新時期深化預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的相關思考

馮艷蘭

摘要：黨的十九大以來，各級地方政府積極響應，迅速反應，統(tǒng)籌部署，及時出臺相關文件，采取多種改革措施，著力推進預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革，以期切實深化預算管理制度改革，加快建立完善現(xiàn)代財政制度，促進提升財政資源配置效率和使用效益。如今，預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革工作已經在各級地方政府落地開花。下一階段，為了全面促進財政預算制度改革提速，全國各級地方政府須再接再厲，總結分析預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的主要特征或改革亮點，以此為著力點和突破口，思考優(yōu)化對策，切實深化落實預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革。

關鍵詞：財政預算改革;預算編制;預算監(jiān)督管理;績效管理;改革亮點

引言

2018年5月，廣東省率先印發(fā)實施了《關于深化省級預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的意見》，啟動了預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革，為建立現(xiàn)代財政制度、開展新一輪預算管理改革拉開帷幕。各級地方政府紛紛響應，主動作為，召開動員會、出臺實施意見和實施方案、作出規(guī)劃部署，多管齊下、多多并舉、協(xié)同發(fā)力、共同推進，歷時一年多，預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革各項措施扎實推進落實，取得了階段性成效。時值全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃收官之年，各級地方政府應進一步強化政治責任和使命擔當，精研預算法理念。黨的十九大關于建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度的會議精神和廣東省《關于深化省級預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的意見》，分析改革亮點，思考強化對策，凝聚起改革攻堅的磅礴力量，大力推進預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革穩(wěn)落地、深扎根、見實效，從而加快構建“大財政、大預算、大資產”管理體系，為全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃圓滿收官提供堅實財力保障。

一、新時期預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的亮點分析

（一）職能變化：財政管理重心和部門權責配置發(fā)生轉變

此次改革推動各級政府財政職能實現(xiàn)“兩轉變”。一方面，推動財政管理重心發(fā)生轉變。改革后，財政部門不再對財政預算實施全流程管控，將管理重心轉向預算編制和預算監(jiān)管環(huán)節(jié)，在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)全面向主管部門放權，從而著力打造聚焦主業(yè)，有放、有收、有管，充分發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調、指導、監(jiān)督作用的“大財政、大預算”管理模式。另一方面，推動部門權責配置發(fā)生轉變。具體貫徹落實預算法第53條“各部門、各單位是本部門、本單位的預算執(zhí)行主體”等規(guī)定，扭轉以往預算管理權責交叉重復局面，將預算執(zhí)行交由業(yè)務部門全權負責，建立了權責明晰、主體到位的預算管理權責新格局。

（二）管理變化：精簡財政資金項目審批和預算執(zhí)行流程

此次改革推動政府財政預算管理趨向“兩精簡”。一是推進財政資金項目審批事項及程序精簡化。落實簡政放權，依法依規(guī)精簡項目審批，財政部門減少對具體項目審批的直接參與，加強對項目編制審核的幕后監(jiān)督和把關;財政部門向主管部門放權：對于市級保留項目審批權限的資金，由市業(yè)務主管部門單獨負責組織項目申報、評審、分配、公示、驗收;市級向縣級和用款單位放權，從而解決項目層層上報批復造成的流程長、環(huán)節(jié)多、效率低、各級之間信息不對稱等問題。二是精簡預算執(zhí)行流程。要求各部門嚴格上傳下達，加快資金支付和項目落地;嚴控嚴管新增財政支出需求，規(guī)范預算調劑程序;落實存量資金盤活，加強資金回收和統(tǒng)籌規(guī)劃。從而切實解決預算下達不及時、預算執(zhí)行不規(guī)范、進度慢等問題。

