審計(jì)監(jiān)督助力政府投資基金管理提質(zhì)增效對(duì)策研究

程瑤

摘? 要：政府投資基金設(shè)立的目的主要是要借助資本市場(chǎng)化運(yùn)作優(yōu)勢(shì)，更好發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，提高財(cái)政資金支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效率。其優(yōu)點(diǎn)是投資形式靈活，投資范圍廣泛，但也加劇了審計(jì)監(jiān)督的難度和可能存在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)梳理審計(jì)報(bào)告反映的相關(guān)問(wèn)題，從財(cái)政管理體制層面尋找成因，更好提升審計(jì)促進(jìn)政府投資基金提質(zhì)增效的效能。

關(guān)鍵詞：政府投資基金;審計(jì)監(jiān)督;資金結(jié)存;審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

Abstract：The purpose of setting up a government investment fund is to take advantage of the market-oriented operation of capital，give better play to the leverage role of fiscal funds and improve the efficiency of fiscal funds in supporting the real economy.Its advantages are flexible investment form and wide investment scope，but it also aggravates the difficulty of audit supervision and possible audit risks.By sorting out the relevant problems reflected in the audit report and looking for the causes from the perspective of financial management system，we can better enhance the effectiveness of auditing in promoting the quality and efficiency of government investment funds.

Key words：Government Investment Fund;Audit supervision;Cash balance;Audit risk

一、政府投資基金的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政策背景

黨的十八屆三中全會(huì)和國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》提出了改革財(cái)政性資金對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的支持方式，變直接投入為間接引導(dǎo)，逐步減少并退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的無(wú)償支持政策。同期，財(cái)政部對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，要求取消融資平臺(tái)的政府融資職能，“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)、疏堵結(jié)合”，鼓勵(lì)地方政府探索多種方式提升財(cái)政支出績(jī)效。在這一政策背景下，各級(jí)政府及相關(guān)財(cái)政部門(mén)開(kāi)始積極探索通過(guò)基金管理等市場(chǎng)化運(yùn)作模式對(duì)具有一定外部性的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域進(jìn)行適度干預(yù)和引導(dǎo)。但在2016年金融領(lǐng)域肅清整頓大環(huán)境下，嚴(yán)禁地方政府兜底承諾、變相舉債等一系列嚴(yán)監(jiān)管措施密集出臺(tái)，PPP項(xiàng)目動(dòng)輒15—20年的回收期與常見(jiàn)的資本金周轉(zhuǎn)周期為5—8年的所造成的資金錯(cuò)配問(wèn)題，令一些社會(huì)資本望而卻步。相較之下，政府投資基金因其投資周期適中、投資方式靈活、投資風(fēng)險(xiǎn)分散、資金來(lái)源靈活等優(yōu)勢(shì)成為地方政府創(chuàng)新財(cái)政投融資模式的新選擇。2015—2016年，財(cái)政部專門(mén)出臺(tái)《政府投資基金暫行管理辦法》和《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)也頒布了《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》等系列文件，政府投資基金的運(yùn)作開(kāi)始由摸著石頭過(guò)河向規(guī)范化、專業(yè)化、法律化發(fā)展軌道邁進(jìn)，審計(jì)部門(mén)也把政府投資基金審計(jì)納入政策跟蹤審計(jì)的范疇持續(xù)重點(diǎn)關(guān)注。2020年《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大有效投資，健全市場(chǎng)化投融資機(jī)制，支持民營(yíng)企業(yè)平等參與。政府投資基金作為一種新型財(cái)政支持方式，在聚力支持穩(wěn)就業(yè)保民生、激發(fā)市場(chǎng)主體活力等領(lǐng)域，如何更好發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用、引導(dǎo)作用和資金合力作用被寄予厚望。

（二）主要特點(diǎn)

