基于WTO框架下歐盟補(bǔ)貼政策體系及啟示

李卓航

[提要] 補(bǔ)貼作為各國(guó)財(cái)政政策的重要舉措，對(duì)于刺激消費(fèi)、擴(kuò)大投資、拉動(dòng)貿(mào)易以及穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)周期等都具有重要作用，同時(shí)補(bǔ)貼本身又具有隱蔽性強(qiáng)、不透明程度高等特點(diǎn)，易出現(xiàn)觸犯國(guó)際貿(mào)易“紅線”的補(bǔ)貼政策，從而受到反補(bǔ)貼調(diào)查與處罰。本文首先對(duì)歐盟補(bǔ)貼政策體系進(jìn)行介紹梳理，然后基于WTO框架下進(jìn)行比較，最后基于歐盟補(bǔ)貼政策體系歸納總結(jié)對(duì)我國(guó)補(bǔ)貼政策體系的政策建議。

關(guān)鍵詞：歐盟;WTO;補(bǔ)貼政策

中圖分類號(hào)：F7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年5月8日

一、引言

補(bǔ)貼一詞最早由重商主義流派提出，《國(guó)富論》的作者亞當(dāng)·斯密也描述了18世紀(jì)英國(guó)政府通過補(bǔ)貼支持制造業(yè)廠家與商人，從而實(shí)現(xiàn)工業(yè)革命的快速發(fā)展。雖然古典主義學(xué)派及貿(mào)易自由學(xué)派都反對(duì)補(bǔ)貼，認(rèn)為其阻礙市場(chǎng)的完全競(jìng)爭(zhēng)和資源稟賦的自由配置，扭曲供需規(guī)模與均衡價(jià)格。但從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展和全球貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)角度分析，大量學(xué)者研究認(rèn)為補(bǔ)貼對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)興旺等領(lǐng)域具有重要作用和價(jià)值。Jackson（2008）研究認(rèn)為適度補(bǔ)貼能夠促進(jìn)區(qū)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。Diamond（1990）研究發(fā)現(xiàn)采用補(bǔ)貼政策能夠增強(qiáng)本國(guó)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際貿(mào)易中的競(jìng)爭(zhēng)力。唐宜紅（2003）研究發(fā)現(xiàn)如果國(guó)家增加出口補(bǔ)貼且該補(bǔ)貼未被別國(guó)反補(bǔ)貼政策抵消，則能夠顯著提升該國(guó)社會(huì)總福利。任曙明、呂鐲（2014）研究發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼能夠放松產(chǎn)業(yè)的融資約束，平滑的補(bǔ)貼政策能夠促進(jìn)全要素生產(chǎn)率的提升。綜上研究，普遍認(rèn)為適度的補(bǔ)貼政策能夠?qū)σ粐?guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展具有顯著的促進(jìn)作用。

二、歐盟補(bǔ)貼政策體系

歐盟補(bǔ)貼政策體系是一個(gè)全面系統(tǒng)、自上而下的組織體系，主要由三個(gè)層次的法律法規(guī)和條例規(guī)則組成。第一個(gè)層次是《歐洲共同體條約》等法律，組成了歐盟補(bǔ)貼政策體系的基本框架。第二個(gè)層次是歐委會(huì)和歐盟理事會(huì)制定的條例和規(guī)則，詳細(xì)解釋并界定了條約相關(guān)內(nèi)容。第三個(gè)層次是歐委會(huì)制定的行動(dòng)規(guī)劃、建議、指南以及通告等，包括針對(duì)不同領(lǐng)域和補(bǔ)貼類型設(shè)定具體的實(shí)施規(guī)則。

（一）歐盟補(bǔ)貼的定義。根據(jù)《歐洲共同體條約》，歐盟關(guān)于補(bǔ)貼的定義包含三個(gè)方面內(nèi)容：一是由國(guó)家（包括主權(quán)政府、各級(jí)地方政府以及國(guó)家機(jī)構(gòu)等）提供;二是構(gòu)成財(cái)政負(fù)擔(dān);三是補(bǔ)貼對(duì)象為特定企業(yè)。歐盟法規(guī)中，認(rèn)為補(bǔ)貼行為破壞競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境或?qū)Ω?jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生威脅，對(duì)貿(mào)易產(chǎn)生扭曲效應(yīng)，不利于歐盟共同市場(chǎng)發(fā)展。因此，補(bǔ)貼政策的目標(biāo)是對(duì)成員國(guó)的補(bǔ)貼行為加以規(guī)制和引導(dǎo)。

