國家控煙實施的困境與對策研究

鄒妤婕　張艷

關鍵詞 控煙立法 執(zhí)法管理 公眾參與

作者簡介：鄒妤婕、張艷，南京信息工程大學法政學院。

中圖分類號：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.240

一、緒論

國家控煙在廣義上包括國家公權力通過制定和實施法律等多種方式監(jiān)管煙草制品的生產和銷售、宣傳煙草危害、給公眾提供戒煙幫助等以及狹義的公共場所禁止吸煙。20世紀后期以來，吸煙的危害逐漸被科學研究所證實。煙草煙霧中所含的尼古丁、一氧化碳、胺類、酚類、氰化氫、苯并芘 等有害物質能夠引發(fā)心血管疾病、呼吸道疾病、癌癥以及影響生殖能力和智力。同時，二手有害煙霧還會使公共場所的PM10和PM2.5濃度急劇上升，污染公共衛(wèi)生環(huán)境。為保障公民的生命權和健康權，國家采取措施控制吸煙成為大勢所趨。

對于政府控制吸煙行為的舉措，反對者認為，吸煙是一項權利，吸煙者應享有吸煙自主權。筆者認為，世界上沒有國家的法律對所謂的“吸煙權”予以認可和保障，并且吸煙有害健康和環(huán)境，吸煙者往往由于無法抗拒煙癮而“被動”吸煙，缺乏自主意識?？梢?，“吸煙權”沒有法定性，也不滿足自主性和正當利益的要求，不具有權利屬性。對于吸煙行為，雖有“法無禁止皆自由” 一說，但這種吸煙自由應當以不損害公共利益和他人合法權益為界限，需要通過公權力的介入加以約束，以此來保障非吸煙者的生命健康以及公共衛(wèi)生利益。因此，國家控煙的必要性和正當性不言而喻。

2003年，世界衛(wèi)生組織通過了《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》），控制煙草泛濫已然成為眾多國家的共識。此后，以歐洲為始，許多國家紛紛開始了控煙立法、建立無煙公共場所的步伐。2006年1月，《公約》在我國生效后，控煙工作有所深化，但是，由于制度、經濟、公眾意識等因素的制約，我國的控煙效果始終不甚理想。截至目前，國內有關控煙的法律依據僅散見于《未成年保護法》《煙草專賣法》《廣告法》等法律和一些地方性法規(guī)中。2014年，作為第一部控煙行政法規(guī)的《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》胎死腹中，我國的控煙之路仍然困難重重。進入習近平新時代，隨著健康戰(zhàn)略的落實與新一輪國務院的機構改革，控煙工作迎來新的局面。面對新形勢，深入研究分析當前國家控煙存在的問題，探索改革完善之策，對于國家實現公共場所禁煙，最終達成無煙社會的目標具有重大意義。

二、現狀下國家控煙存在的問題

（一）相關控煙立法的缺失

簽署《公約》十多年來，我國有關控煙的立法設置仍然與目標需求有著較大差距，根據《公約》的要求并參照國外做法，不難發(fā)現我國在控煙立法上主要存在以下問題：

1.控煙立法效力低，缺少重要內容

目前，相比與其他控煙政策較為完備的國家，我國作為煙草生產和消費的大國，有關控煙的法律法規(guī)除零星分布于其他法律的個別條文中外，僅以地方法規(guī)或規(guī)章的形式呈現，缺少專門的國家層級的控煙立法，對于與控煙相關的煙的種類、控煙范圍、執(zhí)法主體、法律后果等問題規(guī)定不明，導致了有關部門在控煙的具體實施過程中無法可依的局面，不利于全國控煙工作的開展。同時，雖然已有不少城市制定了地方控煙條例，如《北京市控制吸煙條例》《上海市公共場所控制吸煙條例》等，但還有如云南、貴州等省份或城市沒有制定相應的控煙法規(guī)，且地方的立法新舊有別、水平參差不齊，上位法的缺失也導致下位法沒有統(tǒng)一的基礎的標準，缺少了行動指南。

2.立法推進受到煙草行業(yè)抵制

一方面，我國實施煙草專賣制度，國家煙草總局和中國煙草公司對全國的煙草行業(yè)實施統(tǒng)一的經營管理，兩者屬于“兩塊牌子、一套機構”，實質上就是自己監(jiān)管自己，既是官，又是民。同一套班子不可能同時承擔促進煙草產業(yè)發(fā)展和推進控煙工作兩項相互矛盾的職責，政企合一，必然導致國家煙草專賣制度背離初衷、向逐利性方向偏移。另一方面，煙草行業(yè)能夠帶來巨大的經濟效益，上繳稅利是我國財政收入的第一大來源，同時還解決了相關從業(yè)人員的就業(yè)問題，對社會經濟發(fā)展的影響重大。而控煙的實施勢必會對煙草行業(yè)的利益有所減損，出于經濟發(fā)展的壓力和依賴慣性，政府往往會向煙草行業(yè)的阻撓妥協(xié)，從而導致控煙立法的滯緩。