相對(duì)于財(cái)政撥款、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等傳統(tǒng)財(cái)政支持方式，政府投資基金以“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作”為原則，是財(cái)政支持方式的創(chuàng)新探索，能夠在服務(wù)“六穩(wěn)”“六保”中發(fā)揮更加積極的作用。一是能夠強(qiáng)化財(cái)政資金統(tǒng)籌使用。既可以形成財(cái)政資金合力，解決對(duì)實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持效能不顯的問(wèn)題;又可以避免對(duì)某些不存在政策性虧損的領(lǐng)域?qū)嵤按笏唷?，造成的?cái)政資金浪費(fèi)與產(chǎn)能過(guò)剩等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。二是能夠提高財(cái)政資金使用效益。既可以避免財(cái)政資金“重安排、輕監(jiān)督、重使用、輕績(jī)效”的情況，提高財(cái)政支出的績(jī)效，又可防范財(cái)政資金因無(wú)償使用而流向低效率部門(mén)。三是能夠更好發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。能夠通過(guò)發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，積極吸納金融資本和社會(huì)資本投入具有較高政策性的行業(yè)企業(yè)，形成資金支持合力，更好激發(fā)市場(chǎng)主體活力。

（三）整體情況

我國(guó)首支政府投資基金是2006年由國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)特批設(shè)立的渤海產(chǎn)業(yè)基金，是一支契約制私募基金。現(xiàn)階段，政府投資基金主要包含政府引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)直投基金等形式。從結(jié)構(gòu)上看，以地市級(jí)政府設(shè)立的股權(quán)類投資基金為主。從增長(zhǎng)規(guī)模上看，2014年，隨著中央加大對(duì)地方財(cái)政專項(xiàng)資金的清理整合力度，地方“資金改基金”進(jìn)程加快，一定程度上促成2015、2016年地方各類政府投資基金的井噴式發(fā)展。據(jù)清科私募統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2002—2006年，我國(guó)設(shè)立政府引導(dǎo)基金僅有6支，基金規(guī)模35億元;2014—2016年有422家政府引導(dǎo)基金成立，目標(biāo)募集資金超過(guò)3.6萬(wàn)億元，其中2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297支，基金規(guī)模1.5億元，分別是2014年的2.83倍和5.24倍;2016年底，各類政府投資基金共設(shè)立1013支，其中股權(quán)投資類基金共901支，總目標(biāo)規(guī)模超過(guò)5萬(wàn)億;2017年后新設(shè)立基金數(shù)量和規(guī)模增速相對(duì)放緩。截至2019年底，我國(guó)政府引導(dǎo)基金目標(biāo)規(guī)模已超10萬(wàn)億，已到位規(guī)模約4.69萬(wàn)億。但另一方面，政府投資基金大規(guī)模結(jié)存和投資效率低下，“募不進(jìn)來(lái)，投不出去”也是不爭(zhēng)的事實(shí)，從審計(jì)署2014—2019年公布的審計(jì)工作報(bào)告中可以對(duì)政府投資基金審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)一步加以驗(yàn)證和分析。

二、政府投資基金審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

從2013年起，審計(jì)署的審計(jì)工作報(bào)告中開(kāi)始持續(xù)揭示和反映政府投資基金存在的問(wèn)題。通過(guò)梳理2013—2019年中央預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，與政府投資基金相關(guān)的問(wèn)題可以歸納為三個(gè)方面：

（一）財(cái)政資金結(jié)存規(guī)模大投資效率低

目前我國(guó)較多政府投資基金傾向采用的FOF（Fund of Funds）形式，即母子基金模式，可以通過(guò)母基金層面募資、參股子基金和具體項(xiàng)目投資層面相互合作，經(jīng)過(guò)三輪的資本放大效應(yīng)，充分激發(fā)財(cái)政資金在其中的杠桿作用，但在基金實(shí)際運(yùn)作中依然會(huì)出現(xiàn)資金趴賬沉睡，投資效率低下的問(wèn)題。具體原因及表現(xiàn)為：

一是政府投資基金批準(zhǔn)設(shè)立后，或因未按時(shí)設(shè)立或因吸納社會(huì)資本不足，造成財(cái)政資金滯留在托管賬戶。2013年中央批準(zhǔn)設(shè)立的141個(gè)基金中，有39個(gè)未按時(shí)成立，財(cái)政投入23.22億元滯留在托管賬戶;對(duì)2015年創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的抽查中發(fā)現(xiàn)，在206個(gè)通過(guò)審批的子基金中，其中39個(gè)子基金由于無(wú)法吸引到社會(huì)資本不能按期設(shè)立，導(dǎo)致13.67億元的財(cái)政資金滯留托管賬戶;2016年，對(duì)16個(gè)省截至2016年底的共計(jì)235支政府投資基金的抽查顯示，社會(huì)資本僅占實(shí)際到位資金的15%。

