城市濕地建設(shè)財(cái)政支出績效評價指標(biāo)和方法研究

葉敏 杜鎮(zhèn)

摘要：根據(jù)“決策——管理——績效”的評價體系，設(shè)計(jì)“社會一可持續(xù)——生態(tài)——使用效率——滿意度”5個評價維度及適宜采用的評價方法，希望能夠?yàn)槌鞘袧竦乜冃гu價工作提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城市濕地;績效評價;評價方法

城市濕地構(gòu)成城市最美好的空間，是“人水共存”的最佳方式。隨著城市濕地生態(tài)建設(shè)不斷完善，與之相關(guān)的績效評價逐漸受到重視。由于生態(tài)建設(shè)需要多年才見成效，且濕地面積不同，對城市生態(tài)的影響能力也不同。因此，目前國內(nèi)沒有與濕地生態(tài)恢復(fù)建設(shè)相關(guān)的績效評價指標(biāo)和評價內(nèi)容的統(tǒng)一體系。

綿陽市制定了《四川綿陽三江湖濕地國家公園總體規(guī)劃》（2015）并分段實(shí)施。2018年9～10月受綿陽市財(cái)政局委托，對三江湖（五一外灘）濕地生態(tài)恢復(fù)及鳥類棲息地改良項(xiàng)目（簡稱“五一濕地”）進(jìn)行第三方績效評價。評價指標(biāo)依據(jù)是《綿陽市財(cái)政局關(guān)于開展2018年財(cái)政績效評價工作的通知》。通知中明確了一級指標(biāo)“項(xiàng)目決策”“項(xiàng)目管理”及對應(yīng)的二、三級評價指標(biāo)和評價內(nèi)容?！绊?xiàng)目績效”含“項(xiàng)目完成”和“項(xiàng)目效益”2項(xiàng)二級指標(biāo)，“項(xiàng)目效益”給出6項(xiàng)可選三級指標(biāo)和1項(xiàng)“服務(wù)對象滿意度”必選指標(biāo)。

參考國內(nèi)外績效評價的方法以及濕地建設(shè)績效評價報(bào)告，完善了“項(xiàng)目決策”“項(xiàng)目管理”的評價內(nèi)容，針對“項(xiàng)目績效”部分設(shè)計(jì)了“社會——可持續(xù)——生態(tài)——使用效率—一滿意度”5個評價維度，選取適用的評價方法。

1五一濕地背景

1.1概況

五一外灘濕地位于涪江二橋至東方紅大橋涪江右岸河灘地，面積約11.2萬m²，呈帶狀地形，最寬處70m，最窄處13.5m。項(xiàng)目分為三段：五一濕地段（5.4萬m²）、觀賞草科普園段（1.1萬m²）、東方紅大橋至橡膠壩段（4.7萬m²）。2018年6月5日完成全部建設(shè)內(nèi)容。2018年6月25日和7月11日，綿陽發(fā)生特大洪災(zāi)，損失率42.99%。2019年6月完成災(zāi)后重建。

1.2生態(tài)價值

五一濕地所在的涪江流域是冬候鳥棲息地。截至2015年觀察記錄到水鳥97種，占四川水鳥總數(shù)的62.99%。其中省級重點(diǎn)保護(hù)水鳥15種，國家二級保護(hù)鳥類4種。項(xiàng)目所屬轄區(qū)是綿陽市老工業(yè)區(qū)，經(jīng)搬遷改造，居住人口快速增加，商圈密集，但公共活動場地有限。

1.3設(shè)計(jì)定位

創(chuàng)造活力水岸、展示城市生機(jī)、保護(hù)生態(tài)濕地、創(chuàng)造城中綠肺，集觀光、游憩、休閑、科普、鍛煉為一體的濕地公園。

2績效評價指標(biāo)和評價內(nèi)容

根據(jù)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會、文化協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，參考三江湖濕地監(jiān)測、考察文獻(xiàn)，考慮各指標(biāo)的評價必要性和評價成本，確定了評價指標(biāo)及評價內(nèi)容。

3評分方法

按照濕地設(shè)計(jì)定位，根據(jù)“生態(tài)修復(fù)改良為主，景觀觀賞為輔;生命科普教育為主，群眾休閑鍛煉為輔”的建設(shè)原則，對三級指標(biāo)賦分。各指標(biāo)下含有1個或多個評價內(nèi)容，每個內(nèi)容給予相應(yīng)的分值、等級系數(shù)。依評價計(jì)算結(jié)果按表查找對應(yīng)等級到評分系數(shù)按公式計(jì)算。