（三）機制變化：致力于提高各方積極性和財政資金使用效益

此次改革推動財政預算管理機制建設實現(xiàn)“兩提高”。一是致力于提高各方積極性。改革以“簡政放權”為核心內容，賦予基層和部門更大的自主權，強化了部門對資金分配的自主權，實現(xiàn)各方職能優(yōu)化、協(xié)同高效。從而更加充分地調動部門的積極性，發(fā)揮各部門各市縣推動改革發(fā)展的主觀能動性。二是致力于提高財政資金使用效益。改革促進財政預算管理各環(huán)節(jié)、流程實現(xiàn)了深度精簡優(yōu)化，推動財政“放管服”改革實現(xiàn)多點突破，推進財政資金使用機制更加高效便捷、精準到位，實現(xiàn)財政資金規(guī)范管理、安全運作，以期進一步提高財政資金使用效益。

二、深化落實預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的相關措施思考

（一）加快構建或重塑全面預算管理體系

財政部門和各級地方政府應加快建立適合新形勢的部門全面預算管理體系，以期強化統(tǒng)籌部署，明確方向指引，切實深化預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革，促進實現(xiàn)財政資金優(yōu)化配置和使用效益提升。一是要加快調整內部組織機構，落實轉變財政部門管理重心。立足職能轉變，貫徹預算法關于“各部門各單位是預算執(zhí)行主體”的規(guī)定，厘清部門職責，明確財政預算管理各環(huán)節(jié)權責劃分;落實改革“簡政放權”的核心內容，實現(xiàn)從財政部門、業(yè)務部門、省級到市縣及縣下基層單位的內部組織結構調整，自上而下轉變政府財政工作重心和角色，優(yōu)化預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的執(zhí)行力。二是要重塑覆蓋全省預算管理的目標體系。深入貫徹黨的十九大會議精神和新預算法精神，確立財政預算管理的總體目標，即以轉變財政管理為重心，轉變部門權責分配;加強預算編制管理，促進實現(xiàn)精準科學規(guī)范的預算編制;落實預算執(zhí)行“簡政放權，放管結合”高效落地;強化預算監(jiān)督“約束有力”，以信息化為手段，提升財政資金監(jiān)管水平和使用效益?；诳傮w目標建立省、市、縣級及具體基層單位的財政預算管理目標，并在此基礎上細化分解目標，從預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督及會計核算環(huán)節(jié)設計具體目標和指標，從而建立精益化、層次化財政預算管理目標體系，以此為指導，促進各級政府提升預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革進度和質量。

（二）科學精準規(guī)范預算編制

財政部門與各級地方政府應發(fā)揮預算編制“龍頭作用”，規(guī)范預算編制管理，狠抓落實預算管理改革源頭。具體實施上，第一，主動適應經濟形勢，精準對標政策，突出重點，加強統(tǒng)籌規(guī)劃。財政部門要加強統(tǒng)籌全口徑政府預算，健全預算支出定額標準體系，加強政策前瞻謀劃，明確重點支出和重大投資項目的安排規(guī)則。推進資金審批劃撥向中央、省和市部署的重大改革、重要政策和重點項目資金需求傾斜，保障財政資源優(yōu)化配置、合理使用。第二，精準對接基層需求，貼合實際，調整預算編制結構。各級地方政府要及時對接財政部門“大專項+任務清單”的專項資金管理模式，提前規(guī)劃安排項目用款情況，據實編制部門預算;業(yè)務部門要根據部門職責，在預算控制額度內，統(tǒng)籌考慮本部門全年資金需求，自主確定項目編制預算，明確優(yōu)先保障重點，切實提高預算編制科學性。第三，做實部門項目庫，精準對標項目，加強預算編制精細化、規(guī)范化、標準化。將項目儲備工作前置到預算編制環(huán)節(jié)，業(yè)務主管部門要根據事業(yè)發(fā)展計劃提前一年組織項目庫申報，編細編實項目庫，做好項目提前入庫和滾動投資計劃編報，自上而下同步實行“先定項目再定預算”管理模式，使預算編制更加精準規(guī)范、高質高效。

