農(nóng)村基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理能力的挑戰(zhàn)及對(duì)策

陳正輝　龔迎迎

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層黨組織;鄉(xiāng)村治理;挑戰(zhàn);對(duì)策

中圖分類號(hào)：D267.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2020）06 — 0050 — 04

黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記首次提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開農(nóng)村基層黨組織的鄉(xiāng)村治理能力提升。學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村治理體系中自治、法治、德治的關(guān)系及其機(jī)制建構(gòu)做了較為充分的研究，對(duì)農(nóng)村基層黨建在引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興方面的意義有較為深入的探討，但對(duì)于農(nóng)村基層黨組織在提升鄉(xiāng)村治理能力方面面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)及其對(duì)策的研究尚少。本文從農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位出發(fā)，探討其提升鄉(xiāng)村治理能力所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并給出較為可行的解決策略，試圖為思考當(dāng)前農(nóng)村基層黨組織鄉(xiāng)村治理能力提升路徑提供新的思考維度。

一、農(nóng)村基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理能力的必要性

（一）農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理體系中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位

新時(shí)代，鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)離不開農(nóng)村基層黨組織的能力提升。黨的十九大報(bào)告提出要實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年1月出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出：“堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作。毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨管農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制和黨內(nèi)法規(guī)，確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障?！薄?〕2019年9月，中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》中指出，黨的農(nóng)村工作必須“堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保黨在農(nóng)村工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方，保證農(nóng)村改革發(fā)展沿著正確的方向前進(jìn)?！薄?〕新時(shí)代，要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”〔3〕，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，提升農(nóng)村基層黨組織的鄉(xiāng)村治理能力。

（二）農(nóng)村基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理能力是不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時(shí)代要求

農(nóng)村基層黨組織只有有效提升鄉(xiāng)村治理能力，才能有效應(yīng)對(duì)新時(shí)代農(nóng)村地區(qū)的新矛盾。十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾〔3〕。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村居民的收入來(lái)源、收入結(jié)構(gòu)以及與城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)比例也發(fā)生了變化。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，2019年前三季度，農(nóng)村居民人均工資性收入5240元，增長(zhǎng)9.4%;農(nóng)村居民人均工資性收入5240元，增長(zhǎng)9.4%;農(nóng)村居民人均可支配收入增速快于城鎮(zhèn)居民1.3個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)居民收入比由上年同期的2.78下降至2.75，城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)縮小〔4〕。新時(shí)代，我國(guó)農(nóng)村居民對(duì)美好生活的需要呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)，如何應(yīng)對(duì)農(nóng)村居民的新需求，解決鄉(xiāng)村治理的新矛盾，是農(nóng)村基層黨組織必須應(yīng)對(duì)的問題。因此，提升鄉(xiāng)村治理能力就成了新時(shí)代賦予農(nóng)村基層黨組織的新任務(wù)。

二、農(nóng)村基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理能力面臨的挑戰(zhàn)

（一）農(nóng)村基層黨組織自身建設(shè)的不足造成的組織力危機(jī)

農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的不足造成的組織力危機(jī)的一大顯著表現(xiàn)是富人治村現(xiàn)象的泛濫。任何一個(gè)治理主體的功能被無(wú)限制地?cái)U(kuò)大，或者各個(gè)治理主體之間的關(guān)系構(gòu)建不符合新時(shí)代我國(guó)鄉(xiāng)村治理的鄉(xiāng)情實(shí)際，都會(huì)導(dǎo)致各種問題。有學(xué)者經(jīng)過(guò)調(diào)查分析認(rèn)為，在目前村支委與村委會(huì)選舉的過(guò)程中，出現(xiàn)了“黨員身份的貨幣化”現(xiàn)象，某城郊村村支書為了競(jìng)選成功竟然花費(fèi)了200余萬(wàn)元〔5〕。在很多情況下，“富人當(dāng)村干部具有必然性，甚至可以說(shuō)富人治村是不可逆的”〔6〕，但是，毫無(wú)疑問，這種“去民主化”甚至是腐敗化的富人治村泛濫化的鄉(xiāng)村治理模式既不利于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，也不利于基層民主政治的發(fā)展。

農(nóng)村基層黨組織自身建設(shè)的不足導(dǎo)致的組織力的提升困境，阻礙了其鄉(xiāng)村治理能力的有效提升。因?yàn)榛鶎狱h建引領(lǐng)社會(huì)治理體系的構(gòu)建，既需要發(fā)揮基層黨組織的結(jié)構(gòu)與功能作用，還應(yīng)當(dāng)注重基層社會(huì)其他內(nèi)生性資源與嵌入性資源的作用，否則，將容易造成基層治理結(jié)構(gòu)與功能的“內(nèi)卷化”發(fā)展〔7〕。因此，基層黨建的不足，必然影響農(nóng)村基層黨組織鄉(xiāng)村治理之組織力的提升。

