全球移民背景下我國雙重國籍問題探究

摘 要： 全球移民背景下承認雙重國籍的呼聲日益高漲，但是堅持單一國籍更符合我國國家利益。雙重國籍存在著與國際法原則沖突、容易引起他國猜疑和增強社會不公正感等弊端。我國當前應該堅持單一國籍制度，通過采取建立完善國家統(tǒng)一出入境管理信息平臺、完善國籍法律體系等措施，消除雙重國籍問題，維護國籍管理秩序。

關鍵詞： 全球移民 雙重國籍 制度構建

當前，我國正面臨全球移民頻率增速，數(shù)量加劇的現(xiàn)狀。正如戴維·赫爾德所說：“有一種全球化形式比其他任何全球化形式都更為普遍，它就是人口遷徙。高頻的人員流動和人們對出入境便利化的需求，對我國來說既是機遇又是挑戰(zhàn)。一方面，高端人才流動的同時伴隨著資金、技術的轉移，如果引進得當，將極為有利于我國經濟發(fā)展;另一方面，移民的素質參差不齊，如果管理不當，會給我國移民管理秩序帶來沖擊。在全球移民的背景下，承認雙重國籍，吸引海外才智的聲音愈發(fā)高漲，然而筆者認為面對此聲音，我們應該保持冷靜，雙重國籍并非解決我國國籍問題的良策。

一、我國的雙重國籍問題

（一）我國對雙重國籍的規(guī)定與態(tài)度

國籍法第3條明確規(guī)定：“中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍。除此之外，第5條、第8條和第13條等皆是針對可能出現(xiàn)雙重國籍的情形作出了規(guī)定?！秶ā吩诜ㄎ募Я用鎸儆诜桑扇珖舜笾朴唽嵤?，具有極高的法律效力。

除法律層面，從國家部委的做法中也可以進一步探析我國在宏觀政策層面對雙重國籍的態(tài)度與管理思路。從現(xiàn)有材料來看，公安部主要通過兩方面解決雙重國籍問題。一方面，加大對事實雙重國籍人員的核查與處理，通過外籍華人資料庫與戶籍資料庫碰撞比對、邊檢站軌跡追蹤等多種國籍審查方式，篩選出事實雙重國籍人員，并做出處理;另一方面，出臺便民措施緩解部分公民對雙重國籍需求，當前的家庭團結類簽證、永居居留證等起到了一定的預期效果。外交部作為國籍管理相關部門，018年月11日，中國駐英國大使館官網發(fā)布特別提醒部分已加入外籍并持有中國簽證的申請人，涉嫌騙取中國護照，大使館對有關證件進行注銷或宣布作廢處理，有關人員將被拒簽或拒絕入境。春節(jié)前夕發(fā)布的此提醒，也再一次彰顯了外交部對事實雙重國籍人員的態(tài)度，而嚴厲的處理方式也體現(xiàn)了外交部對單一國籍制度的堅定維護。

（二）我國雙重國籍的現(xiàn)狀

盡管我國法律明確規(guī)定不承認雙重國籍，但仍然存在部分人群，他們利用法律漏洞，使自己擁有事實上的兩個或多個國籍，以此來追逐更多的便利和福利。

1 雙重國籍的取得。獲得事實雙重國籍的方式有多種，對應的主觀心態(tài)也各不相同。一類是通過跨國婚姻獲得事實雙重國籍。例如一名中國人與一名外國人結婚，若該外國人所屬國國籍法規(guī)定其配偶可以因婚姻取得該國國籍，如果此人未主動申請退籍，那么此人便成為了一名事實雙重國籍人員。此類人員一般并無特別強烈的意愿利用其雙重國籍的身份行事，更多的原因是我國國籍法關于自動喪失國籍的規(guī)定強制性不足。二類是獲得承認雙重國籍國家的國籍后不退出中國國籍而成為事實雙重國籍人員。每年有大量中國公民在移居海外或留學、工作等過程中獲得外國國籍，若是所在國承認雙重國籍，則他們往往選擇隱藏其已經加入外籍的身份，成為一名事實雙重國籍人員。此類人跟中國和所在國都存在比較緊密的聯(lián)系，想同時獲得兩國的公民待遇。

