對(duì)PPP模式推進(jìn)多樣化公共服務(wù)的思考

宋曉萌　

摘要：本文在參照近幾年國(guó)務(wù)院下發(fā)的政策文件及財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)站上信息的基礎(chǔ)上，選擇上海市采用PPP模式提供政府公共服務(wù)多樣化的例子，著眼于當(dāng)下公共服務(wù)提供日漸單一化、人民對(duì)政府公共服務(wù)提供的滿意度不夠高等問(wèn)題，探求其中的解決措施和方法經(jīng)驗(yàn)，并從中總結(jié)上海市采用該模式的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與存在的不足。

關(guān)鍵詞：PPP模式;社會(huì)資本;公共服務(wù);政府管理

一、PPP模式與公共服務(wù)供給

（一）我國(guó)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式在中國(guó)推廣近五年來(lái)，已在調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。到2017年，PPP項(xiàng)目在我國(guó)已經(jīng)入庫(kù)的共14 220個(gè)，17.8萬(wàn)億元的投資總額，我國(guó)PPP項(xiàng)目市場(chǎng)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)。

PPP項(xiàng)目在我國(guó)迅猛發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)一系列問(wèn)題：首先因行業(yè)及領(lǐng)域的差異性，不同的PPP項(xiàng)目在法律法規(guī)的規(guī)范方面也不盡相同。其次，目前我國(guó)的PPP項(xiàng)目采取的實(shí)施形式大多是政府與大型的國(guó)企、央企和資金雄厚的上市公司合作，相比之下，民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)地位則顯得劣勢(shì)許多。最后，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和投資回報(bào)率上，需要對(duì)PPP項(xiàng)目的付款方式采取多元化形式，提高社會(huì)資本參與的積極性與占比。

（二）PPP模式與政府提供公共服務(wù)相結(jié)合的可能性與必要性

1.可能性

目前我國(guó)采用PPP模式已達(dá)到一定規(guī)模，截止到 2015年11月底，第一批由國(guó)家發(fā)展改革委公開(kāi)推介的1 043個(gè)PPP項(xiàng)目中，已簽約項(xiàng)目在總推介項(xiàng)目數(shù)量中的占比高達(dá)31.5%。

我國(guó)遵循“以示范項(xiàng)目為抓手，著力打造樣板”的PPP模式發(fā)展原則，2015年7月，在國(guó)家發(fā)改委公布的政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的13個(gè)典型案例中，深圳大運(yùn)中心項(xiàng)目、北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目等示范性PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)得以介紹和推廣，這些成功運(yùn)營(yíng)案例有效鼓勵(lì)并促進(jìn)了PPP項(xiàng)目在不同地區(qū)的落地。

2.必要性

當(dāng)前我國(guó)不斷深化改革的背景下，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人民生活水平日益提高，與之而來(lái)的是公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求日漸增多，但相對(duì)應(yīng)的政府供給能力難以跟上日漸增長(zhǎng)的公共需求，不利于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施供給服務(wù)的發(fā)展與改進(jìn)。因此，傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)投融資模式因其政府主導(dǎo)性而不合時(shí)宜，難以滿足當(dāng)下需求，亟需轉(zhuǎn)變。

在此背景下，PPP模式以引入社會(huì)資本與政府合資，緩解財(cái)政壓力、提高公共服務(wù)供給效率的優(yōu)勢(shì)則顯得尤為突出。在PPP模式下，政府在低風(fēng)險(xiǎn)的情況下完成公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，并且有效緩解目前所面臨的政府融資平臺(tái)債務(wù)高、財(cái)政壓力大等問(wèn)題，達(dá)到滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。可見(jiàn)，政府提供公共服務(wù)的項(xiàng)目中合理且適當(dāng)?shù)匾霑?huì)資本的參與多么重要。

二、PPP模式的“上海樣板”

（一）上海市政府提供公共服務(wù)情況及PPP模式相關(guān)政策介紹

上海市擁有著快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、多樣化的人口組成及經(jīng)濟(jì)形式，政府提供公共服務(wù)面臨著更大的挑戰(zhàn)和更高的要求，其對(duì)與社會(huì)資本合作接的需求相對(duì)較大。過(guò)去幾年，上海市政府在公共服務(wù)提供中的多個(gè)方面展開(kāi)了較為成功的PPP模式實(shí)踐，為國(guó)內(nèi)其他城市留下了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2016年9月，上海市人民政府印發(fā)《本市推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》的出臺(tái)讓上海市政府在與社會(huì)資本展開(kāi)合作的道路上有了方向也有了保障，留下了成功案例和實(shí)地經(jīng)驗(yàn)以供國(guó)內(nèi)其他城市借鑒和參考。

（二）上海公共服務(wù)結(jié)合PPP模式的案例介紹與分析

1.上海重固鎮(zhèn)：上海郊區(qū)PPP模式“第一單”

為了更好地提升城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)，重固鎮(zhèn)于2013年被青浦區(qū)政府列為新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，當(dāng)?shù)卣?jì)劃將用十年時(shí)間打造“一體設(shè)計(jì)”“分階段分步驟實(shí)施”的城鄉(xiāng)建設(shè)新模式。