二是財(cái)政資金實(shí)際認(rèn)繳到位后，因投資進(jìn)度緩慢，或長(zhǎng)期未進(jìn)行投資甚至項(xiàng)目終止而形成資金長(zhǎng)期閑置。由于業(yè)務(wù)開(kāi)展慢，2013年已成立基金籌集的資金中，有127.75億元結(jié)存未用，還有2個(gè)中央財(cái)政直接投資項(xiàng)目取消，造成財(cái)政投入4000萬(wàn)元閑置。至2014年底，中央財(cái)政安排11個(gè)省的“十二五”重金屬污染綜合防治專項(xiàng)資金有3.38億元（占11%）結(jié)存兩年以上。2019年，抽查8省47支政府投資基金實(shí)際到位的1272.74億元中，有411.74億元（占32.4%）未開(kāi)展投資。

三是子基金或者市區(qū)級(jí)投資基金層面資金結(jié)存問(wèn)題更為突出。從2009年到2014年，14個(gè)省籌集的84%的創(chuàng)業(yè)投資基金共計(jì)397.56億元結(jié)存未用，其中4個(gè)省的創(chuàng)業(yè)投資基金從未使用;17個(gè)省的82個(gè)沒(méi)有完工的“十二五”重金屬污染綜合防治項(xiàng)目中，19個(gè)項(xiàng)目進(jìn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于計(jì)劃，21個(gè)已經(jīng)停建或從未開(kāi)工。2019年對(duì)于18個(gè)城市及開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立的中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金的抽查發(fā)現(xiàn)，有54.6億元（占40.1%）長(zhǎng)期未使用[1]。

（二）部分基金運(yùn)作市場(chǎng)化程度不高

政府投資基金由地方財(cái)政出資和引導(dǎo)設(shè)立，難免受限于地方財(cái)政資金屬性及地方當(dāng)局管理思路，政府投資基金往往被賦予了過(guò)多的政策性目標(biāo)。地方政府對(duì)基金注冊(cè)地、投資范圍等都做了限制，同時(shí)對(duì)投資當(dāng)?shù)氐馁Y金所占的比例也做出了要求。2016年度審計(jì)工作報(bào)告顯示，至2016年底，抽查的16個(gè)省設(shè)立的235支政府投資基金，超過(guò)半數(shù)的基金管理公司由政府部門(mén)直接指定，43.8%的基金管理公司的高管或投委會(huì)成員由政府部門(mén)直接指定或委派。行政上的過(guò)多干預(yù)和限制可能導(dǎo)致投資基金尋找合適的投資對(duì)象變得更加困難，加劇資金沉淀、閑置矛盾，資金利用效率低下。對(duì)于創(chuàng)投機(jī)構(gòu)而言，由于在當(dāng)?shù)卣也坏胶玫耐顿Y項(xiàng)目，一些優(yōu)秀的基金管理人與政府投資基金合作的積極性不高，易導(dǎo)致政府投資基金的基金管理人市場(chǎng)出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

（三）部分基金投向政策目標(biāo)未達(dá)預(yù)期

政府投資基金的政策性目標(biāo)與基金合伙人追求利潤(rùn)最大化的市場(chǎng)化目標(biāo)不一致時(shí)，會(huì)導(dǎo)致基金投資進(jìn)度滯后，或者投向偏離政策目標(biāo)。2013年，被審計(jì)抽查的由地方設(shè)立的6項(xiàng)基金中，占財(cái)政總投入66%（124億元）的財(cái)政投入資金被轉(zhuǎn)成了商業(yè)銀行定期存款。2016年被抽查的7支小微企業(yè)增信集合債券，其貸出的募集資金共計(jì)31.59億元，有89%的資金（28.25億元）被發(fā)債企業(yè)違規(guī)轉(zhuǎn)貸，與政策目標(biāo)相背離。政府投資基金和支持小微企業(yè)措施未達(dá)預(yù)期效果。還有一些基金則在長(zhǎng)期未投資設(shè)置項(xiàng)目被迫終止的情況下，管理公司仍按籌資全額計(jì)提管理費(fèi)，一定程度上造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

