我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的演進(jìn)邏輯：溯源與優(yōu)化

王郅強(qiáng) 彭睿

摘要：我國(guó)現(xiàn)代應(yīng)急管理體系建設(shè)是從2003年“非典”之后起步，作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，我國(guó)應(yīng)急管理體系已初步彰顯了自身特色：集中力量辦大事的舉國(guó)體制、綜合性的應(yīng)急管理格局、具有韌性的應(yīng)急管理能力，以及從災(zāi)難中學(xué)習(xí)的與時(shí)俱進(jìn)品質(zhì)。追根溯源，我國(guó)應(yīng)急管理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，是與“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“以人民為中心”“激發(fā)社會(huì)活力”“植根中國(guó)文化土壤與順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流”等密切相關(guān)。展望未來，進(jìn)一步凸顯我國(guó)應(yīng)急管理體系的治理效能，就更應(yīng)該著眼于引導(dǎo)未來應(yīng)急管理體系改革朝著全主體、全過程、全災(zāi)種、全球化轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步將應(yīng)急管理體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理機(jī)制和能力優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建指揮統(tǒng)一有力、靈活高效的應(yīng)急管理體制，完善預(yù)防為主、防抗救相結(jié)合的應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化政府與社會(huì)公眾協(xié)同聯(lián)動(dòng)的綜合應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)等。

關(guān)鍵詞：家治理;應(yīng)急管理;治國(guó)理效能

中圖分類號(hào)：C93? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2020）02-0012-007

2020年2月23日，習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上指出：“中華民族歷史上經(jīng)歷過很多磨難，但從來沒有被壓垮過，而是愈挫愈勇，不斷在磨難中成長(zhǎng)、從磨難中奮起?！保?）在高度復(fù)雜和高度不確定的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，各類突發(fā)事件復(fù)雜性、非常規(guī)性、流動(dòng)性激增，我國(guó)各類巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、極端事件和新型風(fēng)險(xiǎn)更是層出不窮。安全風(fēng)險(xiǎn)的日益增加，給我國(guó)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)秩序帶來了嚴(yán)重威脅：1998年特大洪水、2003年“非典”、2008年南方雪災(zāi)和汶川地震、2009年甲型H1NI流感、2010年甘肅舟曲泥石流和青海玉樹地震、2013年四川蘆山地震等，舊“災(zāi)”尚未遠(yuǎn)去，新冠肺炎疫情又來勢(shì)洶洶……正如習(xí)近平總書記所說：“我國(guó)災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重，這是一個(gè)基本國(guó)情?！保?）與此同時(shí)，新時(shí)代下我國(guó)邁入現(xiàn)代化進(jìn)程的快車道，人民群眾對(duì)安全的需求也日益增長(zhǎng)。此次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來的短板和不足，也對(duì)我國(guó)做好公共安全和應(yīng)急管理工作提出了新的更高要求，不斷考驗(yàn)也推動(dòng)著我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)。立足當(dāng)前、放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，如何從歷次重大災(zāi)害應(yīng)對(duì)實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)，將成為新時(shí)代應(yīng)急管理的重要議題。有鑒于此，本文著力關(guān)注我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的發(fā)展歷程、優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)，探尋應(yīng)急管理制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的內(nèi)在邏輯，以及未來如何將這種制度優(yōu)勢(shì)更好地凸顯出來。

一、我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的發(fā)展脈絡(luò)

我國(guó)應(yīng)急管理體系的發(fā)展，不僅植根于中國(guó)漫長(zhǎng)的社會(huì)進(jìn)程中積累的災(zāi)害應(yīng)對(duì)寶貴經(jīng)驗(yàn)，也受國(guó)家治理體系變革、重特大事件等關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)所推動(dòng)?？傮w而言，我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)大體經(jīng)歷了四個(gè)階段。

第一階段，從新中國(guó)成立到改革開放前，主要是“政府應(yīng)急為主體的單一災(zāi)害管理體系”。這一時(shí)期，面對(duì)的主要是自然災(zāi)害為主的單一災(zāi)種，風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性相對(duì)不高，且由于社會(huì)結(jié)構(gòu)單一、政治動(dòng)員成本較低，以中央生產(chǎn)救災(zāi)委員會(huì)為代表的政府部門，主要通過自上而下的政治動(dòng)員迅速調(diào)動(dòng)社會(huì)資源加以應(yīng)對(duì)。

