國家審計防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險路徑研究

薛偉偉 于佳怡

[摘 要]我國現(xiàn)階段正處于決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵期，促進金融市場體制改革，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，加強金融監(jiān)管工作。國家審計作為國家治理的重要組成部分，從政策、市場及國際資本等方面風(fēng)險因素入手，利用自身具有的獨立性、專業(yè)性和綜合性等特性，充分發(fā)揮維護金融安全等方面的獨特作用，構(gòu)建規(guī)范、透明、開放的金融市場體系。完善國家審計監(jiān)管體制與政策，加大對國際資本流動的監(jiān)督和防范，利用大數(shù)據(jù)排查金融風(fēng)險，提高金融監(jiān)管能力。

[關(guān)鍵詞]國家審計;系統(tǒng)性金融風(fēng)險;金融安全

[中圖分類號] F239.6 ? ? ? ? ? ? ? [文獻標識碼] A ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 2095-3283（2020）07-0090-04

Research on the Path of National Audit to Prevent Systemic Financial Risks

Xue Weiwei ? ?Yu Jiayi

（Harbin University Of Commerce， Harbin Heilongjiang 150028）

Abstract： China is now in a critical period to complete the building of a moderately prosperous society in an all-round way， promote the reform of the financial market system， and accelerate the transformation of the mode of economic development， It also further clarified the focus of financial supervision and regulation. National audit， as an important part of national governance， starts with risk factors such as policy， market and international capital， and makes full use of its independence， professionalism and comprehensiveness to play its unique role in maintaining financial security， so as to build a standardized， transparent and open financial market system.

Key Words： National Audit; Systemic Financial Risk; Financial Security

一、引言

自2016年以來，中共中央、國務(wù)院及各金融監(jiān)管部門逐步將防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險作為我國金融市場發(fā)展及監(jiān)管工作的核心，2017年在黨的十九大報告中，再次強調(diào)要“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線”，此后習(xí)近平總書記在多個場合多次提出要加強金融監(jiān)管，2018年中央開始從金融系統(tǒng)抽調(diào)專業(yè)干部赴各省市就任“金融副省長”，截至目前，已有17個省級政府（包括四大直轄市）配備，此現(xiàn)象成為一種趨勢。

國家審計是國家治理的基石和重要保障，在切實防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險、維持金融市場穩(wěn)定、提升金融監(jiān)管績效、促進經(jīng)濟健康良性發(fā)展等方面發(fā)揮積極作用。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期寬松的貨幣政策、債券市場連續(xù)違約、房地產(chǎn)等資產(chǎn)泡沫崩潰以及國際資本流動異常成為系統(tǒng)性風(fēng)險的根源，是我國未來較長一段時間防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險審計的關(guān)鍵。明晰當前國家審計防控金融風(fēng)險的主要任務(wù)，提出不斷完善金融審計理論、搭建金融審計工作平臺、運用新技術(shù)提高審計效果，有利于化解影響我國社會經(jīng)濟發(fā)展中的金融風(fēng)險，推動法治透明、政治清明和經(jīng)濟文明統(tǒng)一的美麗中國建設(shè)等戰(zhàn)略目標順利實現(xiàn)。

二、我國國家審計防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的現(xiàn)實考察

（一）我國金融安全的現(xiàn)狀

2018年上半年，國際貿(mào)易摩擦加劇和去杠桿、國際大環(huán)境具有不確定性以及國內(nèi)存在的潛在風(fēng)險集中爆發(fā)，導(dǎo)致中國金融市場步入階段性高風(fēng)險時期。截至2019年12月31日，上證綜指下探到2440點創(chuàng)近五年新低，美元對人民幣匯率突破6.9元關(guān)口，金融市場的震蕩為實體經(jīng)濟發(fā)展與體制改革帶來巨大挑戰(zhàn)，存在引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的隱患。2017—2019年中國金融體系巨災(zāi)風(fēng)險指標（CATFIN）動態(tài)變化如圖1所示：