4評價方法

4.1項(xiàng)目決策

4.1.1明確性。評價設(shè)計(jì)方案是否定量描述：①鳥類棲息地面積、人行步道長度和寬度、濕地對周邊空氣質(zhì)量的影響，如空氣濕度、空氣質(zhì)量指數(shù)（PM2.5、PMIO、S02、CO含量）相對建成前或周邊臨近區(qū)域減少量。②吸引增加前來進(jìn)行觀光、游憩、休閑、鍛煉等活動的人流量增加數(shù)或每周增加次數(shù)。定性描述：①科普的具體內(nèi)容和預(yù)期效果，如凈化水質(zhì)、保持水土等功能。②吸引野生鳥類的種類、數(shù)量效果，如鳥類的名稱、種群密度，鳥類聚集區(qū)，取食、棲息、繁殖所需植物名稱。

4.1.2合理性。整理：①改良前的生態(tài)問題，如地形、土壤、外來人侵生物;②水務(wù)、河道、環(huán)保、發(fā)改委、城市規(guī)劃等部門對項(xiàng)目建設(shè)提出的合理意見和要求。比較設(shè)計(jì)方案、可行性論證報(bào)告是否設(shè)計(jì)了問題相應(yīng)的改良措施。

4.1.3進(jìn)度計(jì)劃。調(diào)取項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃表和施工方案，分析：①總體時間規(guī)劃是否與相關(guān)政策性要求相當(dāng)。②各時間點(diǎn)規(guī)劃是否銜接、合理。

4.1.4必要性（政策依據(jù)）。查閱項(xiàng)目申報(bào)資料，結(jié)合實(shí)地走訪，確認(rèn)項(xiàng)目建設(shè)符合城市規(guī)劃部署，符合所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)改善、休閑游憩等功能。

4.1.5可行性（政策完整）。收集并列明可行性論證報(bào)告、立項(xiàng)批復(fù)文件和項(xiàng)目概算總投資、資金批復(fù)，整理文件標(biāo)題、內(nèi)容，確認(rèn)可行性論證充分。關(guān)注總體規(guī)劃、設(shè)計(jì)（實(shí)施）方案是否合理、可行：①是否公開征求意見，②是否通過相關(guān)部門審核批準(zhǔn)，③設(shè)計(jì)方案是否按等級考慮洪水對項(xiàng)目的破壞程度及恢復(fù)投入，④是否向省財(cái)政廳提交項(xiàng)目備案，包括可行陛研究報(bào)告、勘察設(shè)計(jì)方案、環(huán)境影響報(bào)告書、立項(xiàng)報(bào)告及批復(fù)文件。查閱針對項(xiàng)目決策的管理制度，關(guān)注被評價單位是否出臺有關(guān)管理辦法或制度，具有可操作性。

4.2項(xiàng)目管理

4.2.1資金到位率。收集資金批復(fù)下?lián)芪募皖A(yù)算通知單，計(jì)算資金到位率。如果資金未能全部到位，詢問原因，分析缺口資金對項(xiàng)目建設(shè)可能造成的不利影響。

4.2.2資金分配。查閱、詢問資金分配計(jì)劃，分析資金分 配是否主要用于植被恢復(fù)、生境改造，是否符合財(cái)政資金改革方向。

4.2.3資金使用。審查被評價單位會計(jì)賬面與該項(xiàng)目有關(guān)的會計(jì)賬簿及原始憑證，逐一核實(shí)：①項(xiàng)目資金的會計(jì)核算情況、財(cái)政撥入資金及到位情況。②項(xiàng)目資金支出情況，金額、時間是否與合同約定相符。③項(xiàng)目資金結(jié)余或超支掛賬情況。④支出審批手續(xù)、程序是否完善，原始依據(jù)是否齊全、合規(guī)。從中發(fā)現(xiàn)問題。特別注意：①被評價單位是否按合同約定和工程實(shí)施進(jìn)度及時撥付項(xiàng)目資金;有無因資金未及時撥付影響項(xiàng)目進(jìn)度。②項(xiàng)目資金是否在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后扣除質(zhì)量保證金后全額撥付，有無拖欠工程款。③項(xiàng)目總投資是否經(jīng)過第三方機(jī)構(gòu)審計(jì)。④項(xiàng)目資金是否有結(jié)余或超支。結(jié)余資金是否及時交回國庫，超支是否有原因說明。⑤支出中是否存在依據(jù)不合規(guī)、虛列支出;截留、擠占、挪用項(xiàng)目資金等問題。

