基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式融資的經(jīng)驗性規(guī)律及策略優(yōu)化

南曉維

摘 要：國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)展現(xiàn)出的新特點，對社會資本以及各流程主體的出資和運營能力提出了更高的要求?；诨A(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式融資的經(jīng)驗型規(guī)律及策略優(yōu)化路徑，結(jié)合我國北京市城軌16號線項目與加拿大多倫多某城市輕軌項目進行了案例分析。通過對我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式合作面臨的利益訴求矛盾、風險承擔矛盾進行解讀，提出解決這兩大矛盾的總體方向，并對我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式融資的優(yōu)化策略進行了總結(jié)性闡述。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);PPP模式;融資;社會資本

引言

國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中所涉及的技術(shù)、運營以及投融資金額往往具有難度大、專業(yè)性強以及額度巨大等特點。隨著項目融資的發(fā)展，我國政府在引導社會資本參與、促進社會資本盈利的角度出發(fā)，引入或推出了更多具有投資潛力的PPP項目。這些項目的推出，解決了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中融資難、運營要求難達標等問題。通過PPP模式進行投融資，已經(jīng)逐漸成為我國未來推進基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的有效途徑之一。

一、概述

我國首次嘗試PPP模式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資是在2004年北京城市軌道建設(shè)的相關(guān)項目中[1]。表1所示，為我國2013—2019年期間全國城市輕軌交通投資額與投資增速數(shù)據(jù)。之后我國逐漸開始將PPP模式當做政府與社會主體（企業(yè)、資本）間進行長期合作、互助開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資機制。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截至2019年底我國已開設(shè)PPP項目累計約14 500余項，投資額超過18萬億元人民幣[2]。其中，國家基礎(chǔ)交通設(shè)施投資額占比最高，約為全國PPP項目總投資額的30%;其次依次是衛(wèi)生（醫(yī)院）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共安全（監(jiān)獄）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育（學校）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

二、我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資存在的主要問題

（一）融資運作不規(guī)范

在我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式發(fā)展過程中普遍存在融資運作不規(guī)范、不專業(yè)等問題。該問題的存在嚴重制約并降低了政府與社會資本之間進行合作的效率。在實際的應(yīng)用過程中，PPP模式往往容易被認為是一種萬能的融資工具，在認知上產(chǎn)生了偏差，導致部分項目的實施過程中出現(xiàn)過度包裝、投資動機偏移等融資運作不規(guī)范現(xiàn)象。

（二）政府債務(wù)風險增加

以我國的基礎(chǔ)軌道交通PPP項目為例，絕大多數(shù)的項目均以債務(wù)性融資為主要的投融資形式，導致在具體的投融資過程中容易出現(xiàn)資金比例失衡、銀行貸款嵌套、權(quán)益性融資匱乏等問題。此外，為了幫扶PPP項目能夠以較低的貸款成本獲得銀行的支持，地方政府往往給予PPP項目非常高的政策支持，結(jié)果反而導致這些項目形成了隱性負債，同時增加了銀行與政府所承擔的債務(wù)風險。

（三）社會資本投資動力不足

當前我國針對PPP項目的考核工作主要集中在對項目建設(shè)階段，對于PPP項目中的另一重要環(huán)節(jié)——運營工作的考核相對較少、導致我國進行PPP項目建設(shè)的過程中容易忽視項目運營環(huán)節(jié)的水平和盈利能力，部分社會資本將項目建設(shè)的重點集中在如何獲得地區(qū)政府給予的財政補貼，對于可持續(xù)運營和盈利的關(guān)注度較低。相當比例的PPP項目建設(shè)主體或社會資本急于通過推出更多的建設(shè)項目來實現(xiàn)變現(xiàn)，社會資本進行長期項目投資的積極性受到了打擊，公共產(chǎn)品服務(wù)的供給效率相應(yīng)下滑。

三、基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資的經(jīng)驗性規(guī)律——基于典型案例比較

（一）案例概述

1.案例一：加拿大某城軌項目

加拿大政府對國家基礎(chǔ)設(shè)施尤其城市輕軌項目建設(shè)的重視程度極高，賦予了該類型項目較高的財政支持。案例中的城軌項目基礎(chǔ)建設(shè)采用PPP模式融資，獲得了約82億加元的總投資。在該城軌項目的總建設(shè)周期中，加拿大聯(lián)邦政府給予了超過53億加元的財政補助，從而幫助該項目順利獲得了AAA級的穆迪評級，吸引了大量社會資本進駐。

2.案例二：我國北京市城軌16號線項目

北京市城軌16號線項目是該市南北方向骨干線規(guī)劃建設(shè)的城軌項目，在交通局與相關(guān)社會資本的合作下已于2016年順利投入運營。該項目在充分考慮不同社會資本融入的同時，采用“特許經(jīng)營+股權(quán)融資”的PPP模式進行融資，對所建設(shè)項目的投融資收益率、風險承受能力進行了充分的考量和規(guī)劃，成功調(diào)動了社會資本進行投融資的積極性。