（二）農(nóng)村基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理能力提升面臨著文化挑戰(zhàn)

農(nóng)村基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理能力面臨的文化挑戰(zhàn)，首先是傳統(tǒng)文化中的落后成分的消極影響。中國(guó)傳統(tǒng)文化包羅萬(wàn)象，占其主要方面的精華部分不僅成為了中華民族和中國(guó)人民的氣節(jié)根基，更與中國(guó)特色社會(huì)主義文化相適應(yīng)，繼續(xù)發(fā)揮著涵養(yǎng)國(guó)人品格的積極作用。但不可忽視的是，一些糟粕成分依然在當(dāng)今社會(huì)，尤其是鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)揮著相當(dāng)大的負(fù)面影響，農(nóng)村居民法治意識(shí)相對(duì)較為淡薄、文化生活相對(duì)較為匱乏即是傳統(tǒng)文化中的落后成分影響下的具象表現(xiàn)。農(nóng)村基層黨組織要提升鄉(xiāng)村治理能力，必須要弘揚(yáng)先進(jìn)文化、摒棄落后文化，傳統(tǒng)文化中的落后成分給農(nóng)村基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理能力帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

另一方面，西方資產(chǎn)階級(jí)自由主義文化在中國(guó)鄉(xiāng)村一定程度上的傳播也是農(nóng)村基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理能力的一大障礙。正如速繼明所指出，思想領(lǐng)域的斗爭(zhēng)始終是社會(huì)主義初級(jí)階段的艱巨任務(wù)，自由主義思想是社會(huì)主義思想領(lǐng)域的最大危害〔8〕。當(dāng)今世界東西方文化的交流與交鋒，使得西方資產(chǎn)階級(jí)自由主義文化思潮在中國(guó)的傳播頗具深度和廣度，廣大農(nóng)村地區(qū)在一定程度上也受到了這一思潮的影響。農(nóng)村基層黨組織成員在自身的思想建設(shè)上面臨著西方扭曲價(jià)值觀的沖擊，從而給農(nóng)村基層黨組織堅(jiān)定文化方向和提升鄉(xiāng)村治理能力造成了價(jià)值挑戰(zhàn)。

（三）農(nóng)村基層黨組織鄉(xiāng)村治理機(jī)制存在一定缺陷

農(nóng)村基層黨組織鄉(xiāng)村治理機(jī)制的缺陷首先表現(xiàn)在形式主義的尚未根絕。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要在黨政工作中杜絕官僚主義與形式主義，并告誡全黨：“‘四風(fēng)問題樹倒根存，形式主義、官僚主義問題依然突出?！薄?〕在農(nóng)村基層黨組織處理各項(xiàng)工作時(shí)，受到了來(lái)自各種較高層級(jí)職能部門的不同指示要求，可謂“上面前把錘，下面一根釘”，因此，要解決紛繁復(fù)雜的鄉(xiāng)村問題，“文山會(huì)?！爆F(xiàn)象難以杜絕，在此情況下，農(nóng)村基層黨組織內(nèi)部就更容易滋生形式主義之風(fēng)，基層黨組織干部疲于應(yīng)對(duì)繁重的工作任務(wù)之下，就有可能做“面子工程”以應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查。這就導(dǎo)致農(nóng)村基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理能力遭遇困境。

除此之外，農(nóng)村基層黨組織也面臨著結(jié)構(gòu)性治理機(jī)制失衡問題。在縱向結(jié)構(gòu)層面，不少地方政府為完成如脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)改善等任務(wù)，對(duì)轄區(qū)各行政村派遣駐村干部以幫助各村自選的村委會(huì)解決各類鄉(xiāng)村問題。然而，駐村干部受上級(jí)政府指派而來(lái)，又沒有明確的政策文件限定其職能范圍，于是駐村干部和村民自選村委會(huì)之間的關(guān)系就難以得到明確認(rèn)定，進(jìn)行鄉(xiāng)村治理工作時(shí)也就容易使農(nóng)村基層黨組織無(wú)法放開手腳，影響其鄉(xiāng)村治理能力的提高。在橫向結(jié)構(gòu)方面，農(nóng)村基層黨組織既要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，又要保障群眾成為治理主體，這就容易造成農(nóng)村基層黨組織的決斷性不足，而且群眾的個(gè)體利益與公共利益時(shí)常會(huì)有沖突，會(huì)影響代表群眾的黨員的公共事務(wù)決策思維，這就更加重了農(nóng)村基層黨組織的鄉(xiāng)村治理能力提升的難度。