4.2.4資金管理。調(diào)取被評價單位財(cái)務(wù)管理制度和資金使用管理辦法，確認(rèn)財(cái)務(wù)制度健全、管理規(guī)范。抽查會計(jì)憑證，是否設(shè)置項(xiàng)目收支專賬、會計(jì)核算規(guī)范。

4.2.5組織機(jī)構(gòu)。獲取項(xiàng)目組成立文件，詢問被評價項(xiàng)目組工作人員及分工，保證專人專崗，權(quán)責(zé)明確到人。

4.2.6建設(shè)程序。審查：①招標(biāo)公告、競標(biāo)過程、中標(biāo)通知相關(guān)資料。②簽訂的招標(biāo)代理、勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工合同資料。確認(rèn)：招標(biāo)①是否經(jīng)過公開招標(biāo)，招標(biāo)程序合規(guī)。②檢查中標(biāo)通知書，中標(biāo)金額是否超過立項(xiàng)概算總投資。合同：①是否與中標(biāo)主體簽訂項(xiàng)目建設(shè)（施工、購銷）合同（主要包括勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工）。②合同金額是否與中標(biāo)金額一致。③合同目標(biāo)是否與設(shè)計(jì)方案目標(biāo)一致。檢查施工報(bào)告、質(zhì)監(jiān)報(bào)告、階段檢查報(bào)告，確認(rèn)項(xiàng)目推進(jìn)是否有序。施工內(nèi)容如有調(diào)整，檢查項(xiàng)目調(diào)整手續(xù)。

4.2.7制度制定與執(zhí)行。檢查施工方施工管理制度，從中發(fā)現(xiàn)可能存在的問題。結(jié)合工程量檢查，確認(rèn)施工方建立了健全且有效的現(xiàn)場管理制度，及制度是否有效執(zhí)行。檢查被評價單位對項(xiàng)目實(shí)施過程的持續(xù)監(jiān)管措施，確認(rèn)措施得到有效執(zhí)行。獲取項(xiàng)目建成后的管理措施并現(xiàn)場核實(shí)。

4.3項(xiàng)目績效

4.3.1完成數(shù)量。依據(jù)施工內(nèi)容相似度分類統(tǒng)計(jì)概算量和完成量，計(jì)算完成百分比。取完成百分比平均值作為評分等級依據(jù)。數(shù)據(jù)來自設(shè)計(jì)方案、完工報(bào)告和竣工結(jié)算報(bào)告，同時進(jìn)行審計(jì)抽樣調(diào)查確認(rèn)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。

植物（m²）指草本、灌木栽植面積。植物（株）指喬木數(shù)量。道路、平臺、梯步（m²）包括彩色透水混凝土道路、生態(tài)道、透水磚平臺、透水磚人行道、青石板梯步。道路線、岸線（m）包括混凝土路緣石、卵石駁岸、卵石隔離帶。

4.3.2完成質(zhì)量。完成質(zhì)量主要評價：①績效目標(biāo)設(shè)定的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)是否達(dá)到行業(yè)基準(zhǔn)水平。②績效目標(biāo)是否達(dá)到設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)取設(shè)計(jì)方案、質(zhì)監(jiān)報(bào)告和階段檢查報(bào)告：①收集同類項(xiàng)目基準(zhǔn)水平指標(biāo)，將設(shè)計(jì)方案設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)與同類別項(xiàng)目基準(zhǔn)水平進(jìn)行比對，確認(rèn)績效目標(biāo)設(shè)定達(dá)到行業(yè)基準(zhǔn)水平。②查閱項(xiàng)目監(jiān)理和驗(yàn)收資料，對反映的項(xiàng)目質(zhì)量與設(shè)計(jì)方案設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，確認(rèn)績效目標(biāo)達(dá)到設(shè)定水平。

