監(jiān)察機關(guān)職權(quán)行為中當(dāng)事人的司法救濟機制研究

摘 要：監(jiān)察法的施行標(biāo)志著我國向著紀(jì)法銜接模式的更深層次邁進，從廉政建設(shè)來看有著不少新穎之處，但從法律角度來看還存在著許多不足，通過分析監(jiān)察法實施以來出現(xiàn)的相關(guān)案例及其裁判文書，其中在監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)行為中當(dāng)事人的司法救濟途徑非常不明確。對我國目前現(xiàn)狀來說，正確界定監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)行為及其職權(quán)行為下當(dāng)事人的概念，并合理設(shè)定司法救濟范圍，科學(xué)設(shè)置司法救濟程序較為妥當(dāng)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察行為;當(dāng)事人;司法救濟

一、監(jiān)察機關(guān)職權(quán)行為下職權(quán)行為以及當(dāng)事人的概念

（一）職權(quán)行為的概念

2018年憲法修正案的通過和監(jiān)察法的施行，監(jiān)察機關(guān)作為由憲法直接授權(quán)的國家機構(gòu)，與行政機關(guān)、司法機關(guān)處于并列地位，成為另一重要的獨立的國家機關(guān)，由人民代表大會產(chǎn)生，并受其監(jiān)督?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》第十一條中規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)：（1）對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查;（2）對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進行調(diào)查;（3）對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定;對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進行問責(zé);對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴;向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。”這條規(guī)定基本涵蓋了監(jiān)察機關(guān)的可行使職權(quán)行為。但是監(jiān)察機關(guān)行使職權(quán)行為本就是為了對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督，深入進行反腐敗工作，信訪舉報作為一種救濟途徑，既是公民對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，同時是監(jiān)察機關(guān)獲取信息與案件的重要來源，那么核查處理信訪舉報線索，也是監(jiān)察機關(guān)行使職權(quán)的一種行為。因此，職權(quán)行為除了監(jiān)察法第十一條規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)加上監(jiān)察機關(guān)核查信訪舉報線索的行為。監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)行為是指，監(jiān)察機關(guān)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對是各級國家行政機關(guān)及其工作人員的工作、國家公職人員的工作進行監(jiān)督、調(diào)查以及處置，對信訪舉報的一般當(dāng)事人所提供的線索進行核查的行為。

（二）當(dāng)事人的概念

當(dāng)事人一般情況下是指自身與某些法律關(guān)系發(fā)生聯(lián)系時，進入訴訟審判階段，受審判約束的人，一般包括民事訴訟當(dāng)事人、刑事訴訟當(dāng)事人、行政訴訟當(dāng)事人，在這些訴訟中在不同的階段當(dāng)事人也會有特定的不同的稱謂。學(xué)者羅森貝克在其教材中將當(dāng)事人概念界定為“以自己的名義請求或者被請求實施國家法律保護行為，尤其是判決和強制執(zhí)行的人”，并指出德國訴訟法上的當(dāng)事人概念不依賴于參與人之間的實體法律關(guān)系，僅僅是提出權(quán)利主張的原告和被主張權(quán)利的被告就可以作為當(dāng)事人。針對下文中對于案件判決書的研究，文章中的當(dāng)事人主要是兩類人：一類是行使公權(quán)力的各級國家行政機關(guān)及其工作人員、國家公職人員的特殊當(dāng)事人;另一類主要是針對信訪舉報的一般當(dāng)事人。因此，監(jiān)察機關(guān)職權(quán)行為中的當(dāng)事人是指，在受到監(jiān)察機關(guān)的違法職權(quán)行為（包括作為與不作為）的侵害下，以自己的名義請求國家對自己的權(quán)利實施法律保護的人。

二、監(jiān)察機關(guān)職權(quán)行為中當(dāng)事人司法救濟存在的問題

（一）當(dāng)事人救濟途徑不明確

當(dāng)事人現(xiàn)有的救濟途徑是不明確的，一般當(dāng)事人（主要指投訴、舉報的當(dāng)事人）向法院起訴認(rèn)為監(jiān)察委員作出違法行為時，法院基本上以程序問題裁定結(jié)案，意圖通過司法程序救濟自己的權(quán)利基本上行不通，這類一般當(dāng)事人也不能向監(jiān)察機關(guān)申請復(fù)審，所以沒有其他救濟途徑可以選擇。而特殊當(dāng)事人（被監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的公職人員），除了單一的內(nèi)部復(fù)審，沒有其他明確的救濟方式，即使是復(fù)審結(jié)果也不同行政機關(guān)的復(fù)議結(jié)果一般，行政復(fù)議最終可以向法院申請行政訴訟，而監(jiān)察復(fù)審最多向上一級機關(guān)申請復(fù)核，所有救濟程序均在監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部完成，這對于特殊當(dāng)事人的救濟權(quán)利是不利的。