此次重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目由中建八局參與合作，項(xiàng)目不追求在短期內(nèi)提升土地效益和價(jià)值，而更加側(cè)重于長(zhǎng)期的城鎮(zhèn)規(guī)劃與發(fā)展，體現(xiàn)了重固鎮(zhèn)對(duì)于“人的城鎮(zhèn)化”建設(shè)的追求和目標(biāo)。建設(shè)期間，中建八局不僅能獲得政府擔(dān)保的零風(fēng)險(xiǎn)收益率，更可以以社會(huì)資本的形式選擇具體項(xiàng)目進(jìn)行投資。

除此之外，該P(yáng)PP項(xiàng)目的另一個(gè)獨(dú)特之處在于農(nóng)村集體資產(chǎn)的融入與參與。此項(xiàng)目的10%股權(quán)由重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織占有，今后集體經(jīng)濟(jì)也將在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中獲得穩(wěn)定收益;同時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)也會(huì)將一定面積的商業(yè)用地讓渡給重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，讓百姓給更多享受到城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利。

2.上海老港四期垃圾處理場(chǎng)：PPP模式不僵化

生活垃圾的處理直接影響到城市形象和安全運(yùn)營(yíng)，是非常重要的基礎(chǔ)公共服務(wù)。老港1—3期采用傳統(tǒng)的填埋技術(shù)，這種技術(shù)不僅會(huì)造成二次污染，而且設(shè)施也已經(jīng)滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，因此老港四期垃圾場(chǎng)正式為解決未來(lái)十余年全市生活垃圾的重要出路。

在該項(xiàng)目與PPP模式結(jié)合的運(yùn)作中，項(xiàng)目公司在其中取得的是無(wú)形資產(chǎn)，即特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，而項(xiàng)目土地，包括土地上的基礎(chǔ)設(shè)施，理論上所有權(quán)是屬于政府的。為了繞開(kāi)這個(gè)障礙，經(jīng)過(guò)多方協(xié)商，老港四期垃圾處理廠的股權(quán)資本金和后續(xù)的融資，全部交由社會(huì)資本來(lái)解決，如此一來(lái)融資風(fēng)險(xiǎn)就得到了轉(zhuǎn)移。

三、上海市PPP模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及展望

在上海市政府運(yùn)用PPP模式推進(jìn)公共服務(wù)提供多樣化的過(guò)程中，不難看出上海市政府在這其中決策與合作中起到的重要作用，了使PPP模式與政府提供公共服務(wù)的結(jié)合更加完善，政府在其中的角色定位與權(quán)力使用更應(yīng)該得到規(guī)范。政府部門(mén)可以考慮將政府所承擔(dān)的項(xiàng)目支出納入政府財(cái)政預(yù)算和財(cái)政規(guī)劃，以消除社會(huì)資本投資后顧之憂;政府也應(yīng)當(dāng)深化投融資體制改革，為社會(huì)資本的投入和運(yùn)營(yíng)做好規(guī)范工作，為投資項(xiàng)目的有效性給予體制機(jī)制上的有力保障。

除此之外，在政府與社會(huì)資本合作的方面還存在許多隱患和不足，由上海市政府的PPP模式案例暴露出的PPP模式項(xiàng)目建設(shè)存在的問(wèn)題如下：

一方面，PPP項(xiàng)目立法不夠完善，很多項(xiàng)目的建設(shè)與融資的細(xì)節(jié)欠缺了法律條文上的保障，為PPP項(xiàng)目的具體落實(shí)帶來(lái)許多瓶頸問(wèn)題，加快出臺(tái)PPP管理?xiàng)l例和信息透明制度刻不容緩;另一方面，對(duì)于全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)的應(yīng)用效率還不高。有效利用PPP大數(shù)據(jù)服務(wù)可以幫助政府部門(mén)和社會(huì)資本更好進(jìn)行雙向了解，便于后期合作的展開(kāi);此外，項(xiàng)目全周期線的監(jiān)管能力還較弱。社會(huì)資本要警惕政府的變相舉債和過(guò)度承諾行為，政府也要適當(dāng)對(duì)社會(huì)資本建設(shè)過(guò)程和后期結(jié)果展開(kāi)評(píng)估和驗(yàn)收，鼓勵(lì)采取多渠道對(duì)違反合約的行為進(jìn)行舉報(bào)和正當(dāng)懲處。

同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意到，目前我國(guó)PPP模式仍處于發(fā)展和探索階段，很多體制和應(yīng)用都還不夠成熟，在考慮借鑒上海市PPP發(fā)展模式的成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，各地也應(yīng)當(dāng)注重因地制宜，根據(jù)各省市的基本情況決定如何應(yīng)用PPP模式，致力于將PPP模式的功能和優(yōu)點(diǎn)在政府提供多樣化公共服務(wù)的層面上發(fā)揮到最大。

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作者簡(jiǎn)介：宋曉萌（1999—），女，漢族，安徽合肥人，本科，南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院學(xué)生，主要從事公共事業(yè)管理研究。