公司制改制的法律分析及國有企業(yè)完善公司治理的建議

曹輝

【摘 要】2017年以來，國有企業(yè)先后完成了公司制改制工作。但時至今日，在國有企業(yè)管理中仍然存在對公司制改制工作本質(zhì)認(rèn)識不足、對于公司治理體系缺乏基本了解的問題。本文通過對從法律角度公司制改制進(jìn)行分析，對如何進(jìn)一步完善公司治理提出意見和建議，希望對國有公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)有所助益。

【關(guān)鍵詞】公司制改制;法律分析;治理體系;治理能力

一、公司制改制的概念及意義

黨的十八大以來，黨中央站在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度，對推進(jìn)國有企業(yè)公司制改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度提出了一系列要求，并提出了2017年底之前國有企業(yè)公司制改制工作基本完成的目標(biāo)。

（一）概念。按照2017年7月18日國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》，公司制改制是指將按照《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》登記的企業(yè)，改制為按照《中華人民共和國公司法》登記的有限責(zé)任公司或股份有限公司。

（二）意義。公司制作為現(xiàn)代企業(yè)制度的有效組織形式，是建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的必要條件。公司制改制有利于明確出資人、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和黨組織之間的權(quán)責(zé)邊界，有利于探索建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度。此外，通過公司制改制，實(shí)現(xiàn)出資人所有權(quán)和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離，賦予企業(yè)獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，有助于促使國企真正成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場主體，從而激發(fā)企業(yè)內(nèi)生活力，深入轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更好更快發(fā)展。

二、公司制改制的法律分析

（一）公司制改制，是適用法律的改變。《民法總則》將法人分為營利法人和非營利法人，營利法人包括了有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人。有限責(zé)任公司、股份有限公司一般統(tǒng)稱為公司，為依據(jù)《公司法》設(shè)立的營利法人，而全民所有制企業(yè)為依據(jù)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》設(shè)立的營利法人，屬于民法總則中營利法人中的其他法人。適用法律的不同，意味著企業(yè)在運(yùn)行過程中要遵循不同的法律規(guī)則，受到不同的法律規(guī)制，享有不同的法律權(quán)利、履行不同的法律義務(wù)，承擔(dān)不同的法律責(zé)任。

（二）公司制改制，是治理結(jié)構(gòu)的改變。公司治理是現(xiàn)代企業(yè)管理的重要組成部分，指在公司規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，促成公司各組織部門協(xié)作配合，共同監(jiān)督制約，保證企業(yè)平穩(wěn)運(yùn)營，最大限度地維護(hù)所有者的權(quán)益，同時讓企業(yè)權(quán)益相關(guān)人的利益平衡的機(jī)制安排。公司治理的概念源于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離而產(chǎn)生的委托代理關(guān)系。所有者以其擁有所有權(quán)的資產(chǎn)投入公司，必然要求實(shí)現(xiàn)股東利益最大化，而經(jīng)營者受聘于所有者，在授權(quán)范圍內(nèi)代理所有者經(jīng)營企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)。公司有其自身特有的管理機(jī)制，其中一個特點(diǎn)就是公司治理主體的多元化，即決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)分設(shè)。公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是股東會（股東）、董事會（執(zhí)行董事）、監(jiān)事會（監(jiān)事）和黨組織，不同治理主體按照公司法和公司章程履行職責(zé)、互相監(jiān)督、有效制衡，更加符合市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。

（三）公司制改制，是企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的改變。公司機(jī)制的基礎(chǔ)是兩個主體、兩種權(quán)利、兩種責(zé)任，即公司和股東是兩個獨(dú)立的權(quán)利主體，享有不同的權(quán)利，前者是所有權(quán)，后者是股權(quán)，并各自承擔(dān)不同的責(zé)任。在全民所有制企業(yè)，企業(yè)的財(cái)產(chǎn)屬于全民所有，國家依照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理。而有限責(zé)任公司和股份有限公司，對其財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)代企業(yè)制度建立的前提和基礎(chǔ)是在現(xiàn)代公司制，從產(chǎn)權(quán)制度改革入手，在資本結(jié)構(gòu)多元化、資本形成社會化和市場化等制度上進(jìn)行重構(gòu)，國有獨(dú)資企業(yè)不是現(xiàn)代公司制，沒有這個基礎(chǔ)，就無法建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

