流程再造視角下：政府購買服務(wù)機制的創(chuàng)新研究

十八大以來，中央提出了加強社會建設(shè)、推進各項社會事業(yè)，加強和創(chuàng)新社會管理以及推進政府職能轉(zhuǎn)變的要求，正是在這樣背景下，政府購買公共服務(wù)正逐漸成為發(fā)展社會服務(wù)的重要力量。但由于我國政府購買項目處于早期探索階段，在其服務(wù)過程中不可避免的會出現(xiàn)一定問題?；诖耍P者通過描述我國政府購買服務(wù)的現(xiàn)狀以及分析其存在的問題，從流程再造理論視角出發(fā)，對政府購買服務(wù)的流程機制進行創(chuàng)新再造，以便對購買服務(wù)中存在的問題有深入了解，從而提高公共服務(wù)質(zhì)量，促進我國社會治理的良好發(fā)展。

一、問題的提出

我國的政府購買服務(wù)開始于20世紀90年代，目前已成為公共服務(wù)供給的重要方式，中央政府高度重視，各地政府普遍大力推行政府購買服務(wù)。

政府之所以要將一些公共服務(wù)事項交給社會組織來承擔，是因為政府具有轉(zhuǎn)移職能的迫切需求，以提升服務(wù)的質(zhì)量和效率，有效降低服務(wù)成本。但是由于在政府購買服務(wù)的過程中，由于缺乏一套合理的、完整的以及統(tǒng)一的流程制度，導致我國的政府購買服務(wù)中存在著一系列的問題。如首先，在社會組織申請政府項目到項目完成的過程中，需要經(jīng)歷一系列的復雜的過程，如服務(wù)項目與民眾需求錯位、服務(wù)的針對性不強、服務(wù)的專業(yè)性質(zhì)量等問題。因此，如何為社會公眾提供數(shù)量與質(zhì)量并存，且可靠與符合公眾需求的公共服務(wù)是有待政府解決的重要問題。

二、政府購買服務(wù)流程的現(xiàn)狀及存在的問題

筆者主要從政府購買公共服務(wù)的購買主體、購買公共服務(wù)的承接主體、購買內(nèi)容、購買服務(wù)的資金來源與資金管理、以及對購買服務(wù)的評估與監(jiān)督五個方面來分析政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀以及政府購買服務(wù)過程中所存在的問題。

（一）政府購買主體的實踐表現(xiàn)

購買主體在購買服務(wù)的實踐過程中，存在著以下問題：第一，在購買主體在決定購買公共服務(wù)的內(nèi)容時，將終端需求者即社會公眾排除于購買決策之外。社會公眾僅僅有權(quán)利選舉代表組成代議機關(guān)，代表可以就社會公眾關(guān)心的問題提出議案，政府會依據(jù)這些議案制定服務(wù)內(nèi)容，根據(jù)工作任務(wù)有選擇的購買服務(wù)。在這一過程中，政府人員作為理性的個體，可能基于理性與利益的考慮偏離委托委托人的需求。第二，在政府購買服務(wù)的過程中，政府對購買服務(wù)認識不足，并且存在權(quán)責不明的情況，導致公共服務(wù)質(zhì)量不高。與此同時，部分社會組織是在政府的幫助扶持下成立的，這類社會組織高度依賴于政府部門，缺乏獨立性，導致其在一些公共服務(wù)領(lǐng)域不具備有效的競爭的條件，導致公共服務(wù)質(zhì)量不高。

（二）購買公共服務(wù)的承接主體即服務(wù)的承接者的實踐表現(xiàn)

公共服務(wù)的服務(wù)承接主體主要是社會組織。一方面，我國社會組織一般規(guī)模較小，缺乏專業(yè)人才導致專業(yè)性偏低。在項目開展過程中，社會組織成員在面對不同類型的被服務(wù)人群時都用同一種思維進行，用同一種方式對待，沒有尊重不同人群由于性別、年齡、生活背景、文化程度、籍貫等所產(chǎn)生的差異和各自的特點，導致服務(wù)過程出現(xiàn)程式化、服務(wù)單一的問題，同時許多社會工作者在設(shè)計服務(wù)項目時都運用個案、小組、社區(qū)三大手法，所有服務(wù)都落入這三大部分，沒有深入研究不同人群的特點與其需求，最終使服務(wù)存在表面化、形式化的問題。