（二）內(nèi)部救濟不完善

當(dāng)公職人員被監(jiān)察機關(guān)調(diào)查時，監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部就可以將移檢之前的全部程序完成，包括公職人員的權(quán)利救濟，從復(fù)審到復(fù)核，均是內(nèi)部審核，這一點對公職人員是非常不利的我國監(jiān)察機關(guān)雖受到多方監(jiān)督，但是這些監(jiān)督方式并不具體，其中作為監(jiān)督方式之一的內(nèi)部救濟雖細化了部分規(guī)定，但是僅依靠這一種方式是遠遠不夠的。內(nèi)部救濟不僅要完善，更要外部救濟方式來輔佐，二者相輔相成才能發(fā)揮出其優(yōu)越性，監(jiān)察機關(guān)作為一個新設(shè)立的專責(zé)機關(guān)，專門針對公職人員濫用職權(quán)的案件，更需要受到外部監(jiān)督，這樣人民群眾才會對其信賴。

三、監(jiān)察機關(guān)職權(quán)行為中當(dāng)事人司法救濟的完善

（一）合理設(shè)定司法救濟范圍

（1）監(jiān)察行為案件中行政訴訟受案范圍的設(shè)定

現(xiàn)況是僅有被調(diào)查的公職人員可以通過監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察復(fù)審程序進行權(quán)利救濟，而一般當(dāng)事人的舉報投訴未得到反饋時，他們沒有任何途徑來進行權(quán)利救濟，特殊當(dāng)事人也只能在內(nèi)部進行權(quán)力救濟，救濟途徑也很單一。再看我國為了保護行政機關(guān)工作人員的權(quán)利，國家完善了行政機關(guān)與司法機關(guān)的有效銜接來保護其權(quán)利不受損。因此，筆者建議將監(jiān)察機關(guān)職權(quán)行為下的當(dāng)事人所做的一部分行為適當(dāng)納入行政訴訟之中，設(shè)定受案范圍。首先是一般當(dāng)事人權(quán)利受損時的救濟，在監(jiān)察機關(guān)作出違法行為（作為與不作為）時，一般當(dāng)事人可以直接向人民法院提起行政訴訟，法院可以依法對案件進行實體審理。同樣是國家機關(guān)工作人員，監(jiān)察機關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)同行政機關(guān)工作人員一般，受到監(jiān)督。若有違法行為出現(xiàn)，一般當(dāng)事人不僅可以通過這種渠道來救濟自身權(quán)利，也可以監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)工作人員的工作。再來看特殊當(dāng)事人，有權(quán)力就會有權(quán)力濫用，因此我國進行了國家監(jiān)察體制改革，成立監(jiān)察委員會，為的就是監(jiān)督公權(quán)力。但限制公權(quán)力的同時也應(yīng)保護其救濟權(quán)利，整體來看為了不影響監(jiān)察機關(guān)的工作，又能夠?qū)μ厥猱?dāng)事人的權(quán)利進行救濟，可以采取監(jiān)察復(fù)核前置機制，若當(dāng)事人對復(fù)核決定不服，可直接以復(fù)核決定作為依據(jù)提起行政訴訟，這點在后文會進行詳細描述。當(dāng)監(jiān)察機關(guān)職權(quán)行為甚至侵害到特殊當(dāng)事人的其他基本權(quán)利時，可以直接向法院提起行政訴訟，不需要監(jiān)察機關(guān)復(fù)審，因為這種類型的權(quán)利救濟是更加緊急迫切的。

