重大危機(jī)應(yīng)對審視與韌性社區(qū)構(gòu)建研究

馬燁

摘要：“韌性”源于物理學(xué)，用以刻畫風(fēng)險社會社區(qū)治理快速應(yīng)對各種危機(jī)和突發(fā)事件的能力。如何加強(qiáng)和改善危機(jī)應(yīng)對能力、有效應(yīng)對各類突發(fā)事件，既考驗(yàn)著我國風(fēng)險把控能力，也體現(xiàn)了社會治理體系和能力現(xiàn)代化的程度。本文以危機(jī)應(yīng)對視角為切入點(diǎn)，結(jié)合韌性社區(qū)治理中出現(xiàn)的“防”與“救”轉(zhuǎn)換失靈、“上”與“下”聯(lián)動失衡、“開”與“閉”模式滯后的問題，提出建設(shè)理念韌性、制度韌性、科技韌性三個方面的發(fā)展路徑。

Abstract： The term "resilience" is derived from physics and is used to describe the ability of community governance in a risk society to respond quickly to various crises and emergencies. How to strengthen and improve the capacity to respond to crises and emergencies effectively is not only a test of our ability to control risk， but also a reflection of the fact that the degree of modernization of social governance systems and capacities. This paper takes the perspective of crisis response as the breakthrough point， combined with the problems of "prevention" and "rescue" conversion failure， linkage imbalance between "upper" and "lower" and "open" and "closed" mode lag in resilient community governance， and puts forward three development paths of resilience of construction concept， system and science and technology.

關(guān)鍵詞：韌性社區(qū);社區(qū)治理;危機(jī)應(yīng)對

Key words： resilient communities;community governance;crisis response

中圖分類號：D669.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）20-0083-02

0? 引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，社區(qū)治理問題日益復(fù)雜化，脆弱性日趨凸顯。黨的十九屆四中全會提出“優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。社區(qū)作為城市的基本單元，是危機(jī)應(yīng)對的“第一現(xiàn)場”，也是國家應(yīng)急管理能力體系的直接主體?！绊g性”是一種系統(tǒng)框架的概括，在這種系統(tǒng)框架下的社區(qū)治理，目的在于提高社區(qū)危機(jī)應(yīng)對的積極響應(yīng)能力、適應(yīng)性能力和可持續(xù)發(fā)展能力[1]。研究韌性視角下的社區(qū)治理，是對社會治理理論的發(fā)展與豐富，也是對現(xiàn)實(shí)需求的有益探索。

1? 韌性社區(qū)概念的提出

1.1 韌性社區(qū)的內(nèi)涵? 韌性的概念原本發(fā)端于20世紀(jì)70年代的物理學(xué)和機(jī)械工程學(xué)后成為生態(tài)學(xué)的重要概念，隨后又被引入心理學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域[2]。韌性（resilience）原意是受壓彎曲后恢復(fù)原狀，現(xiàn)指在不斷適應(yīng)和變化中達(dá)到一種以學(xué)習(xí)為基礎(chǔ)的創(chuàng)造性的動態(tài)發(fā)展的平衡。2002年，倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展全球峰會上將“韌性”概念引入城市建設(shè)與防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，2016年聯(lián)合國召開第三次人類居住會議，構(gòu)建有韌性人類居住區(qū)成為可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)之一[3]。韌性作為社會和生態(tài)的耦合系統(tǒng)，包含了短、中、長期全方位的戰(zhàn)略框架，在這個系統(tǒng)中人類從危機(jī)應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)中恢復(fù)、學(xué)習(xí)和創(chuàng)造并對將來做預(yù)警和謀劃。因而社區(qū)危機(jī)應(yīng)對過程也是社區(qū)更新的過程。正是基于這種“消解壓力——釋放彈力”的過程，韌性社區(qū)能夠成為提升城市生命體風(fēng)險應(yīng)對能力的基礎(chǔ)節(jié)點(diǎn)[4]。

