jù)采集范圍擴大到第二大商業(yè)城市[5]。如中國和美國營商環(huán)境排名分別為第46位和第8位[5]，更準(zhǔn)確的理解應(yīng)當(dāng)是北京和上海的營商環(huán)境與紐約和洛杉磯的營商環(huán)境相比相差38位。如果把我國中西部地區(qū)的數(shù)據(jù)納入其中，排名狀況恐怕并不會更樂觀。

此外，世界銀行營商環(huán)境報告的確對一些包括中國在內(nèi)的國家主要城市進行相關(guān)指標(biāo)排名，但無法進行跨國間城市排名比較。不過這些城市有限的數(shù)據(jù)對研究我國營商環(huán)境內(nèi)部的差異性仍然能夠起到管窺之用。筆者選取該報告中我國不同地區(qū)“開辦企業(yè)”這一指數(shù)排名進行分類簇群統(tǒng)計，總體按照城市所處地域進行排序（參見圖2），結(jié)果發(fā)現(xiàn)一個基本規(guī)律：東部沿海發(fā)達地區(qū)開辦企業(yè)指數(shù)排名總體較高，意味著其開辦企業(yè)的門檻相對較低，營商環(huán)境較好;中部地區(qū)和東北地區(qū)營商環(huán)境次之;西部地區(qū)營商環(huán)境總體靠后。這一統(tǒng)計結(jié)果與我們的經(jīng)驗感知較為接近，至少說明兩個問題。一是我國營商環(huán)境總體仍不平衡。大體上東部沿海發(fā)達地區(qū)營商環(huán)境較好，中部地區(qū)和東北地區(qū)居中，西部地區(qū)營商環(huán)境較為落后。二是營商環(huán)境的優(yōu)劣與市場經(jīng)濟制度的完善程度呈正相關(guān)。越是發(fā)達地區(qū)，市場經(jīng)濟制度相對越完善，政府對市場的過度干預(yù)越小，因而營商環(huán)境越是優(yōu)良。

對于未來優(yōu)化營商環(huán)境，關(guān)鍵是處理好政府與市場的關(guān)系，激發(fā)市場主體活力[2]，通過“放管服”改革減少政府對市場的越位，推進國家治理體系和治理能力在處理政府和市場關(guān)系方面的進一步完善。推動降低制度性交易成本，下硬功夫發(fā)展軟環(huán)境。政府要堅決把不該管的事項交給市場，最大限度地減少對資源的直接配置，審批事項應(yīng)減盡減，確需審批的要簡化流程和環(huán)節(jié)，讓企業(yè)多用時間跑市場、少費功夫跑審批。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)突破世界銀行營商環(huán)境樣本的覆蓋局限，著力解決我國營商環(huán)境的區(qū)域不平衡問題，加大力度改善中西部地區(qū)營商環(huán)境。只有中西部地區(qū)的營商環(huán)境與東部沿海地區(qū)實現(xiàn)了同步優(yōu)化，才是真正的優(yōu)化。如一些中西部省份主動對標(biāo)沿海發(fā)達地區(qū)營商環(huán)境，通過為企業(yè)提供更優(yōu)服務(wù)、幫助降低成本來吸引投資[1]。然而，僅僅這樣仍然不夠。中西部地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)有壯士斷腕、自我革命的勇氣和魄力，在中央政府的統(tǒng)一部署下，通過以“放管服”改革為核心的一攬子行政改革組合拳，減少政府尋租，破除“官本位”思想，從體制和觀念上實現(xiàn)同步優(yōu)化，這樣才能最終營造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營商環(huán)境。

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[責(zé)任編輯：楊?健]

Improving the Business Environment Through the Reform of the Deregulations and Services： Performances， Advantages and Prospects

Ran Hao

（Central Party School， Beijing 100091）

Abstract：

In recent years， Chinas international ranking of business environment has risen significantly. Based on the analysis of the change rate of the 10 first-level indicators of the world banks business environment ranking， it is found that the decisive factors leading to the significant improvement of the business environment under the reform of the Deregulations and Services are the substantial improvement for enterprises to start business， to obtain electricity and to implement the contracts. Admittedly， some weaknesses remain in the current business environment， yet tax cuts with larger scale， relief of the small enterprise financing problems and reforms of administrative examination and approval can improve the business environment. In the long term， the improvement of the business environment could draw on the experience of Asian developmental countries， construct the evaluation system for business environment with Chinese characteristics and address regional imbalances of the business environment within China， so as to create a stable， transparent and predictable business environment.

Key words：

reform of the Deregulations and Services， improvement of the business environment， the business environment evaluation system