徐淑升 劉大川 徐棟 錢立兵

摘要：為提高我國(guó)海洋測(cè)繪管理水平和促進(jìn)海洋測(cè)繪市場(chǎng)發(fā)展，文章基于海洋測(cè)繪的內(nèi)容和分類，分析我國(guó)海洋測(cè)繪市場(chǎng)存在的問題、海洋測(cè)繪和陸地測(cè)繪的關(guān)系以及海洋測(cè)繪監(jiān)管的必要性和依據(jù)，并提出完善海洋測(cè)繪監(jiān)管的建議。研究結(jié)果表明：我國(guó)海洋測(cè)繪市場(chǎng)存在監(jiān)管和技術(shù)薄弱等問題;隨著海洋開發(fā)利用和海洋測(cè)繪活動(dòng)的增多，亟須加強(qiáng)對(duì)海洋測(cè)繪的監(jiān)管;應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、厘清監(jiān)管邊界、培育業(yè)務(wù)市場(chǎng)、完善監(jiān)管模式、提高數(shù)據(jù)服務(wù)能力和加強(qiáng)交流合作。

關(guān)鍵詞：海洋測(cè)繪;陸地測(cè)繪;市場(chǎng)監(jiān)管;軍民融合;陸海統(tǒng)籌

Abstract：In order to improve the management level of marine surveying and mapping ，develop marine surveying and mapping market in China，based on the content and classification of marine surveying and mapping，this paper analyzed the problems existing in China′s marine surveying and mapping market，the relationship between marine surveying and land surveying，the necessity of marine surveying and mapping supervision，and gave suggestions for improving the supervision level of marine surveying and mapping.The results showed that there were some problems in the market of marine surveying and mapping，such as weak supervision and technology; with the increase of marine development and marine surveying activities，it was urgent to strengthen the supervision of marine surveying and mapping; it was necessary to further strengthen the top-level design，clarify the supervision boundary，cultivate the business market，improve the supervision method，improve the data service ability，and strengthen the exchange and cooperation.

Key words：Marine surveying and mapping，Land surveying and mapping，Market supervision，Civil military integration，Coordinated land and marine development

0 引言

海洋測(cè)繪屬于測(cè)繪科技，同時(shí)與海洋科學(xué)和地球物理等學(xué)科聯(lián)系緊密。隨著我國(guó)海洋開發(fā)利用進(jìn)程的加快，海洋基礎(chǔ)測(cè)繪和海洋工程測(cè)量等海洋測(cè)繪活動(dòng)越來越多。

海洋測(cè)繪的對(duì)象不僅是海洋，而且包括江河湖泊等內(nèi)陸水域，即海洋測(cè)繪泛指水域測(cè)繪，這與海事活動(dòng)包括海上事務(wù)和內(nèi)河事務(wù)具有相似性。因此，海洋測(cè)繪資質(zhì)的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)明確要求，在內(nèi)陸水域從事測(cè)繪活動(dòng)的單位應(yīng)取得海洋測(cè)繪范圍的相應(yīng)專業(yè)子項(xiàng)。本研究主要探討海洋范圍內(nèi)的海洋測(cè)繪。

1 海洋測(cè)繪的內(nèi)容和分類

海洋測(cè)繪的目標(biāo)是獲取水深、地貌、底質(zhì)、淺層地質(zhì)構(gòu)造、水文、潮流、潮汐、重力和磁力等，水下地物、建筑物、構(gòu)筑物和特征物（障礙物）等，毗鄰陸地地形以及水上標(biāo)志物（障礙物）等的信息。

根據(jù)《測(cè)繪資質(zhì)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》，海洋測(cè)繪的分類包括海域權(quán)屬測(cè)繪、海岸地形測(cè)量、水深測(cè)量、水文觀測(cè)、海洋工程測(cè)量、掃海測(cè)量、深度基準(zhǔn)測(cè)量、海圖編制和海洋測(cè)繪監(jiān)理等[1-3]。

根據(jù)行業(yè)屬性和地理信息要素，海洋測(cè)繪通常分為海洋大地測(cè)量、海道測(cè)量、海底地形測(cè)量、海岸地形測(cè)量、海洋重力測(cè)量、海洋磁力測(cè)量和海洋工程測(cè)量，此外單獨(dú)劃設(shè)海洋遙感測(cè)量。其中，海洋工程測(cè)量包括底質(zhì)測(cè)量、淺地層剖面測(cè)量、水下管線測(cè)量以及港口和航道工程測(cè)量。

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，海洋測(cè)繪開始根據(jù)服務(wù)目標(biāo)分類，主要包括海道測(cè)量、海洋工程測(cè)量和海籍測(cè)量[4-7]。