三、財(cái)政管理體制層面的原因分析

審計(jì)工作報(bào)告中反映出的政府投資基金結(jié)存規(guī)模大、吸引社會(huì)資本難度大、市場(chǎng)化程度不高、實(shí)際投資落地難、投資未達(dá)預(yù)期、管理費(fèi)設(shè)置不合理等表象性問(wèn)題的背后，實(shí)際上折射出財(cái)政管理體制層面對(duì)政府投資基金在預(yù)算安排、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞。

首先，基金投資支出在預(yù)算安排上存在漏洞，導(dǎo)致政府對(duì)投后管理缺乏有效約束。從資本金撥付流程看，由各級(jí)政府出資設(shè)立的投資基金，應(yīng)在出資方案（與統(tǒng)計(jì)財(cái)政部門(mén)據(jù)章約定）中將當(dāng)年政府出資額納入年度政府預(yù)算，在各級(jí)財(cái)政部門(mén)撥付資本金時(shí)，進(jìn)一步進(jìn)行當(dāng)期預(yù)算增列，同時(shí)按基金約定的支出方向在對(duì)應(yīng)的支出分類科目中予以反映。但實(shí)際執(zhí)行中，由于一些政府投資基金或是從原來(lái)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)換而來(lái)，或是從預(yù)算執(zhí)行中收回的沉淀資金轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)。從管理源頭上看，預(yù)算上缺乏科學(xué)、嚴(yán)格的項(xiàng)目審核與進(jìn)度安排，財(cái)政只管“一投了之”，極易產(chǎn)生注入基金層面的財(cái)政資金以另一種形式繼續(xù)沉淀[2] 。如果后續(xù)基金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不充足，就可能造成投資進(jìn)度與資金到位不匹配，出現(xiàn)政府投資基金有數(shù)量、有規(guī)模的上升，但實(shí)際撬動(dòng)社會(huì)資本不足的虛假繁榮現(xiàn)象。

其次，對(duì)政府投資基金的社會(huì)屬性認(rèn)識(shí)尚不清晰，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)存在困難，激勵(lì)機(jī)制不足。政府投資基金社會(huì)化屬性比較模糊，要兼顧資本保值增值和政策性引導(dǎo)雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，而這兩個(gè)目標(biāo)之間本身就存在一定的矛盾。加之從事政府投資基金管理的專業(yè)化人才和團(tuán)隊(duì)均較為短缺，也缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)案例，大多數(shù)政府投資基金尚未建立完善的基金績(jī)效考核體系，有的依然延續(xù)了過(guò)去專項(xiàng)資金的管理思維。同時(shí)，受政府單位薪酬體系的約束，對(duì)管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)措施十分有限，容易引發(fā)爭(zhēng)議和矛盾。比如，政府投資基金為實(shí)現(xiàn)政府的政策性目標(biāo)，承諾給社會(huì)資本和基金管理人的激勵(lì)體現(xiàn)為管理費(fèi)及一定讓利。但是目前來(lái)看，大多數(shù)政府投資基金未根據(jù)實(shí)際的投資領(lǐng)域、風(fēng)險(xiǎn)大小、募資難度等因素設(shè)計(jì)相應(yīng)激勵(lì)措施，也未對(duì)績(jī)效考核結(jié)果設(shè)計(jì)明確的獎(jiǎng)勵(lì)方案。激勵(lì)機(jī)制的相關(guān)條款不明晰，必然會(huì)弱化市場(chǎng)化目標(biāo)的作用效果，“兩利取其重，兩害取其輕”，投資能力不足的基金寧愿滯后投資進(jìn)度，靠收管理費(fèi)、結(jié)存吃利息方式來(lái)維系運(yùn)轉(zhuǎn)[3]。

四、優(yōu)化政府投資基金審計(jì)的對(duì)策建議

審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)政府投資基金開(kāi)展審計(jì)時(shí)，應(yīng)主要圍繞基金的設(shè)立目標(biāo)、資金管理、制度建設(shè)、決策體系等方面開(kāi)展整體評(píng)估與評(píng)價(jià)，對(duì)于政府部門(mén)盲目設(shè)立政府投資基金，一味追求目標(biāo)規(guī)模最大化，而未產(chǎn)生實(shí)際投資效益，特別是非市場(chǎng)化因素造成財(cái)政資金長(zhǎng)期閑置甚至國(guó)有資產(chǎn)流失的行為進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，對(duì)于政府投資基金產(chǎn)生損失的具體原因追溯投資流程、決策過(guò)程、制度建設(shè)中存在的問(wèn)題。具體來(lái)看，建議當(dāng)前政府投資基金審計(jì)從以下方面開(kāi)展：