雙重國籍的危害。雙重國籍的存在于公民個人來說會有諸多便利之處，但是給國家?guī)砹宋：?。一是擁有事實雙重國籍的人左右逢源，嚴重影響國家的社會管理。該部分人投機取巧，不僅享受著國外的優(yōu)厚待遇和社會保障，同時侵占著國內的公共資源，無形中加重了合法公民的公共負擔，還有的人平時生活、工作與常人無異而在觸犯法律法規(guī)時亮出自己外國人身份，企圖享受特權。二是影響國家移民管理局正常的管理工作。這部分人從法律角度上來看已經是外國人，但是在出境入境時使用著中國護照，沒有簽證就在國內居留、就業(yè)，給我國移民管理機關的簽證管理、外國人管理等工作帶來極大影響。三是損害我國法律的權威。我國《國籍法》明文規(guī)定不承認雙重國籍，這部分人逃避監(jiān)管使自己成為事實雙重國籍人員，嚴重損害著我國法律的權威性，即便是因為法律規(guī)定存在漏洞，但這并能成為該群體鉆營漏洞為自己謀求利益的理由。

二、雙重國籍的呼聲與思辨

（一）雙重國籍理論支撐的探究

雙重國籍思潮的產生離不開理論的支撐，近年來隨著國籍理論的不斷發(fā)展，雙重公民權理論和國籍與公民權分離理論逐漸被接受，并成為雙重國籍的理論依據(jù)。事實上，雙重公民權理論和國籍與公民權分離理論并無本質區(qū)別，其核心思想都是否定傳統(tǒng)國籍法中國籍是區(qū)分本國和外國人以及確定權利義務范圍的唯一依據(jù)。

而事實上，這一理論觀點并不能作為雙重國籍的理論支撐?！妒澜缛藱嘈浴返?5條規(guī)定：“任何人之國籍不容無理褫奪，其更改國籍之權利不容否認。這說明國際社會已經把國籍權視為一項基本人權。米爾恩的人權哲學——“最低限度的人權中認為，“人權是社會生活中普遍的、具體的要求，而且是最低限度的道德，國籍權作為一項基本人權，也當然擁有該屬性，即國籍只需滿足公民生存的最低限度，而后期的發(fā)展并不在此列。我國曝出的事實雙重國籍人員中主要包含演員、商人和部分腐敗官員幾類，他們或是為方便自身出行，或為客觀的投資收益抑或是方便外逃，顯然與滿足生存發(fā)展的最低標準無關。放眼世界范圍，也不存在若是不承認雙重國籍則個人生存權將無法保障的情況，因此無論雙重公民權理論還是國籍與公民權分離理論，都無法作為雙重國籍的理論支撐。

（二）雙重國籍的優(yōu)劣分析

1 雙重國籍的作用并非不可替代。一種觀點認為，國籍觀念發(fā)生了轉變，承認雙重國籍是順應國際趨勢之舉。但是，筆者認為，一國的國籍制度如何制定應該從本國利益出發(fā)，并充分考慮本國的歷史背景與實際情況，盲目順應所謂潮流是無益之舉。至于所謂的“國際潮流，仔細分析可以發(fā)現(xiàn)雙重國籍并沒有想象般火熱。同為亞洲經濟強國的日本至今仍然實行嚴格的單一國籍制度，并實行比較嚴格地管理。而為人們所津津樂道的印度雙重國籍制度，事實上稱其為“海外公民權制度更為貼切，也有學者稱其為“一個半國籍，究其根本是具有極強經濟特質的雙重公民權。