三、農(nóng)村基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）加強(qiáng)自身建設(shè)，切實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)導(dǎo)力與組織力提升

隨著村民自治組織、社會(huì)組織、幫扶單位、企業(yè)等外來(lái)主體的介入，村黨支部在扶貧中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位日漸式微，不少村黨支部疲于應(yīng)付上級(jí)黨委政府的工作和項(xiàng)目安排，其主觀能動(dòng)性很難發(fā)揮〔10〕。打鐵還需自身硬，農(nóng)村基層黨組織加強(qiáng)自身建設(shè)，方能解決自身存在的某些影響辦事效率的因素，從而保障其鄉(xiāng)村治理能力的提升。

農(nóng)村基層黨組織加強(qiáng)自身建設(shè)，提升鄉(xiāng)村治理領(lǐng)導(dǎo)力，首先就要處理好班子建設(shè)問題。當(dāng)前，農(nóng)村基層黨支部班子成員的思想政治素養(yǎng)和文化水平相對(duì)仍然較低，這是影響農(nóng)村基層黨組織理解黨中央政策精神、科學(xué)正確處理各類復(fù)雜鄉(xiāng)村問題的一大障礙。有學(xué)者經(jīng)調(diào)查指出，由于教育資源配置上的相對(duì)弱勢(shì)，農(nóng)村基層黨員的政治文化素養(yǎng)亟待改善〔11〕。因此，農(nóng)村基層黨組織必須經(jīng)常主動(dòng)開展各類學(xué)習(xí)性活動(dòng)，并可以適當(dāng)邀請(qǐng)?jiān)摯逅诳h市的黨校講師前來(lái)進(jìn)行授課，以提高和加強(qiáng)黨員的思想政治素養(yǎng)與政策解讀能力。另一方面，也應(yīng)當(dāng)利用好人才，放心大膽地用好相對(duì)高水平思想文化知識(shí)，尤其是懂農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的黨員，發(fā)揮好他們的專業(yè)水平，使他們的理論素養(yǎng)在實(shí)際的工作中轉(zhuǎn)化為實(shí)際成果，從而推動(dòng)基層黨組織整體治理領(lǐng)導(dǎo)力的提升。

農(nóng)村基層黨組織處理好黨群關(guān)系，明確工作方向、改善工作方法，也是加強(qiáng)自身建設(shè)、提升鄉(xiāng)村治理組織力的關(guān)鍵。農(nóng)村基層黨組織扎根于農(nóng)村群眾之中，日常工作與農(nóng)村居民生活息息相關(guān)，因此，農(nóng)村基層黨組織必須杜絕官僚主義作風(fēng)，行使好自己的服務(wù)型職能，明確自己的工作方向是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，以從群眾中來(lái)、到群眾中去的工作方法解決各類復(fù)雜鄉(xiāng)村問題，方能推動(dòng)農(nóng)村基層黨組織鄉(xiāng)村治理能力的提升。

（二）保障村民自治，發(fā)揮群眾參與治理主體作用

農(nóng)村基層黨組織要提升鄉(xiāng)村治理能力，認(rèn)識(shí)好、發(fā)揮好、保障好村民群眾的治理主體作用是關(guān)鍵。鄉(xiāng)村治理的主要對(duì)象是鄉(xiāng)村公共事務(wù)問題以及鄉(xiāng)民公共利益問題，其受眾廣泛且繁雜，這使得鄉(xiāng)村治理必須對(duì)集體行動(dòng)一致性的復(fù)雜性予以足夠關(guān)照?！?2〕十九屆四中全會(huì)也提出，要“健全充滿活力的基層群眾自治制度?！薄?3〕農(nóng)村基層黨組織發(fā)揮群眾參與治理主體作用，是發(fā)揮好鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力的必要之匙。

農(nóng)村基層黨組織要更好發(fā)揮群眾參與治理主體作用，提升鄉(xiāng)村治理能力，首先是要保障好廣大農(nóng)民的合法自治權(quán)利。一方面，要保障農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的自治權(quán)利。從農(nóng)村民主管理制度的角度看，其法律保護(hù)的重點(diǎn)是通過(guò)法律形成的制度化的農(nóng)民權(quán)利和價(jià)值體系，使群眾參與治理實(shí)現(xiàn)民主化、科學(xué)化、程序化。另一方面，要保障農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基層黨組織的黨外監(jiān)督權(quán)利。農(nóng)村基層黨組織想要提升鄉(xiāng)村治理能力，絕不能閉門造車、聽不見群眾的聲音，必須積極接受廣大農(nóng)民的監(jiān)督，并保障其監(jiān)督權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)，才能既維護(hù)好廣大農(nóng)民的合法監(jiān)督權(quán)利，又避免自身“內(nèi)卷化”發(fā)展。