2 我國(guó)海洋測(cè)繪市場(chǎng)存在的問題

近年來我國(guó)海洋測(cè)繪的行業(yè)規(guī)模和業(yè)務(wù)能力加快發(fā)展，但在市場(chǎng)發(fā)展的過程中也存在一些問題。

（1）監(jiān)管力量分散。海洋測(cè)繪地理信息領(lǐng)域包括海洋、測(cè)繪、海事、油氣和考古等行業(yè)，涉及部門較多，且以行業(yè)項(xiàng)目管理為主，監(jiān)管較分散，監(jiān)管隊(duì)伍不成熟。

（2）技術(shù)較弱。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)海洋測(cè)繪地理信息技術(shù)總體較弱，相關(guān)研究集中于工程應(yīng)用領(lǐng)域，而全球海洋時(shí)空基準(zhǔn)方面基本處于空白，學(xué)科認(rèn)知程度、技術(shù)水平和裝備水平有待加強(qiáng)。

（3）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分。由于海洋測(cè)繪設(shè)備價(jià)值較高，一般企業(yè)很難承受。與陸地測(cè)繪市場(chǎng)相比，海洋測(cè)繪市場(chǎng)仍未發(fā)展成熟。與此同時(shí)，陸地測(cè)繪市場(chǎng)存在的轉(zhuǎn)包、違法分包和質(zhì)量參差不齊等問題在海洋測(cè)繪市場(chǎng)尚未凸顯。

（4）監(jiān)管難度大。目前對(duì)海洋測(cè)繪的監(jiān)管包括數(shù)據(jù)獲取、質(zhì)量、處理和分發(fā)等環(huán)節(jié)，監(jiān)管重點(diǎn)在資質(zhì)審批、質(zhì)量抽查和數(shù)據(jù)生產(chǎn)管理等方面，其中資質(zhì)管理（事前監(jiān)管）和質(zhì)量管理（事后監(jiān)管）是重要的監(jiān)管手段。隨著近年來監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變，對(duì)事前監(jiān)管相對(duì)弱化，而對(duì)事中和事后監(jiān)管提出更新和更高的要求（如對(duì)海上測(cè)繪活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管），這些轉(zhuǎn)變需要新的監(jiān)管手段。

3 海洋測(cè)繪監(jiān)管的必要性

海洋測(cè)繪監(jiān)管對(duì)于海洋測(cè)繪的技術(shù)設(shè)計(jì)、成果質(zhì)量、數(shù)據(jù)應(yīng)用和行業(yè)發(fā)展等都有重要意義。

我國(guó)海洋測(cè)繪監(jiān)管集中在涉海部門及其下屬單位，多為行業(yè)內(nèi)監(jiān)管。例如：海事部門負(fù)責(zé)對(duì)承擔(dān)的航道測(cè)量的監(jiān)管，原國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)對(duì)承擔(dān)的水文測(cè)量的監(jiān)管，軍隊(duì)負(fù)責(zé)對(duì)海洋基礎(chǔ)測(cè)繪的監(jiān)管，各海洋工程施工單位負(fù)責(zé)對(duì)本部門海洋工程測(cè)量的監(jiān)管。海洋測(cè)繪監(jiān)管未形成統(tǒng)一體系，數(shù)據(jù)資料相對(duì)分散，對(duì)海洋突發(fā)事故的應(yīng)對(duì)能力較弱。與此同時(shí)，沿海地方測(cè)繪管理部門尚不具備對(duì)海洋測(cè)繪的監(jiān)管能力。

由于海洋測(cè)繪具有特殊性，我國(guó)海洋測(cè)繪尤其是海上測(cè)繪活動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管能力相對(duì)薄弱。隨著我國(guó)海洋開發(fā)利用活動(dòng)的增多，海洋測(cè)繪作為基礎(chǔ)手段越來越頻繁。同時(shí)，隨著軍民融合程度的加深，民間機(jī)構(gòu)參與海洋基礎(chǔ)測(cè)繪的機(jī)會(huì)逐漸增多，海洋基礎(chǔ)測(cè)繪為民用領(lǐng)域提供的服務(wù)也逐漸增多。此外，海洋測(cè)繪相關(guān)測(cè)量標(biāo)志保護(hù)和涉外海洋測(cè)量活動(dòng)等都對(duì)海洋測(cè)繪監(jiān)管提出更高的要求。

4 海洋測(cè)繪和陸地測(cè)繪的聯(lián)系和區(qū)別

在“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略引領(lǐng)下，應(yīng)明確海洋測(cè)繪和陸地測(cè)繪的聯(lián)系和區(qū)別。

（1）與陸地測(cè)繪相比，海洋測(cè)繪的測(cè)量要素更多，以滿足不同的應(yīng)用需求。

（2）陸地測(cè)繪市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，監(jiān)管相對(duì)成熟。相比之下，海洋測(cè)繪市場(chǎng)尚不完善。但在對(duì)測(cè)繪活動(dòng)的事中監(jiān)管方面，二者都處于起步或初級(jí)階段。