1.2 國內(nèi)外學(xué)者對韌性社區(qū)的理解? 對“韌性”二字的理解是構(gòu)建韌性社區(qū)理念的前提。加拿大學(xué)者Holling認(rèn)為，韌性是系統(tǒng)內(nèi)部各種關(guān)系的持久性，是系統(tǒng)吸收外部極端事件影響并繼續(xù)維持功能的能力。Bruneau等人認(rèn)為社區(qū)災(zāi)害韌性具有四個特性;健壯性，冗余性，謀略性，及時性，他們將社區(qū)災(zāi)害韌性定義為社區(qū)減輕災(zāi)害影響的能力，包括災(zāi)害發(fā)生時的影響和各種形式開展災(zāi)后復(fù)興活動降低社會損失及減輕未來的災(zāi)害影響。布諾提出了社區(qū)韌性的四個維度：技術(shù)、組織、社會、經(jīng)濟(jì)。應(yīng)當(dāng)說前二位學(xué)者對社區(qū)韌性的定義還是基于“工程韌性”和“生態(tài)韌性”的理念，而后面的學(xué)者把社區(qū)韌性理念置于社區(qū)環(huán)境里，屬于“演進(jìn)韌性”。

國內(nèi)學(xué)者關(guān)注韌性社區(qū)問題大致分為兩類：一類對建立韌性理念下的城市社區(qū)危機(jī)應(yīng)對等進(jìn)行了研究。姚媛提出城市社區(qū)抗逆力主要是物理韌性與社群韌性兩個分析維度，不同韌性作用內(nèi)容不相同。[5]劉佳燕、沈毓穎認(rèn)為韌性社區(qū)強(qiáng)調(diào)社區(qū)要可持續(xù)發(fā)展，必須具備在各類危機(jī)中基本保持原有功能和迅速應(yīng)對及適應(yīng)變化的能力。[6]另一類對國外韌性社區(qū)的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)。彭翀在對國外韌性社區(qū)的相關(guān)理論研究加以總結(jié)，認(rèn)為社區(qū)韌性是穩(wěn)定能力、恢復(fù)能力和適應(yīng)能力等一系列能力的集合，它既是一種成長過程，同時也是社區(qū)的發(fā)展目標(biāo)。[7]陳陽在對加拿大應(yīng)急管理戰(zhàn)略分析中提出“韌性”是指系統(tǒng)、社區(qū)或社會通過堅持、調(diào)整或改變的方式以達(dá)到并維持可接受的運(yùn)作水平，是一種適應(yīng)災(zāi)害干擾的能力。[8]

2? 韌性社區(qū)治理存在的問題

從總體來看，我國社區(qū)治理現(xiàn)代化水平在不斷提高，但社區(qū)韌性的發(fā)展在治理體系與治理能力現(xiàn)代化方面的關(guān)注度有限，對治理體系、制度在非常態(tài)下的適應(yīng)性問題還有較大的研究空間。

2.1 “防”與“救”轉(zhuǎn)換失靈? 區(qū)分常態(tài)治理與非常態(tài)治理是社區(qū)預(yù)防和救治關(guān)鍵。傳統(tǒng)的社區(qū)治理主要是從問題導(dǎo)向出發(fā)，以解決社區(qū)問題為主，是靜態(tài)的常態(tài)化的視角。對突發(fā)的非常態(tài)化的危機(jī)事件缺乏必要的關(guān)注，因而在面對社區(qū)不確定性風(fēng)險時綜合把控與動態(tài)調(diào)整能力較弱，從而出現(xiàn)治理“失靈”的現(xiàn)象。不少在常態(tài)下治理有序的社區(qū)，一旦遭受重大危機(jī)時，社區(qū)組織體系便失效，治理手段也不管用了。我國在2018年成立了國家應(yīng)急管理部門，專門負(fù)責(zé)危機(jī)防控，但在平時工作上應(yīng)急管理、公共健康、城市治理領(lǐng)域之間交流與合作不夠，造成對這類災(zāi)害的社區(qū)韌性認(rèn)識的不足，相應(yīng)系統(tǒng)的適應(yīng)性治理的缺失。如忽視了社區(qū)日常狀態(tài)下非常態(tài)隱性重大風(fēng)險評估，缺乏對社區(qū)疫情傳播負(fù)效應(yīng)及防災(zāi)減災(zāi)正效應(yīng)的精準(zhǔn)判斷，以及沒有組織高效有序的全民“保衛(wèi)戰(zhàn)”應(yīng)對等。