農(nóng)村基層黨組織發(fā)揮群眾參與治理主體作用，提升鄉(xiāng)村治理能力，還必須要?jiǎng)?chuàng)新村民自治參與激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)廣大村民參與鄉(xiāng)村治理積極性。農(nóng)村基層黨組織必須要針對(duì)性地設(shè)計(jì)村民自治參與激勵(lì)機(jī)制，給與積極向村委會(huì)提供有用信息和意見的村民以適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，以調(diào)動(dòng)廣大村民的政治參與積極性。隨著村民參與鄉(xiāng)村治理的主體作用的有效發(fā)揮，農(nóng)村基層黨組織得到了來(lái)自群眾的工作支持與智力建議，鄉(xiāng)村治理能力的提升也就有了堅(jiān)實(shí)的保障。

（三）發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用，健全新鄉(xiāng)賢統(tǒng)戰(zhàn)工作機(jī)制

新鄉(xiāng)賢文化是新形勢(shì)下以新鄉(xiāng)賢為主體引領(lǐng)、以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為內(nèi)容支撐、以服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為目標(biāo)指向的文化。充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用，對(duì)農(nóng)村基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理能力具有關(guān)鍵意義。

農(nóng)村基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理能力，就要利用好新鄉(xiāng)賢的公信力與示范力。在解決村民之間沖突與糾紛方面，新鄉(xiāng)賢出于較高的威望和公信力，能夠幫助農(nóng)村基層黨組織的調(diào)解更容易受到認(rèn)可;在踐行鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化方面，新鄉(xiāng)賢做出了踐行鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化的模范示范作用，農(nóng)村基層黨組織所必須弘揚(yáng)的社會(huì)主義核心價(jià)值觀首先在新鄉(xiāng)賢處得到了踐行，這對(duì)其深化鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化建設(shè)、教育農(nóng)民群眾具有積極的推動(dòng)作用。

另一方面，健全新鄉(xiāng)賢統(tǒng)戰(zhàn)工作機(jī)制是農(nóng)村基層黨組織更好發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用、強(qiáng)化黨對(duì)鄉(xiāng)村治理工作的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的可行之路。新鄉(xiāng)賢的產(chǎn)生，通常依靠的是由下而上的群眾認(rèn)可，農(nóng)村基層黨組織應(yīng)當(dāng)給予被公認(rèn)為是新鄉(xiāng)賢的人群以書面化的資格確認(rèn)，以新鄉(xiāng)賢理事會(huì)、新鄉(xiāng)賢建議會(huì)等形式將新鄉(xiāng)賢群體組織起來(lái)，以更好發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的影響合力。除此之外，新鄉(xiāng)賢統(tǒng)戰(zhàn)工作機(jī)制的核心必須是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層黨組織在新鄉(xiāng)賢工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，確保新鄉(xiāng)賢工作的政治方向的正確。農(nóng)村基層黨組織通過(guò)各種方式，將新鄉(xiāng)賢有效組織起來(lái)，有利于鄉(xiāng)村治理能力的提升。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2018-02-05（001）.

〔2〕中共中央印發(fā)中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2019-09-02（001）.

〔3〕習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28（001）.

〔4〕方曉丹.前三季度全國(guó)居民收入增長(zhǎng)平穩(wěn) 服務(wù)消費(fèi)支出較快增長(zhǎng)〔EB/OL〕.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201910/t20191021_1704283.html，2019-10-21.

〔5〕袁松.富人治村：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型〔M〕.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015：123.

〔6〕賀雪峰.治村〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2017：05.

〔7〕齊衛(wèi)平，金江峰.基層黨組織的組織密度與功能密度——兼論基層黨組織組織力評(píng)估體系〔J〕.華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2019，51（06）：23-28+174.

〔8〕速繼明.思想領(lǐng)域的斗爭(zhēng)始終是社會(huì)主義初級(jí)階段的艱巨任務(wù)〔J〕.毛澤東鄧小平理論研究，2019，（11）：18-26+107.

〔9〕習(xí)近平.在“不忘初心、牢記使命”主題教育工作會(huì)議上的講話〔J〕.求知，2019，（08）：04-08.

〔10〕李卉，高正禮.精準(zhǔn)扶貧中村黨支部功能的理論思考與實(shí)證考察〔J〕.中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2018，（04）：102-108.

〔11〕范宏.農(nóng)村基層黨員教育資源和機(jī)會(huì)配置研究〔D〕.哈爾濱理工大學(xué)，2014.

〔12〕邢勤鋒，茍延峰.鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性與應(yīng)對(duì)策略〔J〕.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2019，（06）：38-41.

〔13〕中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編〔M〕.北京：人民出版社，2019：31.〔責(zé)任編輯：張 港〕