（3）從事陸地測(cè)繪業(yè)務(wù)的單位較多，而實(shí)際從事海洋測(cè)繪業(yè)務(wù)的單位較少。

（4）房地產(chǎn)等陸地測(cè)繪行業(yè)關(guān)系到重大民生問題，社會(huì)關(guān)注度較高。相比之下，公眾對(duì)海洋測(cè)繪行業(yè)的關(guān)注度較低。

（5）陸地測(cè)繪對(duì)精確度的要求很高，且對(duì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的把控非常嚴(yán)格。而海洋測(cè)繪易受海況和環(huán)境等因素的影響，測(cè)量過程不可重復(fù)，導(dǎo)致測(cè)量精確度較低[8-10]。

5 海洋測(cè)繪監(jiān)管的依據(jù)

目前我國(guó)海洋測(cè)繪監(jiān)管的法律依據(jù)主要包括《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》《外國(guó)的組織或者個(gè)人來華測(cè)繪管理暫行辦法》《測(cè)繪質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》《測(cè)繪地理信息市場(chǎng)信用信息管理暫行辦法》《民用無人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法（暫行）》《測(cè)繪資質(zhì)管理規(guī)定》《測(cè)繪資質(zhì)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》和各地區(qū)的《測(cè)繪管理?xiàng)l例》[11-12]。

6 完善海洋測(cè)繪監(jiān)管的建議

（1）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善工作機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，提升監(jiān)管能力，與不斷發(fā)展的技術(shù)和市場(chǎng)需求相適應(yīng)。從重資質(zhì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹匦庞霉芾?，加?qiáng)對(duì)測(cè)繪單位的信用監(jiān)管。

（2）厘清監(jiān)管部門的監(jiān)管邊界。目前海洋測(cè)繪監(jiān)管部門包括軍隊(duì)、自然資源部及其派出機(jī)構(gòu)以及地方相關(guān)部門等。①厘清軍隊(duì)與政府部門的監(jiān)管邊界。②厘清中央與地方的監(jiān)管邊界。目前自然資源部的測(cè)繪管理部門負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)甲級(jí)測(cè)繪單位的資質(zhì)監(jiān)管，自然資源部的3個(gè)海區(qū)局負(fù)責(zé)對(duì)海區(qū)內(nèi)海上測(cè)繪活動(dòng)的監(jiān)管，各地方省級(jí)測(cè)繪管理部門負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)乙、丙級(jí)測(cè)繪單位的資質(zhì)監(jiān)管并委托市、縣級(jí)測(cè)繪管理單位負(fù)責(zé)對(duì)丙級(jí)測(cè)繪單位的資質(zhì)監(jiān)管，同時(shí)省級(jí)測(cè)繪管理部門也可對(duì)甲級(jí)測(cè)繪單位進(jìn)行監(jiān)管，上述職能有所交叉，應(yīng)進(jìn)一步明確各自監(jiān)管范圍。③厘清測(cè)繪管理部門的監(jiān)管邊界。充分協(xié)調(diào)測(cè)繪管理派出機(jī)構(gòu)與地方測(cè)繪管理部門之間的關(guān)系、測(cè)繪管理派出機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系以及傳統(tǒng)測(cè)繪管理部門與海洋測(cè)繪管理部門之間的關(guān)系等。

（3）加強(qiáng)對(duì)海洋測(cè)繪市場(chǎng)的培育和監(jiān)管。加強(qiáng)業(yè)務(wù)整合，在陸海統(tǒng)籌的引領(lǐng)下，將海上測(cè)繪市場(chǎng)逐漸放開和充分競(jìng)爭(zhēng)。提煉重大項(xiàng)目，通過重大海洋項(xiàng)目監(jiān)管，逐漸建立完善的監(jiān)管體系。

（4）完善監(jiān)管模式。以自然資源部的3個(gè)海區(qū)局為例，探索項(xiàng)目管理的海洋監(jiān)管模式（圖1）。

（5）通過監(jiān)管提高海洋測(cè)繪的數(shù)據(jù)管理水平和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)能力。例如：可在海洋防災(zāi)減災(zāi)的過程中提供基礎(chǔ)地理信息，為后期的救災(zāi)工作提供服務(wù)保障。

（6）從信息來源、聯(lián)合執(zhí)法、技術(shù)支撐和規(guī)章制度等方面加大交流合作力度。充分發(fā)揮國(guó)家和地方測(cè)繪管理部門、海警、海洋行政主管部門和軍隊(duì)在各領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌考慮、共同監(jiān)管和統(tǒng)一執(zhí)法。

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