（二）歐盟補(bǔ)貼的類別。歐盟根據(jù)自身實(shí)際并參照WTO將補(bǔ)貼分為三類：一是明令禁止的補(bǔ)貼，稱為“與共同市場(chǎng)不協(xié)調(diào)”的補(bǔ)貼;二是絕對(duì)豁免補(bǔ)貼，稱為“與共同市場(chǎng)相協(xié)調(diào)的”補(bǔ)貼，成員國(guó)進(jìn)行此類補(bǔ)貼前無需經(jīng)過歐委會(huì)審批，具體包括無差別的社會(huì)性補(bǔ)貼、自然災(zāi)害和特殊情況補(bǔ)貼和德國(guó)統(tǒng)一補(bǔ)貼;三是黃燈補(bǔ)貼，稱為“可能與共同市場(chǎng)相協(xié)調(diào)”的補(bǔ)貼，成員國(guó)進(jìn)行此類補(bǔ)貼前必須經(jīng)歐委會(huì)審批，包括對(duì)生活水平低下或就業(yè)嚴(yán)重不足的地區(qū)的補(bǔ)貼，對(duì)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重混亂的成員國(guó)的補(bǔ)貼，對(duì)某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或?yàn)榇龠M(jìn)特定經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展的補(bǔ)貼，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)和文化遺產(chǎn)的補(bǔ)貼，以及歐委會(huì)提議的其他類補(bǔ)貼。

（三）歐盟補(bǔ)貼的方式。歐盟對(duì)成員國(guó)的補(bǔ)貼方式實(shí)施嚴(yán)格的事前控制和事后評(píng)估，主要包括四個(gè)方面內(nèi)容：一是通報(bào)要求，為對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，原則上成員國(guó)在實(shí)施或更改某項(xiàng)補(bǔ)貼前均需通報(bào)歐委會(huì);二是事前審批，成員國(guó)進(jìn)行非豁免補(bǔ)貼前需經(jīng)過歐委會(huì)審批，在歐委會(huì)做出決定前不得實(shí)施;三是申訴調(diào)查，如成員國(guó)對(duì)補(bǔ)貼提出申訴，歐委會(huì)需進(jìn)行初步審查，就該補(bǔ)貼與歐盟市場(chǎng)的協(xié)調(diào)性做出判斷，并視情況啟動(dòng)正式調(diào)查;四是日常評(píng)估，歐委會(huì)對(duì)成員國(guó)補(bǔ)貼政策進(jìn)行日常審查評(píng)估，并根據(jù)歐盟市場(chǎng)發(fā)展需要實(shí)施適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼措施。

三、基于WTO框架下歐盟補(bǔ)貼政策體系分析

歐盟補(bǔ)貼規(guī)則參照了WTO規(guī)則的基本分類，在總體遵循WTO規(guī)則的基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化和發(fā)揮，在具體規(guī)則和管理方法上有明顯區(qū)別。

（一）研發(fā)和創(chuàng)新。歐盟研發(fā)和創(chuàng)新補(bǔ)貼較WTO規(guī)則而言，一是范圍大幅擴(kuò)大，將程序和制度創(chuàng)新、創(chuàng)新集群等《SCM協(xié)議》未涵蓋的創(chuàng)新相關(guān)內(nèi)容納入豁免范圍。二是針對(duì)《SCM協(xié)議中》未明確規(guī)定的涉企基礎(chǔ)性研究也作出限定，規(guī)定其最大補(bǔ)貼強(qiáng)度為100%。三是補(bǔ)貼強(qiáng)度隨著創(chuàng)新與商業(yè)化前景的關(guān)系呈遞減趨勢(shì)，如產(chǎn)業(yè)研究補(bǔ)貼強(qiáng)度降至50%～70%，試驗(yàn)性開發(fā)補(bǔ)貼最多為25%～45%，均在WTO規(guī)則限額內(nèi)且略有降低。四是根據(jù)企業(yè)規(guī)模有所區(qū)別，對(duì)中小企業(yè)的支持強(qiáng)度普遍大于大型企業(yè)。

（二）環(huán)境和能源。歐盟在WTO環(huán)保補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，區(qū)分企業(yè)類型與補(bǔ)貼年限，對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)適應(yīng)”補(bǔ)貼設(shè)置了更加嚴(yán)格的規(guī)定，補(bǔ)貼強(qiáng)度限制在5%～20%間。此外，歐盟將相關(guān)補(bǔ)貼豁免范圍進(jìn)一步擴(kuò)大和強(qiáng)化，增加了環(huán)境研究、廢物處理和能源效率等類目并確定了高強(qiáng)度補(bǔ)貼，針對(duì)污染修復(fù)、排污權(quán)交易和碳捕捉等新型環(huán)保措施的補(bǔ)貼強(qiáng)度更是達(dá)到100%。