一是關(guān)注政府投資基金設(shè)立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。針對(duì)政府投資基金投資進(jìn)度緩慢，財(cái)政投資資金使用效益不高問(wèn)題，要從預(yù)算管理的源頭去審查，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政出資設(shè)立基金或注資的預(yù)算程序是否合規(guī)，關(guān)注使用盤(pán)活的存量資金進(jìn)行注資的是否履行必要程序，關(guān)注財(cái)政注資進(jìn)度是否合適，數(shù)額較大的是否根據(jù)基金投資進(jìn)度分年安排預(yù)算或分期到款，關(guān)注資金到位后長(zhǎng)期未投資的原因等。關(guān)注財(cái)政部門(mén)是否綜合考慮政策目標(biāo)、總體資金需求、財(cái)政承受能力等因素從嚴(yán)控制基金數(shù)量，促進(jìn)形成財(cái)政出資合力。

二是關(guān)注政府投資基金資金存放調(diào)度情況。從財(cái)政和基金管理單位兩方面入手，取得財(cái)政主管部門(mén)與政府投資基金運(yùn)作相關(guān)內(nèi)部簽報(bào)、資金募集說(shuō)明、投資合作協(xié)議、資金調(diào)度申請(qǐng)單、政府投資基金明細(xì)賬等財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)資料，關(guān)注資金存放是否合理，以及主管部門(mén)是否履職不到位或違規(guī)審批資金等問(wèn)題，重點(diǎn)審查資金存放遴選過(guò)程的合規(guī)性、資金調(diào)度的依據(jù)和結(jié)果等。關(guān)注資本金存放是否建立托管賬戶、如何選擇合作的商業(yè)銀行等，是否有套取基金資本金購(gòu)買理財(cái)或更改資金用途的情況。

三是關(guān)注政府投資基金的投后管理制度體系建設(shè)情況。關(guān)注政府投資基金在“募集、設(shè)立、投資、管理、退出”五個(gè)環(huán)節(jié)是否基本實(shí)現(xiàn)全流程風(fēng)險(xiǎn)控制的投后管理制度體系，包括但不限于基金管理、工作規(guī)程、資金管理、審計(jì)監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)等各類辦法，以及對(duì)產(chǎn)業(yè)子基金的政策合規(guī)、內(nèi)控、出資、托管等審查指引。政府出資方在投委會(huì)的作用應(yīng)側(cè)重于投資決策前的審核把關(guān)，比如項(xiàng)目風(fēng)控措施是否到位，是否符合基金的產(chǎn)業(yè)定位、撬動(dòng)本地資本等政策目標(biāo)，項(xiàng)目一旦投出后則應(yīng)交給專業(yè)的基金管理團(tuán)隊(duì)，有條件的地方應(yīng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)基金管理人的獨(dú)立市場(chǎng)化運(yùn)作。

四是關(guān)注政府投資基金可能存在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。政府投資形式較為靈活，除直投基金外，大部分地方政府投資基金采用的FOF基金形式，其最高承諾投資比例一般僅有20%—30%，最終落地到具體投資項(xiàng)目時(shí)可能已經(jīng)較為分散，加大了對(duì)財(cái)政資金的追蹤與監(jiān)管難度。加之財(cái)政資金按市場(chǎng)化原則轉(zhuǎn)化為資本金后，審計(jì)監(jiān)督的邊界如何確定，審計(jì)部門(mén)是否還能按照原來(lái)專項(xiàng)資金的審計(jì)思路開(kāi)展審計(jì)評(píng)價(jià)，以及審計(jì)人員對(duì)私募基金審計(jì)專業(yè)知識(shí)的相對(duì)匱乏，上述爭(zhēng)議的存在都可能造成審計(jì)結(jié)論不被采納，產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]許亞，陳丙欣.加強(qiáng)對(duì)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的審計(jì)監(jiān)督[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2018（02）：38-42.

[2]袁永宏.我國(guó)政府投資基金審計(jì)研究[J].審計(jì)研究，2019（03）：51-57.

[3]戴永勝.新形勢(shì)下如何做好政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作[J].審計(jì)與理財(cái)，2017（04）：18-20.