4.3.3完成時效。項(xiàng)目是否按照績效目標(biāo)設(shè)定時間按時完工，包括項(xiàng)目實(shí)施、檢查、驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)是否按項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃表按時完成。調(diào)取項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃表、階段檢查報(bào)告、施工合同、施工方案、完工報(bào)告：①查閱項(xiàng)目合同，理清合同中約定的各階段具體項(xiàng)目完成時間，比對與項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃表時間是否一致;②查閱項(xiàng)目驗(yàn)收報(bào)告及相關(guān)資料，理清項(xiàng)目實(shí)際完成時間;③比對完成時間與合同約定時間，求出超時占比。④若尚未完工，調(diào)查計(jì)劃完工時間，并與合同約定時間比較，求出超時占比，闡明未完工原因。⑤如果沒有制定項(xiàng)目進(jìn)度表，可以主要檢查項(xiàng)目施工進(jìn)度是否與施工合同、施工方案一致;評價項(xiàng)目啟動、驗(yàn)收等其他環(huán)節(jié)耗時是否合理。

4.3.4完成成本。通常在濕地建設(shè)過程中會根據(jù)實(shí)際情況做出調(diào)整，需要注意：①是否超立項(xiàng)批復(fù)總投資。②是否隨意增加工程量、增加項(xiàng)目支出。評價方法：①詢問項(xiàng)目竣工是否經(jīng)過第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目結(jié)算和竣工決算審計(jì)，并要求提供審計(jì)結(jié)果報(bào)告資料。②查閱立項(xiàng)批復(fù)文件，掌握項(xiàng)目概算總投資;③審查項(xiàng)目竣工結(jié)算或項(xiàng)目決算審計(jì)報(bào)告，認(rèn)定項(xiàng)目實(shí)際完成投資額。④將實(shí)際完成投資額與立項(xiàng)概算投資比較，求出超概算占比。⑤若超出總投資，查明原因。⑥檢查建設(shè)過程中的調(diào)整內(nèi)容，確認(rèn)調(diào)整經(jīng)過適當(dāng)?shù)呐鷾?zhǔn)。

4.3.5社會效益?？蛇x評價內(nèi)容有游客增加量、資源滿足度、撬動率、貢獻(xiàn)率、達(dá)標(biāo)率、就業(yè)率。撬動率指濕地所屬社區(qū)社會固定資產(chǎn)總投資與修建濕地投資比值?！吧鐓^(qū)社會固定資產(chǎn)總投資”可在轄區(qū)或市統(tǒng)計(jì)部門獲取。

4.3.6可持續(xù)效益。評價方法有：①項(xiàng)目系統(tǒng)性和連續(xù)性。評價項(xiàng)目所在流域的上游和下游已建成、在建和擬建濕地生態(tài)項(xiàng)目。②能值分析法方法。采用可更新能值投入率、能值產(chǎn)出率、環(huán)境負(fù)載率及能值可持續(xù)性指標(biāo)等能值指標(biāo)對其可持續(xù)性進(jìn)行評價。根據(jù)文獻(xiàn)和實(shí)踐效果，2種方法各有優(yōu)劣。

4.3.7生態(tài)效益。生態(tài)效益可用評價內(nèi)容在多數(shù)文獻(xiàn)中有描述。根據(jù)實(shí)際情況，內(nèi)容選擇有較大差異。

4.3.8使用效率、服務(wù)對象滿意度。根據(jù)績效目標(biāo)設(shè)計(jì)滿意度調(diào)查問卷，現(xiàn)場調(diào)查收益人的使用滿意度。

5結(jié)語

本研究詳細(xì)論述了三級指標(biāo)的設(shè)置和評價方法，所選指標(biāo)根據(jù)五一濕地實(shí)際情況而定，體系科學(xué)全面，評價方法簡易可行。

本次評價過程仍存在需要深入研究之處。評價等級依據(jù)其他項(xiàng)目評價經(jīng)驗(yàn)劃定，沒有理論依據(jù)支撐;“完成數(shù)量”計(jì)算未能將不同施工內(nèi)容、不同單位的數(shù)值進(jìn)行加權(quán)賦值;“撬動率”評價標(biāo)準(zhǔn)不具有穩(wěn)定性，建成時間越久，固定資產(chǎn)總投資額越大，相應(yīng)評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)越高。這些指標(biāo)評價的科學(xué)性仍待大量的實(shí)踐和探索。

（收稿：2019-08-03）