（三）放管結合，推動預算高效執(zhí)行

財政部門、業(yè)務部門和各級政府應強化“放管結合”，同心協(xié)力，推進預算高效執(zhí)行。一是確保簡政放權落地、落實、落到位。推動財政部門切實樹立謀大事、謀全局、謀長遠的統(tǒng)籌管理觀念，落實財政部門向主管部門放權、市級向縣下放權：市業(yè)務主管部門獨立負責市級專項資金申報、評審、分配、公示、驗收工作，市級主管部門依法將具體項目審批權下放到縣政府或用款單位。從而確保全面放權到位，大幅精簡財政部門在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的審批事項，有效縮短從制定方案到下達資金的時間，實現(xiàn)預算下達及時、執(zhí)行高效。二是要明確主責主業(yè)，確保管理管到位。各級業(yè)務部門要嚴格貫徹落實“預算執(zhí)行由業(yè)務部門全權負責”的改革新規(guī)，切實明確主體責任，強化責任擔當，積極主動落實預算執(zhí)行。財政部門要建立預算執(zhí)行定期分析機制，為業(yè)務部門提供業(yè)務指導，助力業(yè)務部門清晰掌握預算執(zhí)行形勢，及時調整方案，抓好管好預算執(zhí)行。三是要創(chuàng)造通暢執(zhí)行條件，推動預算執(zhí)行進入“快車道”。省級業(yè)務部門在主動加強自我約束的同時，積極跟蹤監(jiān)測市縣及縣下業(yè)務部門預算執(zhí)行工作形勢與動態(tài)，為其提供專業(yè)指導和業(yè)務培訓;省財政部門要及時制定對口服務事項清單，加強統(tǒng)籌把關和監(jiān)管，敦促相關部門扎實落實預算執(zhí)行責任，從而促進提高預算執(zhí)行進度與效率。

（四）完善預算監(jiān)管機制，確保改革落實到位

各級政府還應強化預算監(jiān)督“約束有力”，加快構建全方位、多層次、立體化的大監(jiān)督體系，充分完善預算監(jiān)管機制，提升財政資金管理規(guī)范性，以期有效深化預算管理改革。具體舉措包括：第一，前移監(jiān)督關口，落實預算管理的全方位監(jiān)督。全面實施績效管理，將績效理念貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等具體環(huán)節(jié)，以績效提實效;圍繞財政預算實施的全生命周期，建立完善事前、事中、事后相結合的全過程監(jiān)管機制，全面強化預算監(jiān)管;加快構建“五要素”完善且能夠全面發(fā)力的內控執(zhí)行體系，通過強化內部控制水平推進部門預算執(zhí)行監(jiān)管規(guī)范化、高效化。第二，細化分解監(jiān)督的目標責任，落實預算管理的多層次監(jiān)督。財政部門要狠抓制度和標準化建設，加強追責問責，提高監(jiān)管針對性，規(guī)范財政資金管理;各級業(yè)務部門要強化自我約束，積極承擔預算執(zhí)行主體責任，主動配合人大與審計部門的監(jiān)督審計;還要加強監(jiān)督信息共享和協(xié)調統(tǒng)一，建立互保聯(lián)動監(jiān)管機制，推進預算聯(lián)動監(jiān)督。第三，強化信息技術支撐，推動預算管理監(jiān)督立體化。加強先進科技探索應用，依托大數(shù)據、云技術、人工智能、區(qū)塊鏈等先進信息技術，著手搭建開放、共享的多維財政信息反應體系和覆蓋全省預算管理的全口徑、全流程留痕的實時動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，從而推進財政預算管理規(guī)范、流程貫通、改革提速，以期切實提升財政資金管理效率和資金使用效益。

結語

此次預算管理改革不是對原有制度的小修小補，而是政府職能、部門權責劃分、理財思想觀念和工作方式全面發(fā)生轉變的一次深刻變革。作為改革主體的各級政府應精研領會新思想和新精神，轉變財政管理重心，明晰權責配置，精準規(guī)范預算編制，推動預算高效執(zhí)行，強化預算監(jiān)管，深化落實預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革，優(yōu)化財政資金配置與利用，促進經濟社會高質量發(fā)展。

參考文獻

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