（2）監(jiān)察行為案件中刑事訴訟受案范圍的設(shè)定

刑事責(zé)任一直是我國法律責(zé)任中最為嚴(yán)重的一種，刑法也要求遵循著謙抑性原則，在沒有其他能夠代替刑罰的情況下，才將某種行為定為犯罪行為。若將監(jiān)察機關(guān)的部分監(jiān)察行為納入刑事救濟之中，刑事責(zé)任的震懾性在一定程度上能夠保證監(jiān)察機關(guān)的工作客觀公正，不會隨意侵害當(dāng)事人的基本權(quán)利。因此可以將監(jiān)察機關(guān)實施的部分監(jiān)察行為納入范圍，如詢問、搜查、留置等監(jiān)察行為，當(dāng)事人基本權(quán)利受到侵害時，可以先向上級監(jiān)察機關(guān)進行復(fù)審，若對復(fù)審結(jié)果有異議，可以在之后的法院審判中提出異議，法院可以依據(jù)當(dāng)事人的申請向上一級監(jiān)察機關(guān)申請審查，若出現(xiàn)了侵害當(dāng)事人基本權(quán)利的事實，法院可以將通過違法程序或者違法行為取得的證據(jù)作為非法證據(jù)，不予采納。另外建議將此種緣由的刑事案件劃分至中級人民法院來進行管轄，這樣可以避免由于政治原因影響審判。除了通過公訴機關(guān)直接提起訴訟之外，當(dāng)事人亦可通過刑事自訴的途徑來進行救濟，若出現(xiàn)行使公權(quán)力的公職人員遭群眾惡意舉報，導(dǎo)致公職人員被監(jiān)察機關(guān)調(diào)查，甚至留置，行使公權(quán)力的公職人員可以通過刑事自訴救濟的途徑向法院提起訴訟，追究舉報人的刑事責(zé)任。

（二）科學(xué)設(shè)置司法救濟程序

（1）確定司法救濟引入時機

監(jiān)察機關(guān)雖然不屬于行政機關(guān)，但是監(jiān)察機關(guān)行使職權(quán)時對監(jiān)察對象所采取的限制人身自由的強制措施以及對財產(chǎn)權(quán)益實施的部分強制性措施，仍具有具有廣義行政行為的性質(zhì)，因此引入司法救濟是可行的，但司法救濟又必須有度，這必須是在監(jiān)察工作不被影響的情況下適當(dāng)?shù)倪M行引入。那么司法救濟應(yīng)在何時啟動呢？針對這個問題上文已提及部分，這里做一個總的概括，司法救濟的引入第一種是由一般當(dāng)事人在監(jiān)察機關(guān)作出違法行為時可以直接向人民法院提起行政訴訟;第二種是特殊當(dāng)事人在監(jiān)察機關(guān)作出重大的決定之后，例如監(jiān)察處分、撤銷案件等，可以直接向人民法院提起訴訟來救濟自身權(quán)利，也就是類似于在行政范圍內(nèi)的復(fù)議、訴訟不停止行政決定的執(zhí)行。在這類中可以包含進特殊當(dāng)事人對于誣告陷害的案件的起訴，誣告陷害本身就是自訴案件，為了不影響監(jiān)察機關(guān)的工作，當(dāng)監(jiān)察機關(guān)宣布撤銷案件之后便可以向法院提起刑事自訴。當(dāng)然若監(jiān)察機關(guān)將案件送檢，由檢察院起訴，特殊當(dāng)事人認(rèn)為自己存在冤屈，是被他人誣告陷害時，可以直接在庭審中提出的;第三種是特殊當(dāng)事人在被監(jiān)察機關(guān)調(diào)查時自身基本權(quán)利被侵害，這種情況比較迫切，在自知自身基本權(quán)利受損之時起便可以向人民法院提起訴訟。

（2）特別程序的設(shè)置

在我國，理論上和立法上都認(rèn)為特別程序具有確認(rèn)的基本功能，即法院對某種法律事實或法律關(guān)系進行認(rèn)可?；谶@種特征可以來看，在監(jiān)察行為案件中一般當(dāng)事人的訴訟請求大多是基于監(jiān)察機關(guān)的不作為，并未牽扯到利益關(guān)系，只需確認(rèn)監(jiān)察機關(guān)是否不作為，那么該類監(jiān)察行為的案件是與特別程序相契合的。特殊程序的設(shè)置主要是確定三個標(biāo)準(zhǔn)：1）一般當(dāng)事人的行政訴訟案件，這類案件主要是一般當(dāng)事人舉報、信訪等，但監(jiān)察機關(guān)未予回應(yīng)（不作為）導(dǎo)致一般當(dāng)事人提起行政訴訟，一般當(dāng)事人可以在做出上述行為15日后，且監(jiān)察機關(guān)未予回應(yīng)之后的五日內(nèi)向中級人民法院提起訴訟?，F(xiàn)今主要是基層法院的工作壓力過大，且一些復(fù)雜的案件依據(jù)法律規(guī)定已由中院進行審理，特別程序的設(shè)置也能在一定程度上減輕基層法院的壓力。2）必須實行一審終審制。3）必須在15日內(nèi)審結(jié)。特別程序可以減輕法院的壓力，進行案件分流，節(jié)約一部分司法資源，但監(jiān)察機關(guān)職權(quán)下當(dāng)事人司法救濟機制的引入勢必會加大法院的工作壓力，那么設(shè)置特別程序就顯得很有必要。

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作者簡介：李杰（1996- ），男，湖南婁底人，在讀研究生，研究方向：憲法與行政法學(xué)。