由圖1可知，對比2018年及以前年份，中國金融體系的巨災(zāi)風(fēng)險指標（CATFIN）有所回落，尤其峰值回落明顯，大體上遠低于風(fēng)險警戒線，而2019年5月份略有回升，主要因為中美貿(mào)易摩擦激烈化、降稅等因素導(dǎo)致，但經(jīng)濟逐漸回穩(wěn)的大環(huán)境不會改變。該指標對金融市場的未來發(fā)展走向以及實體經(jīng)濟具有一定前瞻性，因此中國在未來一段時間，積極采取防范措施并執(zhí)行，發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的概率相對較低。

2020年作為全面建成小康社會、“十三五”計劃的收官之年，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險是三大攻堅戰(zhàn)的重點，2020年1月3日召開全國審計工作會議再次強調(diào)密切關(guān)注財政、金融、政府債務(wù)、企業(yè)境外投資等方面的突出問題和矛盾，特別是金融體制中存在種種問題，輕則導(dǎo)致金融系統(tǒng)運行不穩(wěn)定，風(fēng)險加劇，重則引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，甚至金融危機，需要引起審計機關(guān)高度重視，從根本上防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

（二）影響系統(tǒng)性金融風(fēng)險的因素

1.政策因素

我國銀行機構(gòu)信貸業(yè)務(wù)存款利率差不斷縮小，表外業(yè)務(wù)迅速發(fā)展。包括股份制商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社，及存貸雙方款項均占國內(nèi)金融機構(gòu)60%以上的四大國有商業(yè)銀行，都面臨著共性的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，寬松的貨幣政策條件下，商業(yè)銀行過度投放信貸追逐利潤，使信貸業(yè)務(wù)在重壓之下難尋突破之路;金融牌照的發(fā)放存在多頭監(jiān)管，財政部、工商部門和地方財政金融辦等諸多部門都參與其中，使金融監(jiān)管環(huán)境復(fù)雜多樣，體制完善任重而道遠。

2.市場因素

（1）金融風(fēng)險隱患

我國間接融資占比較大，直接融資占比不能平衡金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，企業(yè)融資過度依賴銀行貸款，導(dǎo)致整個社會在銀行系統(tǒng)中的融資風(fēng)險過于集中，形成爆發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的隱患。

從金融機構(gòu)內(nèi)部來看，審計機關(guān)通過監(jiān)管商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的風(fēng)險預(yù)警機制，進而關(guān)注金融機構(gòu)內(nèi)部控制和治理實施的有效性，部門配置、職權(quán)分配是否能與其規(guī)模、風(fēng)險程度等要求相適應(yīng)，為防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險構(gòu)建“防火墻”。

（2）資本市場監(jiān)管存在空白

當前，金融機構(gòu)產(chǎn)品多樣化、交易電子化、業(yè)務(wù)綜合化，跨行業(yè)的交叉性金融監(jiān)管、影子銀行監(jiān)管缺位，大量具有融資性質(zhì)的非金融機構(gòu)從事準金融活動，此類企業(yè)的監(jiān)管仍處于空白階段。在金融資產(chǎn)迅速擴張的情況下，金融監(jiān)管存在的灰色地帶也隨之擴大，金融審計監(jiān)督不到位，交易透明度低，安全隱患大，一旦出現(xiàn)重大的政策變革或金融市場體制調(diào)整，都會造成較嚴重的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，從而危機整個金融體系。

證券市場在我國經(jīng)濟中占據(jù)主要地位，但仍存在易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的問題和矛盾。譬如市場風(fēng)險防范意識薄弱，證券市場監(jiān)管制度有待完善;市場結(jié)構(gòu)層次不夠豐富，缺乏分流市場需求和多樣化籌資渠道;市場參與者內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)不規(guī)范，存在投機、操縱股市，甚至在出現(xiàn)違規(guī)時弄虛作假的行為;市場散戶較多，缺乏穩(wěn)定資金來源和融資渠道;市場缺乏避險工具;證券市場出現(xiàn)連續(xù)違約等，這些都需要國家審計機關(guān)不斷提升監(jiān)管力度，擴大監(jiān)管范圍來更好地維護金融市場穩(wěn)定。