（三）政府購買服務(wù)的購買內(nèi)容

從國家層面來看，我國政府購買服務(wù)指導性目錄范圍包括以下幾類：基本公共服務(wù)、杜會管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)以及政府履職所需輔助性服務(wù)。目前我國政府購買服務(wù)的內(nèi)容雖已經(jīng)涵蓋了包括社區(qū)服務(wù)在內(nèi)的諸多領(lǐng)域，但存在服務(wù)邊界不明確的問題。并不是所有的公共服務(wù)都適合政府購買，比如司法、消防、行政執(zhí)法就不能轉(zhuǎn)交給私人部門。因此，應(yīng)該明確且細致的對政府購買服務(wù)的邊界進行確定。

（四）政府購買服務(wù)的資金來源及其使用的現(xiàn)狀

目前，是福彩公益金與財政專項資金是我國政府購買公共服務(wù)的主要資金來源。但是我國政府購買服務(wù)的資金尚未被納入財政預算體系內(nèi)，并且資金來源復雜，導致它的使用效率極低。

（五）政府購買服務(wù)的評估與監(jiān)管體系的現(xiàn)狀

在具體法律、行政規(guī)定中，對各類社會組織監(jiān)管立法強調(diào)的是行政機關(guān)的監(jiān)管，然而，行政機關(guān)在對社會組織監(jiān)管的過程中也存問題，由于行政機關(guān)對監(jiān)管的范圍認識片面社會組織從設(shè)立、運行到終止，在此過程中監(jiān)管涉及多家行政管理機關(guān)有民政、稅務(wù)、審計機關(guān)、財政、工商等多家行政管理單位，在監(jiān)管中如果是一個事項涉及多家行政機關(guān)監(jiān)管，則可能出現(xiàn)的情況是無行政機關(guān)出面監(jiān)管，如社會組織不合法投資，工商管理部門和民政管理部門都有權(quán)監(jiān)管，但可能出現(xiàn)的結(jié)果是誰都不管，同樣，行政機關(guān)對監(jiān)管范圍認識片面，導致監(jiān)管不充分。此外，我國第三方機構(gòu)監(jiān)督也存在起步晚，監(jiān)督不主動的問題。

三、基于流程再造理論的政府購買服務(wù)機制的實現(xiàn)路徑

流程再造理論是從核心流程入手，通過識別和分析傳統(tǒng)專業(yè)教學管理流程中存在的問題，對現(xiàn)存的教學管理業(yè)務(wù)流程進行再造與優(yōu)化，對組織結(jié)構(gòu)進行有效地重組，以實現(xiàn)教學管理的有效性、高效性和適應(yīng)性。在政府購買服務(wù)的過程中，同樣需要積極協(xié)調(diào)政府與社會組織間的關(guān)系，以提高購買服務(wù)的質(zhì)量，完善政府購買服務(wù)機制。筆者根據(jù)政府購買服務(wù)的流程和流程再造理論，構(gòu)建了政府購買服務(wù)的流程模型再造模型。

為了讓上述流程實現(xiàn)，筆者認為應(yīng)從以下六個方面來對政府購買服務(wù)的各個環(huán)節(jié)來進行完善。

（一）明確政府的角色定位

首先，政府應(yīng)該界定好自身的職能邊界，明確角色定位。樹立有限政府和責任政府觀念。在解決行政機關(guān)與社會組織關(guān)系問題方面去行政化是大勢所趨，樹立“小政府，大社會”的觀念，以合作為主線，根據(jù)不同模式采取不同的對策，盡量減少父子模式的社會組織登記，對依附模式的社會組織能獨立的盡量讓其獨立，鼓勵此類社會組織自己尋找出路，從長計議，不能全靠行政機關(guān)的支持，與此同時大力發(fā)展獨立模式的社會組織，以便高質(zhì)量的完成購買服務(wù)。