（二）控煙執(zhí)法管理不力

1.執(zhí)法部門職責不明，執(zhí)法態(tài)度消極

由于相關控煙立法的缺失，法律對于控煙執(zhí)法主體的規(guī)定尚未明確，難免導致無人執(zhí)法、控煙工作受到忽視的尷尬情形。關于執(zhí)法主體，主要有兩種管理模式：一是單部門管理模式，主要由一個部門如衛(wèi)生計生部門統(tǒng)一管理控煙工作;二是多部門管理模式，由衛(wèi)生計生、教育、公安、交通運輸、民政、工商等多部門聯合執(zhí)法，在各自的領域內分別監(jiān)管控煙情況。目前，一些地方控煙條例對控煙主體作出了規(guī)定，大多采取了第二種多部門執(zhí)法的模式，但在這種模式下，多部門分頭執(zhí)法，容易導致執(zhí)法的配合度和聯動性不高，浪費行政資源或是導致部門間的相互推諉，導致行政效率的低下。

2.違法吸煙成本低，法律缺乏威懾力

我國現有的城市控煙法規(guī)對個人違法吸煙的處罰主要是責令停止吸煙、警告和罰款。其中，罰款的數額范圍一般為50元至200元，處罰數額最高的如深圳、武漢等地也僅為500元，遠遠少于美國洛杉磯（最高500美元或一個月監(jiān)禁）、新加坡（最高1000新幣） 、澳大利亞（最高10500澳元） 等國家的規(guī)定。過于軟弱的執(zhí)法，是對違法者的縱容，也無法達到警示作用。對于單位違法，即對禁止吸煙場所經營者或管理者違法職責行為的罰款金額上也存在同樣的問題。

3.控煙執(zhí)法水平低、效率差

當前，我國的吸煙人數眾多，有限的控煙執(zhí)法人員難以應對復雜艱巨的監(jiān)管工作，并且，許多違法吸煙的行為往往只發(fā)生在極短的時間內，難以被執(zhí)法人員實時監(jiān)控到，使得控煙執(zhí)法的效果不強。另外，作為公共場所全面禁煙的過渡，許多地區(qū)在部分場所內設置了吸煙區(qū)或吸煙室，如《天津市公共場所禁止吸煙條例》，對不同的區(qū)域進行甄別在一定程度上加大了執(zhí)法人員的工作量，降低了執(zhí)法效率。

（三）公眾對控煙政策的配合度低

首先，中國受到煙文化的影響久遠，全國煙民數量超過億 ，吸煙已經成為許多人特別是男性的一種生活習慣和社交方式。在當今中國，公眾對于吸煙存在的危害有著基礎認知，但大多數人盡管知道，卻秉持著習以為常、聽之任之的態(tài)度，依然我行我素，不顧場合地抽煙，無視非吸煙者的利益，污染公共衛(wèi)生環(huán)境。其次，對于面對二手煙危害的人來說，大多數人抱著多一事不如少一事的態(tài)度，遇見部分場合的吸煙者一般只會避而遠之，并不會直接出面制止，這也就讓吸煙者更加肆無忌憚。而他們即便是想要投訴舉報，也常常因為不清楚管理部門而不了了之。最后，對于許多室內場所的經營者（如飯店、酒吧、唱歌房等）來說，他們處于盈利的考慮，往往會選擇遷就顧客，不會主動設置醒目的禁煙標識并且勸阻顧客吸煙，再加上相關執(zhí)法部門監(jiān)管不力，使得許多吸煙者對于公共場所吸煙違法缺乏必要認識。在此現狀下，政府要在公共場所實施禁煙就變得十分困難。

三、控煙難題的對策探索

針對上述控煙難題，在契合《公約》要求的基礎上，結合我國多年來開展控煙工作的實際情況，筆者提出如下建議：

（一）補足控煙相關立法的缺漏

1.制定全國性的專門的控煙法

為改變我國控煙立法落后的狀態(tài)，必須著力推進全國性控煙法律法規(guī)的制定，在立法中對重要的原則性規(guī)定加以明確，如拓寬禁煙的公共場所范圍、將同樣有害的電子煙納入立法、確立多部門控煙執(zhí)法模式、實施預防控制未成年人吸煙的舉措、要求在煙草制品包裝上印制文字和圖形警示、全面限制煙草廣告、設立戒煙服務機構、規(guī)定各主體法律責任和違法的最低處罰標準等，讓中央立法與地方立法齊頭并進，上行下效，上下貫通，建設高效合理的控煙法律體系，促進控煙舉措的科學實施。

2.改革煙草專賣體制與相關政策

一方面，將國家煙草專賣局和中國煙草總公司的職能作出清晰的劃分，監(jiān)管歸監(jiān)管，經營歸經營，建議可以嘗試在保持壟斷的前提下將中國煙草總公司獨立為市場企業(yè)，使之真正受到政府的監(jiān)控。另外，2018年新一輪的國家機構改革后，國家煙草專賣總局所屬的工信部原有的牽頭《公約》履約職責被劃歸到了國家衛(wèi)生健康委員會，新的監(jiān)督部門的設置有望為國家控煙的實施打開新的局面。另一方面，改革相應的稅收和財政制度，防止財政對煙草經濟過度依賴，合理提供煙草稅率，在保證稅收的同時控制煙草的流通與銷售，在保障人的生命健康權和煙草行業(yè)發(fā)展中尋求平衡點。