第二種觀點是，承認雙重國籍有利于增強中華民族凝聚力。無論在抗日戰(zhàn)爭中還是在改革開放建設新中國的浪潮里，華僑華人都做出了不可磨滅的貢獻。但是在增強中華民族凝聚力這個問題上，筆者認為雙重國籍也并不能作為聯(lián)系海外華人與祖國的紐帶。中國自古以來講究血濃于水，海外華人與祖國割舍不斷的是世代傳遞的血緣關系是綿綿不絕的中華傳統(tǒng)文化，而非國籍。我國一直十分重視海外僑胞的利益，這一點在政策制定上也有所體現(xiàn)，013年我國設立了家庭團聚類的簽證和居留證等。同時，公安機關進一步簡化了歸僑、僑眷在內的國內公民的出入境手續(xù)，華僑可在暫住地補發(fā)、換發(fā)護照。這些措施，無不體現(xiàn)出國家對海外華僑華人的重視，這同樣可以增進他們與祖國的感情。

第三種觀點還認為承認雙重國籍是留住人才，吸引人才的重要途徑。不可否認，高端人才流失與引進困難確實是我國移民管理領域中值得關注的問題，國籍往往被視為解決該問題的攔路虎。筆者通過實證分析認為，國籍并非人才流失的主要動因。011年，高子平教授開展了針對在滬外籍華人人才及京滬兩地外國留學生居留意愿的實證調查工作。其中，就“如果您可以保留自己的國籍，并且能在中國申請綠卡，您將來會留在中國工作嗎？這一問題，34%的受訪者表示“會留在北京（上海）工作，3%“正在考慮這個問題，加總為66%;13%明確表示“不會留在北京（上海）工作，另有1%表示“沒有考慮過這個問題。從調查問卷中可以看出，三分之二的調查者在可以申請中國綠卡的前提下，愿意將來留在中國工作。這從側面反映出中國的單一國籍并非阻礙人才引進的主要動因，綠卡制度可以解決部分單一國籍帶來的掣肘。所以，吸引人才、資金進入中國不一定要給他們雙重國籍，只要滿足他們出入境便利華和居留停留便利的需求，同時完善綠卡制度即可。

雙重國籍的弊端明顯且難以解決。首先，國籍唯一的國際法原則并未過時，仍有其重要意義。從1930年海牙簽訂的《關于國籍法沖突若干問題的公約》到1997年的《歐洲國籍公約》，都以消除雙重國籍作為奮斗目標。傳統(tǒng)國際法思想中國籍的永久效忠義務現(xiàn)今仍然有效，加入美國國籍時需要宣誓效忠即為實證。國籍是權利與義務的結合體，若公民同時加入兩國國籍，則必將同時承擔兩個國家的義務與效忠關系，這是公民所難以承擔的，因為這種義務并非局限于物質經濟層面，例如如果其擁有國籍的兩個國籍國之間交戰(zhàn)，則該公民將被雙方同時視為背叛國家。

其次，雙重國籍容易引起東南亞等國家的猜疑，不利于中國的外交局面，不利于東南亞華僑華人安全。中國的單一國籍制度有著特殊的歷史背景，當前在東南亞國家，排華的土壤仍然存在，華僑華人與中國的聯(lián)系仍然是一個十分敏感的話題。如果在這種情形下，貿然承認雙重國籍難免引起東南亞國家的猜忌，不利于東南亞地區(qū)華人華僑的安全與穩(wěn)定。

最后，我國正處在社會主義初級階段，財富資源分配仍不平衡，如果承認雙重國籍，則擁有雙重國籍的人不僅享受著國外的福利待遇，在醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等方面還會侵占國內的社會資源，必將加劇國內民眾的不公平感。與此同時，雙重國籍的存在也將給貪污腐敗人員以可乘之機，無論是洗錢、轉移贓款還是東窗事發(fā)后外逃，其外國國籍都可為其提供掩護與便利。

（三）堅持單一國籍前提化的制度優(yōu)化是最終選擇

經過理論層面分析和實然性考察，筆者認為單一國籍制度仍然是符合當前國情，更有利于國家整體利益的國籍制度。不可否認，在全球化進入新一輪浪潮的今天，我國的國籍制度存在諸多不合理不適應之處，但是這些問題可以通過配套制度的優(yōu)化完善來解決。