2.2 “上”與“下”聯(lián)動失衡? 重大危機(jī)下，不確定性、危害的廣泛性、應(yīng)對的滯后性直接暴露了常態(tài)化韌性治理體系在橫向協(xié)作補(bǔ)充、縱向內(nèi)容拓展功能的缺失。首先，政府自上而下科層式的治理雖然能夠提高社區(qū)應(yīng)對效率，但是易忽略社會成員間的自組織、自學(xué)習(xí)、自適應(yīng)能力，難以發(fā)揮多中心主體的力量，增加了綜合治理成本;其次，危機(jī)應(yīng)對部門不統(tǒng)一也缺乏必要的協(xié)作。當(dāng)前自然災(zāi)害和事故災(zāi)害主要由應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)，公共衛(wèi)生事件與社會安全事件的主責(zé)部門分別為衛(wèi)建委與公安部門，導(dǎo)致多部門間綜合應(yīng)對危機(jī)能力的不足，同時，如何在成立應(yīng)急管理部門前提下保留一些專業(yè)部門的應(yīng)對能力，也缺少專門的規(guī)定;再者，簡單線性一刀切式地應(yīng)急治理模式與應(yīng)對策略，弱化了社區(qū)居民生活質(zhì)量的保障，忽視了災(zāi)害的全過程演變，對災(zāi)前主動應(yīng)對、災(zāi)中動態(tài)應(yīng)對、災(zāi)后發(fā)展應(yīng)對等全過程災(zāi)程的非常態(tài)化、精準(zhǔn)化治理考慮不足。

2.3 “開”與“閉”模式滯后? 韌性社區(qū)絕不能走閉門建設(shè)的路子，要以大數(shù)據(jù)為支撐，推動資源共享。但目前社區(qū)大量基礎(chǔ)性工作需要“人海戰(zhàn)術(shù)”，如信息的傳達(dá)與管理、人員情況摸排檢測、追溯跟蹤可疑人員等工作增加了社區(qū)風(fēng)險，難以保障社區(qū)工作人員的生命健康和安全;同時智慧社區(qū)監(jiān)管系統(tǒng)落后，信息傳導(dǎo)不通暢。不少城鄉(xiāng)社區(qū)、城市社區(qū)、社區(qū)與上級部門之間缺乏有效的信息聯(lián)絡(luò)渠道，形成了“行業(yè)壁壘”“數(shù)據(jù)壁壘”，增大了非常態(tài)社區(qū)治理的工作難度;此外，智慧社區(qū)治理設(shè)備堆砌，軟件缺乏。大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字科學(xué)技術(shù)越來越多地被廣泛運(yùn)用到了危機(jī)應(yīng)對中，為監(jiān)測分析、追蹤溯源、防控救治以及資源調(diào)配等方面提供良好的技術(shù)支撐，但在實(shí)際操作中大多數(shù)社區(qū)對于智能設(shè)備只是進(jìn)行單一模塊的應(yīng)用，缺少對適應(yīng)社區(qū)危機(jī)工作功能的開發(fā)和利用。并且硬件設(shè)備與軟件系統(tǒng)相互獨(dú)立，無法實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)聯(lián)通共享和統(tǒng)一管理，大大降低了社區(qū)智慧治理的效率。

3? 韌性社區(qū)治理創(chuàng)新的路徑

從危機(jī)管理的整個流程來看，涉及到預(yù)防、應(yīng)對、恢復(fù)和減災(zāi)的環(huán)節(jié)，建設(shè)韌性社區(qū)應(yīng)該從單一的應(yīng)對到流程的完善。從治理體系和治理能力的角度來看，建設(shè)韌性社區(qū)就是建立社區(qū)共同體，完善多方參與機(jī)制，從而提升社區(qū)的自治能力，涉及到社區(qū)的環(huán)境、制度、行動主體、社會資本等。整合這兩個視角，建設(shè)韌性社區(qū)主要是三個方面的途徑。