（二）案例比較

本文通過對以上兩個案例進行對比，發(fā)現(xiàn)兩個案例盡管都采用了PPP模式進行建設(shè)，但是在合作主體、形式、資金來源、風險分擔形式等方面表現(xiàn)出較多不同特點（表1）。

（三）經(jīng)驗性規(guī)律總結(jié)

本文認為，未來PPP模式融資解決政府與社會資本之間矛盾的主要思路在于：（1）對接政府、社會資本進行PPP模式融資的利益訴求，理順國家基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資-收益機制;（2）合理共擔PPP模式融資流程中的政府與社會資本雙方風險，保證社會資本在可承擔風險范圍內(nèi)取得能夠激活其投資和運營動力的收益。

四、基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資的優(yōu)化策略

（一）平衡政府交易與監(jiān)管角色，保障各方投資安全性

盡管近些年國家出臺了一系列法律法規(guī)用以保障PPP模式逐漸趨于標準化，進入高質(zhì)量發(fā)展階段，但是政府在PPP項目的交易中通常會以交易和監(jiān)管的雙重身份出現(xiàn)，政府的權(quán)界認定不清是導致政府履約能力差，社會資本投資風險高、投資意愿逐漸降低的重要原因。因此，在今后的PPP融資項目中，應(yīng)通過理念和具體的法律制度兩個層面構(gòu)建多中心治理理論法律制度。一方面應(yīng)形成均衡分權(quán)的治理法律框架，構(gòu)建合理的權(quán)限界定標準;另一方面應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一、完善的法律制度，構(gòu)建協(xié)調(diào)的多部門監(jiān)管體系，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)法律機制，完善自律團隊監(jiān)督。從而保證項目運營過程中對政府、社會資本等提供科學、合理的規(guī)范和要求。

（二）充分評估項目可行性，降低社會資本投資風險

社會資本方參與PPP項目時，首先需要關(guān)注的風險即為項目的可行性風險。項目的可行性風險識別，需要重點考慮和分析：（1）項目資本金財務(wù)內(nèi)部收益率（IRR）是否符合基準收益率;（2）項目資本金凈利潤率（ROE）是否符合基準凈利潤率;（3）項目可行性風險的后果。與風險相對應(yīng)的，社會資本參與PPP項目時的應(yīng)對方法有：（1）選擇合適的咨詢團隊，而不是咨詢機構(gòu);（2）認識項目資本金內(nèi)部收益率、項目資本金凈資產(chǎn)收益率等指標及意義。其次要關(guān)注的風險即為政府財政承受風險。財金【2019】10號文《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》規(guī)定，政府全部PPP項目支出責任不得超過當期一般公共預算的10%。因此社會資本在參與PPP項目時，需要對政府當期投資情況進行充分考量，一旦企業(yè)認為該PPP項目政府支出責任失當，則應(yīng)慎重選擇是否對該項目進行投融資，因有較大可能。

（三）提高合作收益，激活各方投資運營動力

在政府推動PPP項目建設(shè)的同時，轉(zhuǎn)變以往重項目建設(shè)輕運營收益的模式，將社會資本的投資重點由獲取各級政府財政補貼轉(zhuǎn)移到注重提高基礎(chǔ)。政府與社會主體在進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，一方面要充分考慮當?shù)厝罕姾蜕鐣A(chǔ)設(shè)施項目的需求，另一方面需要充分篩選具有發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)設(shè)施項目，將投資回報率高、具有長期持有價值、能夠充分帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)或技術(shù)發(fā)展創(chuàng)新的項目當作融資、投資環(huán)節(jié)的重點建設(shè)目標。此外，在項目建設(shè)的全壽命周期中，政府及社會資本均應(yīng)該對PPP項目進行大力宣傳，有效降低社會資本進行投資的顧慮，激活政府及社會資本在可持續(xù)化項目運營過程中的動力。

結(jié)語

綜上所述，本文通過對國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式中已經(jīng)暴露的問題、主要矛盾、經(jīng)驗性規(guī)律等進行了總結(jié)和分析，獲得了相應(yīng)的優(yōu)化策略，認為可以從構(gòu)建規(guī)范化行業(yè)標準，保障各方投資安全性，進行混合性融資以降低各方投資風險，提高合作收益，激活各方投資運營動力三個視角對PPP模式融資中出現(xiàn)的問題和矛盾進行處理，優(yōu)化PPP模式融資的整體流程。

參考文獻：

[1]? 王朝才.中國地方財政改革回顧與展望[J].中南財經(jīng)政法大學學報，2018，（5）：21-25，163.

[2]? 朱若然，李曉霞，趙宏遠.促進PPP模式發(fā)展的財政政策研究[J].宏觀經(jīng)濟研究，2017，（12）：33-46.

[3]? 馬恩濤，李鑫.PPP政府債務(wù)風險管理：國際經(jīng)驗與啟示[J].當代財經(jīng)，2017，（7）：24-34.