（二）評估各類社會組織

在對社會組織進行評估的過程中，第一步，我們應(yīng)選擇合適的評估機構(gòu)。應(yīng)設(shè)立獨立的第三方評估機構(gòu)，該評估機構(gòu)包括社會組織評估委員會和社會組織評估復核委員會。先有社會組織評估委員會對社會組織的基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理等方面進行評估，按照規(guī)章制度要求分出等級，再由社會組織復核委員會進行審核，以此來保證評估的公正性。其次，評估內(nèi)容主要分為以下幾個方面：第一，主要考察社會組織是否具備舉辦社會組織的基本條件等。第二，內(nèi)部治理，如是否具有民主的決策程序和制衡機制等。第三，服務(wù)能力和作用發(fā)揮。如其服務(wù)能力和專業(yè)人才伍建設(shè)的情況等。第四，誠信建設(shè)。如社會組織是否遵紀守法等情況。第五.社會評價。社會評價是指理事、監(jiān)事、服務(wù)對象和相關(guān)政府部門等對社會組織的評價。

（三）規(guī)范購買流程

開展政府購買服務(wù)之前，應(yīng)該明確政府購買的范圍。各級政府部門將自身職責進行梳理，以簡政放權(quán)為原則，根據(jù)社會需求、市場發(fā)育程度等維度，合理編制采購服務(wù)目錄，統(tǒng)一向社會發(fā)布。其次，政府購買服務(wù)項目時應(yīng)當采用公開招標的采購方式進行公開招標。公開透明的招標程序能在最大程度上減少政府在購買過程中的腐敗，從而使各個社會組織都有機會平等參與到提供公共服務(wù)的競爭中。

（四）明確購買服務(wù)的內(nèi)容

首先，政府購買服務(wù)的內(nèi)容要以社會公眾的真實需求為依據(jù)，讓需求者成為決策者，實質(zhì)性地參與到購買決策過程中去。比如政府向社會公眾即需求者公開信息，讓公眾對購買服務(wù)的政策、目錄、方案及潛在生產(chǎn)者等信息有充分的了解，提升他們在購買服務(wù)過程中的參與能力。其次，要對政府公共服務(wù)的供給有充分的認識，明白哪些方面是可以通過購買方式提供的，哪些方面是不適合用的。通過這樣合理辨別，才能促進更規(guī)范、更有序地政府購買服務(wù)。

（五）完善監(jiān)督與檢查機制

首先，政府部門應(yīng)該明確監(jiān)察方式。社會組織需要引入第三方評估機構(gòu)對其業(yè)務(wù)活動水平和質(zhì)量進行評估。第三方評估機構(gòu)必須是獨立的且與社會組織不存在任何利益關(guān)系，以此保證第三方評估的公正性、客觀性，促進社會組織依法開展活動，不斷提高社會組織業(yè)務(wù)水平。其次，公共部門需要一定的監(jiān)管技術(shù)和方法的支持。例如通過引入電子信息技術(shù)，將信息技術(shù)應(yīng)用到對社會組織行為的監(jiān)管中來，這樣可以彌補政府的信息劣勢，增加公眾向政府投訴不當行為的渠道，使得意見可以有效反饋，問題得以及時解決，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

（六）完善績效評估機制

由于公共服務(wù)質(zhì)量的難以界定和衡量，服務(wù)質(zhì)量管理需要通過一系列具體化的方法來實現(xiàn)。這需要政府在實施合同監(jiān)管的時候有一項專門監(jiān)管質(zhì)量的質(zhì)量保證計劃，在質(zhì)量保證計劃中，應(yīng)包含以下兩方面的內(nèi)容：質(zhì)量檢驗，公民投訴和滿意度調(diào)查，以此來保證公共服務(wù)的質(zhì)量。

四、結(jié)語

我國正處在服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵時期，政府購買服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量決定了服務(wù)型政府建設(shè)的進程和成敗，因此不斷創(chuàng)新政府購買服務(wù)流程機制，改革政府購買服務(wù)的供給方式成為我國政府在新的行政環(huán)境下面臨的重要課題。因此，政府要適應(yīng)新的行政任務(wù)需要，通過學習型組織的建設(shè)，不斷增強為人民服務(wù)的能力，推進服務(wù)型政府建設(shè)的進程。

（王淑芳：南京理工大學）