一是建設(shè)理念韌性。重大危機(jī)事件的應(yīng)對，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，從國家層面加強(qiáng)韌性社區(qū)的頂層設(shè)計，積極主動探索長期常態(tài)化的適應(yīng)性社區(qū)治理對非常態(tài)化災(zāi)害的有效應(yīng)對。充分重視韌性社區(qū)的價值與意義，理解韌性社區(qū)的內(nèi)涵，構(gòu)建統(tǒng)一部署、專常兼?zhèn)?、上下?lián)動的韌性社區(qū)治理體系和治理能力，推動綜合減災(zāi)示范社區(qū)和基層治理模范社區(qū)韌性升級，探索韌性理念在社區(qū)治理中全周期、全尺度、全要素的引導(dǎo)和應(yīng)用，推進(jìn)韌性社區(qū)一體化進(jìn)程。同時開展主題宣講會、教育講座等，普及社區(qū)民眾基本防災(zāi)知識，讓韌性理念在居民心中從無到有、根深蒂固。

二是建設(shè)制度韌性。如何從制度建設(shè)上解決“防”與“救”的問題，在社區(qū)常態(tài)治理與非常態(tài)治理之間保持動態(tài)平衡，是值得深入研究的問題。國家層面，采取剛性治理的原則，立足上下一盤棋，將韌性社區(qū)納入到具有基礎(chǔ)性、約束性、戰(zhàn)略性的國家社會治理體系中統(tǒng)籌考慮;政府層面，政府內(nèi)部應(yīng)明確職能劃分，提升部門間、上下級協(xié)作聯(lián)動體系，同時，針對不同社區(qū)的優(yōu)劣采取相應(yīng)的措施，在危機(jī)爆發(fā)時，暢通資源支持機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和市場系統(tǒng)資源的靈活配置。社區(qū)層面，建立非常態(tài)治理下有效反饋機(jī)制，糅合科層治理體系與多中心治理體系的優(yōu)勢。建立社區(qū)內(nèi)外組織溝通聯(lián)系的連貫性、保持高效的動態(tài)的反應(yīng)能力，增強(qiáng)人員危機(jī)意識、自治意識、反饋意識，在技術(shù)上建立快速響應(yīng)機(jī)制，增強(qiáng)科技支撐力度廣度深度，從而形成突發(fā)疫情情況下韌性社區(qū)防治的有效突破口。同時針對不同小區(qū)特性，因地制宜嵌入式治理，打造小區(qū)個性化品牌效應(yīng)，讓社區(qū)居民在感受到人文關(guān)懷的同時彈性治理提升社區(qū)居民自治水平。

三是建設(shè)科技韌性。加大科技支撐，發(fā)揮“智慧社區(qū)”快速精準(zhǔn)預(yù)測危機(jī)的特點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自主決策、治理參與等高維智慧治理水平的關(guān)鍵。實(shí)時更新社區(qū)的監(jiān)控系統(tǒng)，暢通信息傳導(dǎo)機(jī)制。依托社區(qū)監(jiān)控系統(tǒng)，推動社區(qū)“日常治安+疫情防控”雙層網(wǎng)的建設(shè)。結(jié)合大數(shù)據(jù)建立社區(qū)信息服務(wù)平臺和應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，利用新型的“網(wǎng)絡(luò)化+大數(shù)據(jù)”的方式逐步建立起社區(qū)線上服務(wù)平臺，整合社區(qū)治理資源信息，構(gòu)建社區(qū)共享數(shù)據(jù)庫。同時大力推廣統(tǒng)一的社區(qū)全信息數(shù)字化平臺，打通社區(qū)范圍之間的信息數(shù)據(jù)交流，快速掌握各個社區(qū)之間的流動人員數(shù)量和相關(guān)個人信息，保證多平臺和多終端進(jìn)行信息交互和同步。信息平臺生成實(shí)時反饋及時傳達(dá)到社區(qū)工作人員處，形成社區(qū)內(nèi)居民的活動清單，如遇特殊情況平臺可自行發(fā)出預(yù)警，并上報社區(qū)醫(yī)院系統(tǒng)，統(tǒng)籌調(diào)配相應(yīng)的社區(qū)資源，做到真正的快速精準(zhǔn)。通過智慧社區(qū)應(yīng)用水平的提升來加筑科技韌性，突破實(shí)時監(jiān)測，有效整合泛在智慧技術(shù)，關(guān)注各行為主體在危機(jī)應(yīng)對中的實(shí)際多元多層次需求，進(jìn)而達(dá)到提升社區(qū)韌性的科學(xué)性與有效性的目的。

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