筆者認為我們研究的核心不應該僅限于是否實行雙重國籍，而在于實行雙重國籍的根本目的與意義是什么以及是否必須實行這一政策。國籍本身的含義是兩個方面的，一是經濟社會法律地位問題，即通常所說的權益保障問題;二是身份認同問題，全球化背景下的認同問題凸現(xiàn)，這是雙重國籍問題趨熱的個體動因。這兩個層面的涵義都連接著一個非常敏感的問題，即政治忠誠問題，這也是雙重國籍問題的復雜性所在。在存在諸多顧慮與風險的情況下，我國采取不承認雙重國籍，通過授予永久居留權等措施使相關人的基本權益得到應有保障的方式可以降低制度成本，盡可能規(guī)避政治風險?？偟膩砜矗p重國籍制度能夠發(fā)揮的作用完全可以通過配套制度來替代，但是其本身的劣勢以及我國復雜的歷史背景是短時間內無法消除的。

三、堅持單一國籍前提下的對策

（一）建立完善國家統(tǒng)一出入境管理信息平臺

按照《中華人民共和國出境入境管理法》總則第5條的規(guī)定，“國家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺，實現(xiàn)有關管理部門信息共享。按照這一思路，我國應加快建立統(tǒng)一的出入境信息平臺，實現(xiàn)國內公安機關辦理護照及其他出入境證件、中國駐外使領館簽發(fā)簽證時能同步檢索申請人的簽證信息、護照信息、物資信息、出入境證件、出入境記錄、停留居留時限以及違法犯罪記錄等，并自動進行人像比對，實現(xiàn)真正的信息關聯(lián)和技術支持。同時在境外人員受理系統(tǒng)內增加對外籍華人關于?？趲臁⒅袊o照持有情況的核查。例如，針對外籍華人設定關鍵詞，如性別、出生年月、中文姓名關鍵字等，對?？趲旒爸袊o照持有情況進行計算機自動比對識別，通過系統(tǒng)識別及時發(fā)現(xiàn)查處雙重國籍人員，推動基礎出入境數(shù)據(jù)的綜合化應用。

與此同時，根據(jù)公安部發(fā)布的公告顯示：“017年，中國邊檢機關將分批在全國對外開放口岸對入境我國的14（含）至70（含）周歲外國人留存指紋，持外交護照或有對等互惠安排等情形的外國人可以免留指紋。該規(guī)定已在017年月10日在深圳機場等口岸試行，中國公民辦理身份證需要留存指紋記錄，以此邊檢站的指紋庫與公安機關辦理身份證指紋庫進行數(shù)據(jù)共享，則可以通過在指紋信息庫中碰撞及時鑒別雙重國籍人員，繼續(xù)完善此種方式將極大幫助我國解決雙重國籍問題。

（二）完善國籍法律體系

我國不同于典型的移民國家，出入境制度長期以來以管理為核心。當前，全球移民已成常態(tài)，傳統(tǒng)的出境入境管理法已經無法調整日益復雜的出入境法律關系，隨著國家移民管理局的成立，我國迎來了逐步向移民法過渡的契機。筆者認為我國可以通過完善國籍法律體系，實現(xiàn)單一國籍制度前提下吸引海外才智，便利公民出入境的目的。具體可以分兩步實施：

一是以修訂的方式逐步過渡。筆者認為，我國可以通過修訂案的方式逐漸從出入境管理法向移民法過渡。采取漸進過渡的方式是考慮到我國還不是移民大國，沒有悠久的移民歷史，普通民眾對移民的接納度和需求并不高。二是多層次立法構建中國移民法律體系。在修訂出境入境管理法的基礎上，還應該制定不同效力范圍的法規(guī)、規(guī)章，增強適應性與可實踐性。首先，可由國務院制定內容更加豐富、法條更加具體的行政法規(guī)，其次，公安部、外交部等部委可以根據(jù)具體實際出臺部門規(guī)章，各地方根據(jù)外國人管理情況出臺地方性法規(guī)和地方規(guī)章，從多方面入手為公民出入境提供便利，完善我國永久居留制度，滿足海外人才在我國面臨的工作、生活等需求。

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（胡海峰，中國人民警察大學研究生部）