根據(jù)國家統(tǒng)計局最新公布的70個大中城市房價數(shù)據(jù)顯示，房地產(chǎn)住房領(lǐng)域存在各種不均衡而非總量不足的結(jié)構(gòu)性矛盾，一旦房地產(chǎn)市場失衡，資產(chǎn)價格泡沫破裂，價格暴跌、市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改變，房地產(chǎn)市場需求減少，可能陷入不斷加劇金融風(fēng)險的惡性循環(huán)。同時房地產(chǎn)行業(yè)與銀行機構(gòu)關(guān)系緊密，個人住房貸款、房地產(chǎn)開發(fā)貸款、以房地產(chǎn)為抵押物的其他種類貸款在商業(yè)銀行貸款總額中所占比重不斷上升，銀行信貸資產(chǎn)在房地產(chǎn)市場上風(fēng)險敞口過大，為了搶占市場份額，放寬信貸條件，導(dǎo)致房地產(chǎn)投資過熱，對信貸資金安全造成威脅。

3.國際環(huán)境因素

全球經(jīng)濟一體化、國家“一帶一路”建設(shè)不斷推動我國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟融合，金融體系開放，中國面臨著匯率、投資、通貨膨脹等諸多風(fēng)險的巨大挑戰(zhàn)。各種貿(mào)易進出口形勢不斷變化，影響我國貨幣系統(tǒng)的流動性調(diào)節(jié)，增添了宏觀調(diào)控難度，加劇了資產(chǎn)價格波動，對我國金融安全構(gòu)成威脅，國際資本的波動成為我國金融監(jiān)管的核心，跨境資本異常流動也是金融風(fēng)險傳遞的重要途徑。

我國外匯儲備大部分以美元形式持有，且主要投資于美國國債，超過了保證進口和償還外債的需求，呈現(xiàn)出過剩、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一的特點。一方面支持美國財政收支，參與美國經(jīng)濟循環(huán)，同時美聯(lián)儲的加息周期開始后，全球的流動性整體緊縮，給中國本幣匯率和外匯占款的投放增加了壓力，無形之間增強了市場交易的套利動機，影響經(jīng)濟和外匯市場持續(xù)健康有序發(fā)展。如果不加以防范，可能會造成跨境資本流出過多引起貨幣貶值，成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險的引爆點。

三、國家審計防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的實現(xiàn)路徑

（一）完善國家審計監(jiān)管體制與政策

1.建立金融監(jiān)管協(xié)作機制

國家審計機關(guān)應(yīng)與銀行、保險等金融機構(gòu)加強信息溝通，形成聯(lián)合監(jiān)管，提高監(jiān)管的效率和效果;與地方金融監(jiān)管機構(gòu)、金融業(yè)其它監(jiān)管部門以及公檢法、海關(guān)、稅務(wù)等管理部門，搭建監(jiān)管信息共享機制，必要時開展聯(lián)合審查，實現(xiàn)全方位監(jiān)管;加強金融機關(guān)內(nèi)部審計部門之間的協(xié)作關(guān)系，建立合作機制共享平臺，防止監(jiān)管套利、空白引發(fā)的風(fēng)險;與社會公眾和媒體展開合作，充分利用社會監(jiān)督的功能，實現(xiàn)更嚴格高效的監(jiān)督;完善和國際監(jiān)管機構(gòu)以及其他國家的協(xié)調(diào)，防止外部金融動蕩對我國造成影響。通過金融監(jiān)管協(xié)作機制，充分發(fā)揮每一層級對金融機構(gòu)的監(jiān)管作用，有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，從而保證我國金融市場穩(wěn)定健康發(fā)展。

2.加強政策監(jiān)管

貨幣政策方面，對貨幣投放狀況進行全口徑分析，控制貨幣創(chuàng)造和供給增長，深入探索貨幣政策在執(zhí)行過程中存在的監(jiān)管盲區(qū)。財政政策方面，降低對政策效力的預(yù)期，逐步推行分稅制改革，從根本上化解地方財政融資問題，防止政府融資平臺負債的大規(guī)模擴張。信貸政策方面，監(jiān)督商業(yè)銀行信貸投向，重點關(guān)注房地產(chǎn)貸款的風(fēng)險問題，跟蹤審查商業(yè)銀行實施差異化房地產(chǎn)信貸政策狀況;關(guān)注地方融資平臺資產(chǎn)質(zhì)量變化情況，避免大量不良資產(chǎn)短期內(nèi)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