（三）區(qū)域發(fā)展。WTO和歐盟規(guī)則均允許對(duì)經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)貼，歐盟補(bǔ)貼范圍大于WTO范圍。WTO規(guī)則下落后地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)是，人均收入、家庭平均收入或人均GDP不超過境內(nèi)平均水平的85%，或失業(yè)率達(dá)到境內(nèi)平均水平的110%。歐盟則根據(jù)成員國(guó)區(qū)域劃分出a區(qū)域和c區(qū)域，a區(qū)域指人均GDP在歐盟平均水平的75%及以下的地區(qū)以及邊境區(qū)域，c區(qū)域則包含預(yù)設(shè)和非預(yù)設(shè)兩種。其中，預(yù)設(shè)c區(qū)域指在2011～2013年間被標(biāo)記為a區(qū)域地區(qū)或人口稀少地區(qū)，非預(yù)設(shè)c區(qū)域指人均GDP低于歐盟平均水平且失業(yè)率高于歐盟平均水平115%的地區(qū)。

（四）其他補(bǔ)貼豁免。歐盟高度重視中小企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的貢獻(xiàn)，并注重人力資源發(fā)展，特將中小企業(yè)和培訓(xùn)相關(guān)補(bǔ)貼納入豁免范圍。根據(jù)《一般整體豁免條例》，中小企業(yè)指的是雇員人數(shù)不足250人，且年?duì)I業(yè)額不足5，000萬歐元或者年資產(chǎn)負(fù)債總額不足4，300萬歐元的獨(dú)立企業(yè)，具體分為小型企業(yè)及中型企業(yè)，補(bǔ)貼種類包括投資和就業(yè)、咨詢、參加交易會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)資本和女企業(yè)家，根據(jù)補(bǔ)貼種類和企業(yè)類型規(guī)定不同的限額和強(qiáng)度。

就業(yè)補(bǔ)貼有三類：一是創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，分別向小型企業(yè)和中型企業(yè)提供補(bǔ)貼;二是對(duì)弱勢(shì)群體和殘障人士的就業(yè)補(bǔ)貼，弱勢(shì)群體和殘障人士可在就業(yè)第一年獲得補(bǔ)貼;三是對(duì)便利殘障人士設(shè)施的補(bǔ)貼，此類補(bǔ)貼可支持由殘障雇員產(chǎn)生的管理和交通費(fèi)用。

四、政策建議

綜上，歐盟補(bǔ)貼規(guī)則是在WTO規(guī)則基礎(chǔ)上形成的一套嚴(yán)格有效的規(guī)則體系，歐盟補(bǔ)貼法律體系對(duì)補(bǔ)貼的定義、分類、程序和救濟(jì)措施等做出明確規(guī)定，制定了大量次級(jí)法律和“軟法”，并針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)貼制定了實(shí)施指南，這一系列法律法規(guī)奠定了歐盟以規(guī)則為基礎(chǔ)的補(bǔ)貼制度框架。通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆审w系，歐盟既合法利用補(bǔ)貼提高相關(guān)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，又能有力有效維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序和環(huán)境。

相關(guān)政策建議：第一，基于WTO關(guān)于補(bǔ)貼及反補(bǔ)貼規(guī)則作為硬約束，對(duì)我國(guó)補(bǔ)貼政策體系進(jìn)行調(diào)整改進(jìn)，防止相關(guān)補(bǔ)貼政策落入不可訴補(bǔ)貼規(guī)則中，在維持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)有序開展的同時(shí)，積極將補(bǔ)貼政策按照符合綠箱規(guī)則進(jìn)行調(diào)整。第二，加大對(duì)新興產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼力度?；赪TO框架以及歐盟補(bǔ)貼政策體系，對(duì)與創(chuàng)新研發(fā)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有反補(bǔ)貼的豁免權(quán)，同時(shí)也是對(duì)國(guó)家提升綜合國(guó)力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要導(dǎo)向性，因此我國(guó)補(bǔ)貼政策應(yīng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)在WTO規(guī)則框架下科研環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策的有效推進(jìn)。第三，構(gòu)建良好的營(yíng)商環(huán)境。要積極探索更加市場(chǎng)化的營(yíng)商環(huán)境，盡量降低采用補(bǔ)貼手段等非市場(chǎng)化措施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扭曲，從而充分激發(fā)市場(chǎng)各微觀主體的主動(dòng)性和創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)資源配置的瓦爾拉斯均衡和帕累托改善，進(jìn)而提升全要素生產(chǎn)率和產(chǎn)業(yè)效率，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用和提升產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品對(duì)外核心競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]Jackson J H .Direct Effect of Treaties in the US and the EU，the Case of the WTO： Some Perceptions and Proposals[M].Continuity and Change in EU Law，2008.

[2]Richard Diamond，A Search for Economic and Financial Principle in the dministration of United States Countervailing duty Law，Law and Policy in International Business，Vol.21，1990.

[3]唐宜紅.出口補(bǔ)貼的福利分析及其對(duì)反補(bǔ)貼的含義[J].數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，2003（12）.

[4]任曙明，呂鐲.融資約束、政府補(bǔ)貼與全要素生產(chǎn)率——來自中國(guó)裝備制造企業(yè)的實(shí)證研究[J].管理世界，2014（11）.