行政公益訴訟線索來源困境與對策

鞏慶智

摘要：行政公益訴訟作為一種新型訴訟模式，伴隨著新一輪司法改革逐漸興起。經(jīng)過十余載的實踐與探索，從目前結(jié)果上來看，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的效果是顯著的，但同時也暴露了案件線索發(fā)現(xiàn)及轉(zhuǎn)化機制不暢、案件線索來源過窄等一系列問題。其中，線索問題便顯得尤為重要。萬事開“頭”難，行政公益訴訟的“頭”便是案件線索來源問題。甚至可以毫不夸張地說，無線索，便無行政公益訴訟。只有解決了案件線索來源的問題，行政公益訴訟才能得到進一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;檢察機關(guān);線索來源

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A 文章編號：1003-2177（2020）21-0040-03

在整理近幾年行政法學界對行政公益訴訟案件線索來源問題研究成果的基礎(chǔ)上，通過對最高檢公布的相關(guān)89起行政公益訴訟案例的分析，本文著重討論以下幾個問題：（1）目前行政公益訴訟案件線索來源的現(xiàn)狀如何？（2）目前行政公益訴訟案件線索來源存在哪些問題？（3）如何擴寬行政公益訴訟線索來源渠道？由此，本文通過階段性的、同一研究視角的方法，分析目前實踐中行政公益訴訟案件線索來源的現(xiàn)狀、問題和解決辦法。一方面可以分析行政公益訴訟案件線索來源的未來發(fā)展方向，另一方面也可以為地方各級檢察院的行政公益訴訟線索來源問題提供一種規(guī)范性指引，盡可能詳盡地解決現(xiàn)階段行政公益訴訟線索來源的各種問題。

1行政公益訴訟線索來源的現(xiàn)狀

2014年，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，并首次提出了“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，最高人民檢察院制定了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），用以指導試點地區(qū)檢察機關(guān)開展公益訴訟工作。據(jù)最高人民檢察院公布，2019年，全國檢察機關(guān)共受理案件線索141725件，同比上升3.4%。立案辦理126912件，占受理數(shù)的89.6%，其中民事立案7125件，行政119787件，同比分別上升62.2%和10.1%。2020年1～9月，全國檢察機關(guān)共立案辦理公益訴訟案件109626件，同比上升19.4%。其中民事類立案10281件，占立案總數(shù)的9.4%，同比增加3.7個百分點;行政類立案99345件，占立案總數(shù)的90.6%，同比減少3.7個百分點。1～9月，全國檢察機關(guān)共受理公益訴訟線索123379件，同比上升18%。一、二、三季度分別受理19459件、51330件、52590件，二、三季度環(huán)比分別上升163.8%、2.5%。

根據(jù)最高檢公布的數(shù)據(jù)便不難發(fā)現(xiàn)，我國今年行政公益訴訟案件線索較比2019年有了些許的下降。這與今年疫情所帶來的影響是密不可分的，各種問題層出不窮，而解決行政公益訴訟線索來源問題更是重中之重。

2司法實踐中的線索來源方式

在簡述了行政公益訴訟線索來源的現(xiàn)狀后，本文接下來要分析目前司法實踐中的線索來源方式。通過對89件最高檢頒布案例的梳理，并結(jié)合現(xiàn)有的其他研究成果大致總結(jié)了現(xiàn)有的案件線索來源方式如下：（1）基于檢察機關(guān)辦理過的刑事案件獲取的案件線索。（2）檢察監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的案件線索。（3）通過檢舉控告獲取的案件線索。（4）其他國家機關(guān)移交的案件線索。（5）通過媒體發(fā)現(xiàn)收集的案件線索。（6）自偵巡查發(fā)現(xiàn)的案件線索。（7）行政機關(guān)主動聯(lián)合司法機關(guān)發(fā)現(xiàn)的案件線索。本文對每個案件來源方式所占的比例做了整理，如圖1所示。