3.建立監(jiān)管問責(zé)機制

當前金融風(fēng)險還存在局部性，系統(tǒng)性金融風(fēng)險普遍發(fā)生在地方并逐漸擴大，近年來配備“金融副省長”成為一種趨勢，有利于加強地方金融監(jiān)管，國家審計部門在防范金融風(fēng)險中占據(jù)統(tǒng)籌地位。因此，審計機關(guān)應(yīng)加強地方金融監(jiān)管審查力度，合理分配金融監(jiān)管資源，強化地方監(jiān)管責(zé)任，配備對金融體系有深入了解的領(lǐng)導(dǎo)，及時專業(yè)地處理風(fēng)險，減少因領(lǐng)導(dǎo)層缺乏金融經(jīng)驗而導(dǎo)致風(fēng)險擴散或錯誤處置的行為，進一步維護金融安全，建立監(jiān)管問責(zé)制。還應(yīng)提升自身的問責(zé)能力，保證從國家經(jīng)濟社會穩(wěn)定大局出發(fā)，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，強化監(jiān)管成效和反腐敗的力度。

4.加強對監(jiān)管部門及監(jiān)管政策風(fēng)險導(dǎo)向的審計評估

審計機關(guān)應(yīng)對誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險因素的發(fā)展狀況和嚴重程度進行綜合評估。高度重視揭示現(xiàn)行體制運行中存在的突出問題和容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的業(yè)務(wù)，為構(gòu)建“雙支柱”調(diào)控框架、完善金融監(jiān)管體制提供參考依據(jù)。宏觀層面要對制度環(huán)境、社會環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境等潛在風(fēng)險要素進行審查，對其嚴重程度進行評估;市場層面通過獲取不同金融機構(gòu)的財務(wù)數(shù)據(jù)和其他有關(guān)業(yè)務(wù)信息，結(jié)合商業(yè)銀行信貸、貨幣以及財政政策的施行情況，綜合分析風(fēng)險、經(jīng)營、發(fā)展趨勢的總體狀況，評估各類金融市場運行的穩(wěn)健性，著重考慮金融經(jīng)營同質(zhì)化和過度風(fēng)險偏好，在順周期環(huán)境下，這些風(fēng)險因素可能對銀行、證券和保險行業(yè)產(chǎn)生影響。整體層面分析金融機構(gòu)面臨的各類風(fēng)險，推動各監(jiān)管部門高效完成審計工作、加強監(jiān)管協(xié)作，主要行為主體依法恰當行使職權(quán)，形成防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的合力。

5.強化對資本市場的審計監(jiān)督

我國資本市場是優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)、推動金融供給側(cè)改革的重要工具，其獨特的運行秩序直接關(guān)系到數(shù)千萬投資者的利益，形成引發(fā)金融風(fēng)險的隱患，資本市場的審計監(jiān)督應(yīng)著眼于保持資本市場資源優(yōu)化配置的平衡，規(guī)范市場秩序，推進市場化體制改革。此外，不斷擴大直接融資比重，提升直接融資能力、服務(wù)國民經(jīng)濟發(fā)展水平，建立包括銀行、證券、保險在內(nèi)的各金融機構(gòu)的審計預(yù)警系統(tǒng)，充分關(guān)注金融交叉領(lǐng)域的風(fēng)險因素，合理設(shè)計預(yù)警指標。

6.推動金融監(jiān)管機構(gòu)的績效審計

“一行兩會”是適應(yīng)時代發(fā)展的變革，審查范圍廣泛，以此為基礎(chǔ)的金融監(jiān)管機構(gòu)是防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險、維護金融安全穩(wěn)定發(fā)展的主力軍，因此國家審計機關(guān)應(yīng)充分利用自身結(jié)構(gòu)特性對金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管政策執(zhí)行情況、監(jiān)管效果以及其專業(yè)勝任能力等各方面進行審查和評估，不斷改善金融監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部治理不合理之處。

首先，對金融監(jiān)管體制是否完善以及能否及時調(diào)整進行審查，相關(guān)法律法規(guī)是否能夠覆蓋所有金融業(yè)務(wù)，監(jiān)管是否存在重疊或盲區(qū);其次，評估各金融監(jiān)管部門政策遵守的情況，維持金融系統(tǒng)的穩(wěn)健運行;再次，審查金融監(jiān)管工作執(zhí)行的效率和效果，監(jiān)督金融監(jiān)管部門履職盡責(zé)的情況;最后，應(yīng)對金融監(jiān)管部門在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險所做的工作進行審計。