第二階段，從1978年改革開放到2003年“非典”，形成“由議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)牽頭協(xié)調(diào)”的應(yīng)急管理體系。改革開放使中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等方面發(fā)生了翻天覆地的變化，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性與復(fù)雜性突顯，以控制為導(dǎo)向的應(yīng)急管理方式難以奏效。應(yīng)急管理呈現(xiàn)出屬地責(zé)任、黨政力量與社會(huì)力量協(xié)同得以強(qiáng)化與發(fā)展的特征[1]，但核心還是“單一災(zāi)害管理+部門協(xié)調(diào)”模式。

第三階段，從2003年“非典”之后至2018年應(yīng)急管理部成立前，為政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和部際聯(lián)席會(huì)議牽頭協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體系。[2]2003年“非典”事件暴露出了我國(guó)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域預(yù)防與應(yīng)對(duì)的不足，單災(zāi)種管理模式難以應(yīng)對(duì)后工業(yè)時(shí)代各類新興復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)的特征。由此，我國(guó)現(xiàn)代應(yīng)急管理建設(shè)正式起步，以“一案三制”即應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制為核心的綜合性應(yīng)急管理體系初步建立。體制方面從國(guó)務(wù)院到各級(jí)政府辦公廳、辦公室均設(shè)立了應(yīng)急辦，逐步形成了“國(guó)家安全委員會(huì)+黨政同責(zé)+部門協(xié)調(diào)”新模式。“一案三制”在應(yīng)急管理體系架構(gòu)建立初期發(fā)揮了較好作用，但是缺陷在實(shí)踐中也日益凸顯，如作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急辦難以發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，應(yīng)急體制分散化、被動(dòng)化，應(yīng)急管理規(guī)劃缺乏長(zhǎng)期性等。應(yīng)急管理體系還需要依靠應(yīng)急能力現(xiàn)代化建設(shè)，推動(dòng)以黨委政府為核心、應(yīng)急管理部門為主責(zé)、以應(yīng)急管理職業(yè)人的應(yīng)急能力等管理體系改革。

第四階段，2018年應(yīng)急管理部成立以后。根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，整合了11個(gè)部門的13項(xiàng)職責(zé)并組建應(yīng)急管理部，這對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理體系發(fā)展而言意義深遠(yuǎn)。應(yīng)急管理部的成立，旨在形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制廣泛參與”的應(yīng)急管理新格局，將應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和專業(yè)救援能力，發(fā)揮中央的指導(dǎo)作用和地方的主體作用，整合災(zāi)害應(yīng)急救援的隊(duì)伍、財(cái)物、信息，形成災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)整合式治理的局面。習(xí)近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)明確提出：“要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化?！绷?xí)近平在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。

二、我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的效能體現(xiàn)

“多難興邦者，涉庶事之艱而知敕慎也?！保?）我國(guó)應(yīng)急管理體系經(jīng)歷了一系列重大突發(fā)事件的磨礪與考驗(yàn)，黨和政府總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、審時(shí)度勢(shì)，逐漸形成了具有中國(guó)特色的應(yīng)急管理體系，應(yīng)急管理體系的效能也在實(shí)踐中得以體現(xiàn)。

第一，集中力量辦大事的舉國(guó)體制，能夠形成應(yīng)急管理“全國(guó)一盤棋”。黨的十九屆四中全會(huì)系統(tǒng)總結(jié)了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)，“堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢(shì)”是重要內(nèi)容之一。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“我們最大的優(yōu)勢(shì)是我國(guó)社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事”，中國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)最根本的優(yōu)勢(shì)就在于在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，能夠迅速、充分地調(diào)動(dòng)全國(guó)人力、物力、財(cái)力，共同凝聚抵御風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害挑戰(zhàn)的全社會(huì)合力，保障人民生命與財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。一方面，政治動(dòng)員是我黨強(qiáng)有力的政治優(yōu)勢(shì)。突發(fā)事件發(fā)生后，黨和政府在戰(zhàn)勝災(zāi)害的過程中充分發(fā)揮堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，保障了國(guó)家在非常態(tài)下的高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，有效的社會(huì)動(dòng)員是調(diào)動(dòng)整個(gè)社會(huì)多元應(yīng)急力量的重要渠道。當(dāng)今突發(fā)事件呈現(xiàn)出極強(qiáng)的跨越性、流動(dòng)性，政府作為單一主體必然難以應(yīng)對(duì)，這就需要政府吸納企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等多元主體廣泛參與，理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，構(gòu)建高效的社會(huì)動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，整合全社會(huì)在人力、技術(shù)、資金等方面的優(yōu)勢(shì)與力量。