需要說明的一點是，在案例的選取范圍上，本文選取了已知且自己能收集到的全部案例。之所以收集全部的案例，是基于以下幾點理由：第一，行政公益訴訟“誕生”較晚，案例較少，如果將本就不多的案例再區(qū)別分揀，便大大降低了通過案例數(shù)據(jù)所得答案的可信度;第二，最高檢無論采用何種方式公布案例，公布何種案例，都代表了其法律觀點，且因最高檢的職責中本就含有領(lǐng)導地方各級人民檢察院和專門檢察院的工作，事實上都會影響到下級檢察院面對類似案件的處理方式，即所謂“事實上的拘束效力”。本文將已公布的案例中除“履行職責“明確規(guī)定的案件線索來源以外的其他方式進行了一個分類，并從每一類的線索來源中選取典型案例1件，所選案例數(shù)量較少，不足以證明行政公益訴訟線索來源現(xiàn)階段所存在的問題，但基本上可以證明最高檢對行政公益訴訟線索來源范圍所表現(xiàn)的態(tài)度。以下對最高檢發(fā)布的1個相關(guān)案例進行整理與分析[1]。

2.1通過新聞媒體報道獲取的案件線索

案例：云南省昆明市東川區(qū)小江流域生態(tài)環(huán)境保護行政公益訴訟系列案件。案例中寫道：

2019年4月3日晚，中央電視臺財經(jīng)頻道《經(jīng)濟半小時》欄目以《金沙江上有“黑礦”》為題報道了東川區(qū)小江流域尾礦庫污染問題。媒體曝光后，云南省人民檢察院反應(yīng)迅速，于次日將該線索掛牌督辦并移交昆明市人民檢察院和東川區(qū)人民檢察院辦理。

案例線索來源：通過新聞媒體報道獲取的案件線索。

案例中通過新聞媒體報道獲取的線索不屬于“履行職責”中關(guān)于獲取案件線索方式的明確方式。屬于對“履行職責”中的“等”作出了“等外等”解釋。

2.2接受群眾舉報投訴等方式獲取的案件線索

案例：杭州軍事檢察院、杭州鐵路運輸檢察院維護軍人出行優(yōu)先權(quán)益行政公益訴訟案。案例中寫道：

浙江境內(nèi)存在軍人出行依法優(yōu)先權(quán)在鐵路交通中落實不到位問題。2019年8月，杭州軍事檢察院接到官兵反映有關(guān)案件線索。鑒于鐵路檢察院對涉及鐵路領(lǐng)域的國家利益和社會公共利益具有相應(yīng)監(jiān)督職責，根據(jù)規(guī)定，涉鐵公益訴訟案件指定由鐵路檢察院管轄。杭州軍事檢察院于當月22日將該案線索移送杭州鐵路運輸檢察院。

案例線索來源：接到官兵反映獲取的案件線索。

本案例中是通過群眾反映，舉報獲取到的案件線索。在案例中，我們還可以看到，最高檢對于行政公益訴訟的舉報主體的身份沒有特殊要求。案件線索來源不屬于 “履行職責”中關(guān)于獲取案件線索方式的明確方式。屬于對“履行職責”中的“等”作出了“等外等”解釋。

3行政公益訴訟線索來源的問題

3.1檢察機關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門案件線索橫向移送機制不暢

基于檢察機關(guān)辦理過的刑事案件獲取的案件線索在使用頻率上占比達到了絕對比重，達到了31%，這表示這種方式是目前檢察機關(guān)獲取行政公益訴訟線索來源的主要方式。但通過數(shù)據(jù)和其他研究成果來看，檢察系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門的橫向移送機制普遍存在著移送不暢的問題。因為檢察機關(guān)內(nèi)部其他業(yè)務(wù)部門并沒有負責過行政公益訴訟的具體工作，對相應(yīng)流程和具體操作缺乏一個科學明確的認識[2]。借用覃慧老師論文中的一句話便是“人家（檢察機關(guān)的其他部門）也很忙，哪有時間想著移送案件啊，就算有，這一新東西人家也不見得搞得明白?！盵3]這句話直接印證了檢察機關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門移送機制不暢以及發(fā)現(xiàn)案件線索數(shù)量有限的問題。

3.2民事行政監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)案件線索專業(yè)能力不足

自偵巡查發(fā)現(xiàn)的案件線索方式以及基于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督發(fā)現(xiàn)案件線索的方式占比位列第二和第四，分別占比22%以及17%。雖然占比比重“名列前茅”，但仍沒有達到預期。長久以來，檢察機關(guān)致力于雙反公訴等領(lǐng)域，民事行政部門力量向來薄弱，檢察機關(guān)內(nèi)部也對民事行政檢察監(jiān)督缺乏必要的重視，無論是人員規(guī)模還是人員素質(zhì)，民事行政部門皆無法與其他檢察機關(guān)內(nèi)部其他業(yè)務(wù)部門相媲美。再看專業(yè)能力方面，民事行政部門中了解行政法業(yè)務(wù)的檢察官數(shù)量稀少，基層檢察院民事行政部門結(jié)構(gòu)與其被賦予的行政公益訴訟職責之間存在著嚴重的倒掛現(xiàn)象[4]。專業(yè)能力上的不足加上面對行政公益訴訟這一新生事物，導致檢察機關(guān)對行政行為違法行認知上的局限，進一步導致行政公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)上的局限。