（二）加大對國際資本流動的監(jiān)督和防范

審計機關(guān)應(yīng)加大對外匯資金異常流動的監(jiān)督力度，政府同步加強對資本外逃的監(jiān)控，對資本賬戶開立、項目開放的審查，避免境外金融風(fēng)險帶來的沖擊。從匯率政策入手，對跨境流動的管制應(yīng)繼續(xù)保持中立性，進一步推進匯率機制市場化，允許匯率在合理的范圍內(nèi)波動，具體而言，要對外匯指定銀行、申請業(yè)務(wù)主體和監(jiān)管部門等層面進行審查，其內(nèi)容主要包括個人或企業(yè)是否具備相關(guān)資質(zhì)、其經(jīng)營活動是否具有真實背景、銀行是否按規(guī)定操作等環(huán)節(jié)，特別是要對資本項目中外匯資金的流入和流出進行監(jiān)管，對監(jiān)管措施的有效性和監(jiān)管的充分性進行審核，加強對外匯儲備資產(chǎn)安全的監(jiān)控，防范外匯資金大幅貶值誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

（三）利用大數(shù)據(jù)排查金融風(fēng)險，提高金融監(jiān)管能力

1.構(gòu)建區(qū)塊鏈技術(shù)國家審計平臺

區(qū)塊鏈技術(shù)具有去中心化、不可篡改等獨特優(yōu)勢，基于區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建一個去中心化的數(shù)據(jù)庫，有效降低中心化機構(gòu)和第三方信任背書對經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)展的影響。一方面保障數(shù)據(jù)的真實性、節(jié)約了審計人員辨別和整理數(shù)據(jù)的時間，實現(xiàn)國家審計信息化建設(shè)，提升審計工作效率和工作質(zhì)量。另一方面有利于實現(xiàn)審計全覆蓋，區(qū)塊鏈具有不可篡改的功能，強化了國際審計對金融機構(gòu)的監(jiān)管力度。

2.推動大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用

利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，獲取全面準確的數(shù)據(jù)來源，進行有效的數(shù)據(jù)分析，將現(xiàn)有大數(shù)據(jù)平臺結(jié)合計算機技術(shù)，地毯式排查金融機構(gòu)潛在的金融風(fēng)險，減少或消除系統(tǒng)性金融風(fēng)險，推動金融穩(wěn)定。

首先，通過數(shù)據(jù)分析，精準識別風(fēng)險點。審計人員必須加強數(shù)據(jù)分析能力，高效精準地識別出風(fēng)險的潛藏點，利用對異常數(shù)據(jù)的敏感性，對金融市場的異常變動實現(xiàn)早期預(yù)警，要求對金融領(lǐng)域的數(shù)據(jù)進行整合，結(jié)合貨幣市場、資本市場、互聯(lián)網(wǎng)金融等其他與宏觀經(jīng)濟密切相關(guān)的重要領(lǐng)域的數(shù)據(jù)分析，設(shè)計相關(guān)預(yù)警指標，構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警模型;其次，通過數(shù)據(jù)分析，評價國家宏觀金融政策的落實狀況，即銀行有無嚴格遵守信貸業(yè)務(wù)政策、貨幣政策，金融機構(gòu)是否存在違規(guī)行為等;再次，通過數(shù)據(jù)分析，評價金融機構(gòu)在財務(wù)狀況、活動執(zhí)行等方面是否存在風(fēng)險隱患，即通過大數(shù)據(jù)技術(shù)了解資產(chǎn)構(gòu)成、資產(chǎn)質(zhì)量以及不良貸款現(xiàn)象等，運用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)揭示金融機構(gòu)存在的問題，及時向金融監(jiān)管部門報告。最后，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)將可能出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的語言轉(zhuǎn)換為計算機程序語言，以大數(shù)據(jù)審計代替手工，結(jié)合審計測試結(jié)果與審計工作底稿進行趨勢分析，充分識別風(fēng)險發(fā)生的可能性，發(fā)現(xiàn)不同領(lǐng)域風(fēng)險的變化趨勢，為預(yù)測識別風(fēng)險提供依據(jù)。

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（責(zé)任編輯：張彤彤 梁宏偉）