（二）完善政府控煙執(zhí)法的管理體系

1.改善執(zhí)法模式、明確執(zhí)法主體責任

為了最大程度的聚集執(zhí)法力量、發(fā)揮執(zhí)法效果，應當對現有的較為僵化的執(zhí)法模式加以改進，在多部門執(zhí)法模式下，確定由衛(wèi)生計生部門領導統(tǒng)籌其余部門進行聯合執(zhí)法，靈活分配控煙職責與任務，而不再是“各管各家”。對于有人力和財力的地區(qū)，筆者建議，可以設立專門的控煙執(zhí)法部門，聘用以及從各部門抽調人員組成，必要時可以要求其他相關部門予以協(xié)助，設置專項經費，專人專管，職責明確。

2.嚴格違法吸煙責任，加強懲戒

加強控煙執(zhí)法效果，必須加大違法處罰力度，以財產罰為主，嚴格追究違反控煙法律法規(guī)的個人和單位的責任。筆者認為，對于個人違法吸煙的，應當將警告后再犯處以罰款的程序簡化為發(fā)現后責令立即停止吸煙并當場罰款，加強警戒，提高效率，執(zhí)法人員應視具體情況在200元至1000元的標準限度內處以罰款;對于單位違反控煙職責的，在1萬元至3萬元的限度內處以罰款，以此強化控煙效果。在此，筆者不建議在控煙執(zhí)法中適用自由罰，因為我國的吸煙人群龐大，自由罰過于浪費行政資源，不具備可操作性且處罰過重有違必要性原則。

3.組建控煙執(zhí)法隊伍、創(chuàng)新執(zhí)法手段

面對執(zhí)法能力較低的問題：其一，可以如筆者上述建議所言，組建專職的執(zhí)法隊伍，設置控煙警察崗位，吸納更多執(zhí)法力量;其二，執(zhí)法部門可以與禁止吸煙場所的經營者和管理者達成有效對接，促使其盡好禁止在經營場地內吸煙的管理職責，視實施情況予以獎勵或懲戒，形成政府監(jiān)管單位，單位監(jiān)管個人的高校的間接管理模式;其三，執(zhí)法人員應當善用場地監(jiān)控、執(zhí)法記錄儀、警用無人機等電子設備 ，快速有效地對違法行為進行監(jiān)控與取證;其四，吸煙區(qū)并不能保證與非吸煙區(qū)完全隔離，執(zhí)法部門應通過明確緩沖期或過渡期時間、嚴格限制吸煙區(qū)的設置和使用等方式，逐步取消吸煙區(qū)的存在，最終達成公共場所的全面禁煙。

（三）大力動員公眾參與控煙工作

徒法不足以自行，再完善的法律制度，沒有廣大公眾的支持與配合，執(zhí)行起來也會舉步維艱。尤其針對公眾場所控煙，中國煙民高達數億人，僅僅依靠政府部門的執(zhí)法來落實控煙是遠遠不夠的，鼓動公眾參與控煙工作才是最便捷、高效的方式。

首先，需要加大對公眾的宣傳和教育力度，在完善立法的前提下，將“公共場所吸煙違法”這一概念扎扎實實地烙進公眾的腦海。通過互聯網、雜志報刊、電視廣播等多種渠道，全面化、普及化地宣傳吸煙的危害，宣揚健康無煙環(huán)境的概念，特別是要在學校就吸煙問題進行專門教育，及時防止未成年人走上吸煙的道路。其次，讓公眾成為控煙立法與執(zhí)法的參與者，在制定控煙法律法規(guī)時向公眾征求意見，設置專門的咨詢和舉報電話，鼓勵熱心群眾以志愿者的身份在一些公共場所擔任控煙監(jiān)督員，佩戴獨特的胸牌或袖章，幫助執(zhí)法機構發(fā)現勸阻違法吸煙行為，有效減少執(zhí)法成本。最后，動員全社會加入控煙行動。對于飯店、商場等盈利性場所，政府通過一些獎勵機制與優(yōu)惠政策，引導其自覺主動加入到打造無煙環(huán)境的行列中;鼓勵支持民間控煙組織的發(fā)展，與其合作開展一些教育講座或控煙運動等，點燃社會公眾控煙熱情。

四、結語

控煙將是國家一項長期且艱巨的任務，雖然我國控煙立法起步較晚、控煙政策受到經濟發(fā)展、公眾觀念等因素的制約發(fā)展進程比較緩慢，但是從《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》制定，到十九大報告“健康中國”戰(zhàn)略的提出，再到《國務院關于實施健康中國行動的意見》頒布、健康中國行動推進委員會成立，國家發(fā)展健康中國、促進《公約》履約以及控煙政策實施的決心已然彰明較著。相信未來，通過制定科學的控煙法律體系、完善高校合理的控煙執(zhí)法體系以及動員全社會加入控煙行動，無煙社會、健康中國一定到來。

注釋：

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