第二，綜合性的應(yīng)急管理格局，是應(yīng)急管理得以持續(xù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基石。《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》強(qiáng)調(diào)：“推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制”，組建應(yīng)急管理部，通過整合從深層次上改變了我國(guó)應(yīng)急管理的格局。這主要體現(xiàn)在：橫向上，整合應(yīng)急管理各類救援的資源和力量。原先內(nèi)設(shè)于各級(jí)政府辦公廳或辦公室的應(yīng)急辦，由于權(quán)責(zé)不匹配，應(yīng)急管理體制難以履行綜合協(xié)調(diào)的職能，難以滿足應(yīng)對(duì)現(xiàn)代復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)和非常規(guī)突發(fā)事件的需求。應(yīng)急管理部整合了安監(jiān)、消防、林業(yè)、地震等部門的應(yīng)急管理職責(zé)，組建了編制共19萬人的國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍、各類專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，整合社會(huì)應(yīng)急力量，人民解放軍、武警部隊(duì)作為我國(guó)應(yīng)急處置與救援的突擊力量，發(fā)揮軍地協(xié)同、軍民合作的搶險(xiǎn)救援作用?？v向上，理順中央和地方各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。當(dāng)前，應(yīng)急管理的屬地與行業(yè)權(quán)責(zé)層級(jí)未完全理順，把握統(tǒng)與分、放與管、條與塊的關(guān)系仍是難點(diǎn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制，理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，推進(jìn)應(yīng)急管理體制現(xiàn)代化，必須將中央和地方的積極作用有機(jī)結(jié)合?！币蠹訌?qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作，形成政府主導(dǎo)、屬地管理、配合有力、全社會(huì)參與的應(yīng)急工作格局。當(dāng)下，應(yīng)急管理體制不斷革新，繼續(xù)朝重心下移、資源下傾，旨在形成“大應(yīng)急、大安全、全災(zāi)種”的應(yīng)急管理格局。

第三，具有韌性的應(yīng)急管理能力，能夠抵御復(fù)雜多元風(fēng)險(xiǎn)情境與非常規(guī)突發(fā)事件的挑戰(zhàn)。習(xí)近平指出：“要健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制，堅(jiān)持從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，真正把問題解決在萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前?！保?）在工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，常規(guī)突發(fā)事件與非常規(guī)突發(fā)事件相互交織，尤其是非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生日益頻繁，不可預(yù)見性、不確定性與不可控性極高，增強(qiáng)應(yīng)急管理系統(tǒng)抵御不可預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的“韌性”，提升應(yīng)急管理防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理能力建設(shè)提出了更高要求。多年來，我國(guó)對(duì)處置常規(guī)突發(fā)事件積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，建立了以“一案三制”為代表的應(yīng)急管理體系。但是，政府按科層制原則設(shè)計(jì)、強(qiáng)調(diào)效率的組織結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)在應(yīng)急管理體系上即強(qiáng)調(diào)控制、可預(yù)測(cè)性與流程標(biāo)準(zhǔn)的特征[3]，應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件時(shí)暴露出結(jié)構(gòu)僵化，靈活性、適應(yīng)性不足的弊端。“堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變?！保?）應(yīng)急管理部的成立，增強(qiáng)了機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)，提升了靈活響應(yīng)水平與非常規(guī)應(yīng)急管理能力，同時(shí)向?qū)I(yè)性、綜合性轉(zhuǎn)變。通過向企業(yè)、社會(huì)組織、公民等社會(huì)力量資源輸出與賦權(quán)，以構(gòu)建多元主體合作治理網(wǎng)絡(luò)，為社會(huì)編織“安全網(wǎng)”，增強(qiáng)全社會(huì)抵御系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與非常規(guī)突發(fā)事件的韌性與彈性。