3.3檢舉控告線索辨別查證能力不足以及與群眾聯(lián)系不足

通過檢舉控告獲取案件線索的方式所占比例位居第三，達到了19%。但事實上，通過檢舉控告獲取案件線索的方式的潛力是巨大的。這一點通過分析具備“履行職責中”這一模糊的法律概念后，通過檢舉控告獲取的案件線索數(shù)量在實踐中所占比例仍然居高不下便不難看出。那為什么這一案件線索獲取方式并沒有在實踐中達到預期呢？通過案例、數(shù)據(jù)以及其他研究成果便發(fā)現(xiàn)是因為檢察機關(guān)面對檢舉控告所獲取的案件線索的辨別能力不足以及平常與群眾聯(lián)系不足所導致的。通過分析已查找到的案例發(fā)現(xiàn)，檢察機關(guān)面對檢舉控告獲取的案件線索都有一個共性，那便是所獲取的案件線索皆是針對同一事件多次檢舉控告后，檢察機關(guān)才會針對此檢舉控告做出反應(yīng)。這與檢察機關(guān)基于怕浪費資源的心理、面對檢舉控告所獲取的案件線索時小心謹慎的態(tài)度以及自身對檢舉控告案件線索的辨別查證能力不足直接相關(guān)。

另一方面，通過案例也不難發(fā)現(xiàn)，極少有群眾直接向檢察機關(guān)進行檢舉控告的。間接的獲取檢舉控告資料，也加大了檢察機關(guān)對檢舉控告線索辨別查證的困難，使面對檢舉控告案件線索時本就小心謹慎的態(tài)度變得更加小心謹慎。

3.4檢察機關(guān)與其他國家機關(guān)之間的聯(lián)系不足

通過目前查閱到的案例來看，本應(yīng)有所“表現(xiàn)”的基于檢察機關(guān)外部其他國家機關(guān)移送的案件線索的方式不僅沒有達到預期，反而僅查找到了3件，占查閱案件總數(shù)的3%。其中其他檢察機關(guān)移送的案件2件，通過人大常委會專題研究獲取的線索1件。這個現(xiàn)象充分說明了檢察機關(guān)與其他國家機關(guān)之間的聯(lián)系嚴重不足。也側(cè)面反映出檢察機關(guān)缺乏與其他國家機關(guān)之間聯(lián)系的主動性，外加上文提及的檢察機關(guān)自己在面對行政公益訴訟這一新生事物時業(yè)務(wù)上也存在“捉襟見肘”的現(xiàn)象，這才導致本該發(fā)現(xiàn)的案件線索的遺失。

3.5檢察機關(guān)在面對基于媒體獲取的案件線索時稍顯猶豫

檢察機關(guān)基于媒體發(fā)現(xiàn)的案件線索在查找到的89件案例里所占的比例為6%。所占比例尚未達到預期。這是因為專注于公益訴訟的媒體數(shù)量并不多，造成本身能通過媒體獲取的行政公益訴訟案件線索的基數(shù)就不是特別龐大，再加上其中涉及公益損害方面的現(xiàn)象更是少之又少且媒體自身對行政公益訴訟相關(guān)內(nèi)容缺乏科學明確的認識。導致即使有案件線索，也不一定能發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象普遍存在。這也最終導致檢察機關(guān)在面對基于媒體獲取的案件線索時稍顯猶豫。