（四）公司制改制，是出資人行使權(quán)利方式的改變。對于由國家履行出資人職責(zé)的國有獨(dú)資企業(yè)，這項(xiàng)變化更為明顯?，F(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征是產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)，公司制能夠較好地體現(xiàn)上述基本特征。國有企業(yè)公司制改制后，政府將不再以行政領(lǐng)導(dǎo)而是以出資人身份出現(xiàn)，企業(yè)不再是政府的從屬組織或部門，而是獨(dú)立的市場主體，出資人和企業(yè)（公司）有各自的權(quán)責(zé)，國資監(jiān)管真正從“管資產(chǎn)”變?yōu)椤肮苜Y本”。國家對其出資的企業(yè)，通過出資人代表或機(jī)構(gòu)行使所有者職能，其他出資人也以股東身份行使所有者職能。

三、完善公司治理的建議

從長遠(yuǎn)來看，公司制改制只是邁出了建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度的第一步，要形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)和市場化經(jīng)營機(jī)制，還有很長的路要走。

（一）必須轉(zhuǎn)變觀念。推動國有企業(yè)公司制改制是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的客觀需要，是建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的必要條件，是推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革、資產(chǎn)證券化等一系列改革的前置條件。因此，不能將公司制改制簡單理解為換個名字、改個身份，其背后更深層次的邏輯是產(chǎn)權(quán)制度、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營機(jī)制、運(yùn)行規(guī)則等的全面升級，根本目的在于激發(fā)企業(yè)活力，推動國有企業(yè)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，成為真正的市場主體。

（二）重視公司章程的作用。公司章程是公司最重要的自治規(guī)則，由于其由設(shè)立公司的投資者制定，代表了投資者的意思表示，同時其對公司、股東、董事、監(jiān)事及高級管理人員具有約束力。公司章程一般被稱為公司的“內(nèi)部憲法”，是公司高效有序運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)在企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度中處于核心地位。對于很多國有企業(yè)，章程并非公司制改制后才有的，在原來作為全民所有制企業(yè)時，也有企業(yè)章程。筆者在國有企業(yè)從事法律工作多年，發(fā)現(xiàn)無論在原來的全民所有制企業(yè)性質(zhì)下，還是后來改制為公司，章程都未得到應(yīng)有的重視，章程的內(nèi)容也不足以體現(xiàn)企業(yè)的特殊需求。

（三）完善公司治理結(jié)構(gòu)。公司制改制后，國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)主要包括股東會、董事會、監(jiān)事會、黨組織四部分。而廣義上的治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)該還包括了高級管理人員，以及職工代表大會。從體系上來說，公司治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)建立健全，目前主要存在的問題是，公司各治理主體如何依照公司法和公司章程履行職責(zé)，并且將依法履職與日常生產(chǎn)經(jīng)營活動的決策、執(zhí)行與監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，將公司制度的優(yōu)越性充分激發(fā)出來，真正實(shí)現(xiàn)公司制改制時想要達(dá)到的目標(biāo)。

（四）規(guī)范對分、子公司的管理。在國有企業(yè)完成公司制改制后，原來的分支機(jī)構(gòu)也同步由企業(yè)法人分支機(jī)構(gòu)調(diào)整為有限責(zé)任公司分公司，從法律規(guī)制來看，對于分支機(jī)構(gòu)，原來的企業(yè)法人分支機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制相對簡單化，而對于分公司，公司法有著明確的運(yùn)行規(guī)制與管理要求，不但公司層面需要調(diào)整適應(yīng)，各分支機(jī)構(gòu)也需要及時轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整思路，認(rèn)真研究法律法規(guī)和政策要求，確保不出現(xiàn)違法違規(guī)問題。對于子公司而言，國有企業(yè)作為股東，應(yīng)當(dāng)規(guī)范行使股東權(quán)利、履行股東義務(wù)，特別要注意的是，不能對子公司進(jìn)行直接管理，在財(cái)務(wù)、組織機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)上一定要分清，避免出現(xiàn)混同。

（五）依法合規(guī)參與市場競爭。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，作為市場主體參與市場競爭，首先要了解市場競爭的基本規(guī)則。近年來，隨著全面依法治國基本方略的深入推進(jìn)，對于國有企業(yè)依法合規(guī)管理提出了更高要求。同時，國家大力優(yōu)化營商環(huán)境，持續(xù)深化市場化改革，加大安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)管力度，強(qiáng)化社會信用體系建設(shè)、市場公平競爭監(jiān)管;打擊不正競爭、壟斷行為、濫用市場支配地位，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境、消費(fèi)者權(quán)益、知識產(chǎn)權(quán)等方面的法律規(guī)制更加嚴(yán)細(xì);對企業(yè)經(jīng)營管理者違法違規(guī)問責(zé)、追責(zé)更加嚴(yán)厲。在這種形勢下，國有企業(yè)只有進(jìn)一步加強(qiáng)依法治企和合規(guī)管理力度，依法合規(guī)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營、參與市場競爭，才能真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：中國石油化工股份有限公司中原油田分公司）