第四，從災(zāi)難中學(xué)習(xí)并與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)著應(yīng)急管理體系與能力的進(jìn)步與變革。“中國(guó)特色社會(huì)主義制度是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展進(jìn)步的根本制度保障，是具有鮮明中國(guó)特色、明顯制度優(yōu)勢(shì)、強(qiáng)大自我完善能力的先進(jìn)制度。”（6）中國(guó)特色社會(huì)主義制度展現(xiàn)出強(qiáng)大的自我完善與發(fā)展能力，在復(fù)雜多元的風(fēng)險(xiǎn)情境以及每一次災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，應(yīng)急管理體系通過學(xué)習(xí)不斷調(diào)整和創(chuàng)新，應(yīng)對(duì)和預(yù)防災(zāi)害的能力不斷提高，在實(shí)踐中展現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的品質(zhì)。突發(fā)事件無疑是推動(dòng)制度變遷的重要力量，應(yīng)急管理體系的演進(jìn)與發(fā)展，與重大事件的發(fā)生也密切相關(guān)。2003年抗擊“非典”的公共衛(wèi)生事件，暴露了我國(guó)缺乏運(yùn)行有效的應(yīng)急管理機(jī)制的弱點(diǎn)，繼而推動(dòng)了“一案三制”應(yīng)急管理體系的建設(shè)歷程;2013年雅安地震中，四川省委省政府探索出了“屬地為主、分級(jí)負(fù)責(zé)”的中國(guó)巨災(zāi)應(yīng)對(duì)新模式，增強(qiáng)了應(yīng)急管理體系的敏銳性、靈活性，發(fā)揮了地方黨委政府在應(yīng)急管理工作中的主體作用，這一模式在云南魯?shù)榈卣鹬械靡詰?yīng)用并不斷完善。[4]新冠肺炎疫情發(fā)生后，黨和國(guó)家迅速反應(yīng)，強(qiáng)調(diào)完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。我國(guó)應(yīng)急管理體系在不同歷史時(shí)期及時(shí)適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況，從其他國(guó)家汲取成功經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中對(duì)不適應(yīng)的制度進(jìn)行改革，對(duì)契合未來需要的制度進(jìn)行創(chuàng)新，逐步健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

三、將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家應(yīng)急管理

效能的內(nèi)在邏輯應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，以制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理體系與能力的優(yōu)勢(shì)，以應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化彰顯制度優(yōu)勢(shì)，思考這一關(guān)鍵性轉(zhuǎn)化的內(nèi)在邏輯，可以從四個(gè)維度出發(fā)。

第一，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)社會(huì)主義制度最大的政治優(yōu)勢(shì)。十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！痹谥袊?guó)，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，我國(guó)不同階段防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害事故的思想、原則、方法、體系等，都是圍繞黨的路線方針和政策來開展。[1]突發(fā)事件發(fā)生后，任務(wù)量大、涉及面廣，對(duì)公眾的生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全造成重大威脅，對(duì)跨部門、跨層級(jí)、跨機(jī)構(gòu)、跨領(lǐng)域的協(xié)同整合提出了更高要求。這需要黨始終發(fā)揮應(yīng)急管理工作總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，為處置突發(fā)事件作出科學(xué)全局謀劃，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)和市場(chǎng)力量廣泛參與的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系橫向到邊、縱向到底，在應(yīng)對(duì)跨層級(jí)、跨地域、跨領(lǐng)域的災(zāi)害時(shí)能夠統(tǒng)一指揮并整合多元力量，有序有效應(yīng)對(duì)一系列重大突發(fā)事件的挑戰(zhàn)。此次新冠疫情期間，各級(jí)黨組織和黨員干部沖鋒在前、日夜奮戰(zhàn)，充分發(fā)揮了戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用。應(yīng)急管理建設(shè)將越加注重朝總體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性方向發(fā)展，在發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)時(shí)更需要發(fā)揮黨的主導(dǎo)作用，完善各級(jí)黨員干部和基層黨組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到應(yīng)急管理工作的各個(gè)流程與領(lǐng)域。為此，要進(jìn)一步健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，完善基層黨組織與各級(jí)黨員干部組織網(wǎng)絡(luò)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到應(yīng)急管理的各個(gè)方面。