3.6行政機關(guān)針對行政公益訴訟線索來源問題對檢察機關(guān)缺乏主動性

根據(jù)收集到的案例發(fā)現(xiàn)，本應(yīng)在行政公益訴訟案件線索來源問題上積極發(fā)揮作用的行政機關(guān)，表現(xiàn)差強人意。僅有兩件行政機關(guān)主動聯(lián)合司法機關(guān)的案例，占比為2%。造成這種現(xiàn)象的原因有以下兩點：（1）行政機關(guān)自身業(yè)務(wù)繁忙，加之對行政公益訴訟案件線索問題缺乏明確科學的認識導致案件線索的發(fā)現(xiàn)不及時。（2）因為行政公益訴訟的構(gòu)成要件中涉及到了行政機關(guān)“不作為“和”濫作為”現(xiàn)象，無形中增添了行政機關(guān)對于行政公益訴訟的抵觸心理，使本就困難重重的案件線索移交程序變得更加雪上加霜。

4對策及建議

4.1健全檢察機關(guān)內(nèi)部案件線索移送機制

檢察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)健全案件線索移送機制，以解決檢察機關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門案件線索橫向移送機制不暢的問題。持續(xù)深度挖掘從刑事案件中獲取案件線索的潛力。將檢察機關(guān)內(nèi)部案件線索移送制度化，爭取以制度的剛性提升檢察機關(guān)內(nèi)部其他部門移送線索的主動性。

4.2提升民事行政檢察部門的專業(yè)能力

現(xiàn)在檢察機關(guān)必須面對“雙反”職權(quán)轉(zhuǎn)隸于國家監(jiān)察委員會后線索來源問題受限的尷尬局面。檢察機關(guān)應(yīng)及時調(diào)整，結(jié)合行政公益訴訟工作的特點，調(diào)整自身工作建設(shè)思路以及部門結(jié)構(gòu)，尤其是民事行政檢察部門的建設(shè)。增加熟悉行政公益訴訟相關(guān)專業(yè)知識的業(yè)務(wù)能力過硬的檢察官，開展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓，增強自身發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件線索的能力以及增加檢舉控告線索辨別查證能力以面對“雙反”轉(zhuǎn)隸后的尷尬局面。

4.3同時加強與人民群眾和新聞媒體之間的聯(lián)系

行政公益訴訟離不開人民群眾。在實踐中，檢察機關(guān)通過檢舉控告獲取的案件線索占總數(shù)的19%，位列第三，潛力巨大。在實踐中應(yīng)該解決人民群眾檢舉控告線索模糊不清的問題，加大關(guān)于行政公益訴訟的宣傳力度，增加人民群眾的主人翁意識，持續(xù)深度挖掘通過人民群眾獲取案件線索的潛力。

通過分析案例不難發(fā)現(xiàn)，通過新聞媒體獲取的案件線索相比于通過人民群眾獲取的案件線索，具有明顯的確定性和穩(wěn)定性。更重要的是新聞媒體所曝光的問題，往往能獲得更高的社會關(guān)注度，這是其他方式所不具有的優(yōu)勢。建議加強與新聞媒體行業(yè)之間的聯(lián)系，可對提供線索的個人或者媒體行業(yè)進行一定的線索獎勵。

4.4加強與行政機關(guān)之間的聯(lián)系

想解決行政機關(guān)關(guān)于行政公益訴訟案件線索移送缺乏主動性的問題，可以從制度化入手。規(guī)定行政機關(guān)在兩法銜接信息共享平臺上關(guān)于案件線索移交的格式;對于主動移交案件線索的行政機關(guān)實行獎勵制度等[5]。

5結(jié)語

行政公益訴訟案件線索來源問題是整個行政公益訴訟的重中之重，但行政公益訴訟是一個新生的制度，對一項新的制度，我們應(yīng)該多一些包容少一些苛責，避免沒必要的批評。但隨著時間的推移，會有越來越多的問題暴露出來，不僅僅是案件的線索來源問題，還有其他方面的問題。因此，必須立足于現(xiàn)實，通過實踐，不斷發(fā)展和完善現(xiàn)有的相關(guān)制度，才能使行政公益訴訟真正的“茁壯成長”。

參考文獻

[1]章劍生.再論對違反法定程序的司法審查[J].中外法學，2019（3）：609.

[2]孔祥穩(wěn)，王玎，余積明.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點工作調(diào)研報告[J].行政法學研究，2017（5）：89.

[3]覃慧.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的實證考察[J].行政法學研究，2019（3）：90.

[4]李成，趙維剛.困境與突破：行政公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)機制研究[J].四川師范大學學報（社會科學版），2018，45（4）：57.

[5]秦前紅.檢察機關(guān)參與行政公益訴訟理論與實踐的若干問題探討》[J].政治與法律，2016（11）：92.

（責編：趙露）