第二，以人民為中心是提升應(yīng)急管理效能的價(jià)值根基。在此次新冠肺炎疫情防控期間，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”。全心全意為人民服務(wù)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨，一切從人民出發(fā)、維護(hù)人民利益，不僅是推進(jìn)國(guó)家治理效能的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，更是我國(guó)不斷完善應(yīng)急管理體系和能力的根本思想與價(jià)值取向。其一，中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，強(qiáng)調(diào)國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，其制度體系設(shè)計(jì)保障了人民當(dāng)家作主。在堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民意志不斷實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，更加注重保障公民個(gè)人權(quán)利、維護(hù)公民集體利益。其二，中國(guó)將“以人為本”作為指導(dǎo)應(yīng)急管理工作的總體原則，充分體現(xiàn)了執(zhí)政為民的價(jià)值理念?！耙匀藶楸尽睂戇M(jìn)了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法和各類應(yīng)急預(yù)案，在頂層設(shè)計(jì)即強(qiáng)調(diào)以人民的生命安全、財(cái)產(chǎn)安全和其他各類安全為本[5];黨和政府也采取多種措施加強(qiáng)國(guó)家綜合應(yīng)急救援力量建設(shè)，在突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急救援隊(duì)伍挽救了大量人員的生命，最大程度減少突發(fā)事件造成的人員傷亡。其三，我國(guó)國(guó)家制度深深植根于人民之中，應(yīng)急管理建設(shè)也充分調(diào)動(dòng)人民群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，體現(xiàn)了人民的智慧與力量。在涉及群眾切身利益的重大決策方面，堅(jiān)持進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，充分聽取群眾的意見和建議，妥善加以解決。汶川地震后，大批民間組織、志愿者自發(fā)奔向?yàn)?zāi)區(qū)第一線，從事災(zāi)民搜救、照料傷員、發(fā)放物資等工作。在新冠肺炎疫情期間，廣大民眾主動(dòng)登記、及時(shí)隔離、科學(xué)防控，積極為疫情防控一線捐款捐物，憂患意識(shí)和互助精神也越發(fā)增強(qiáng)。

第三，激發(fā)社會(huì)活力是推動(dòng)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的直接動(dòng)力。十九屆四中全會(huì)指出，社會(huì)活力是人民群眾自主性和創(chuàng)造性的集中體現(xiàn)，也是國(guó)家治理水平與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在動(dòng)能。將社會(huì)力量納入應(yīng)急管理實(shí)踐，是激發(fā)社會(huì)活力的重要方法，也是挖掘和整合資源并形成多元主體合作治理的關(guān)鍵。究其原因，中國(guó)幅員遼闊、人口眾多，加之轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)背景，突發(fā)事件呈現(xiàn)出高度不確定性、影響社會(huì)性和非程序性決策等特征[6]，僅憑政府難以做到分類統(tǒng)籌、件有專責(zé)。激發(fā)多元應(yīng)急管理主體的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，構(gòu)建跨層級(jí)、多主體、全方位系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，一方面可以減輕政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)急救援壓力，另一方面能更高效、更專業(yè)、更靈活地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，提升應(yīng)急管理的總體效能。突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急行業(yè)組織可以提供豐富的專業(yè)資源，并為應(yīng)急管理提供裝備技術(shù)支撐;非營(yíng)利組織、地方專業(yè)隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍為受災(zāi)地區(qū)和人員實(shí)施幫助，增強(qiáng)了綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的力量;媒體作為重要的信息媒介，在危機(jī)中迅速向公眾傳遞信息，加強(qiáng)危機(jī)管理中的輿論監(jiān)督，傳達(dá)政府的措施與政策以更好解決危機(jī)。正是社會(huì)主義制度，為應(yīng)急管理社會(huì)動(dòng)員提供了有效的制度保障。

第四，植根中國(guó)文化土壤、順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流是應(yīng)急管理制度生命力與學(xué)習(xí)能力的智慧源泉?！爸袊?guó)特色社會(huì)主義政治制度過去和現(xiàn)在一直生長(zhǎng)在中國(guó)的社會(huì)土壤之中，未來要繼續(xù)茁壯成長(zhǎng)，也必須深深扎根于中國(guó)的社會(huì)土壤。”[7]中國(guó)制度具有深厚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化根基，并植根于中國(guó)大地的具體實(shí)踐，積極借鑒世界政治文明和制度成果，具有強(qiáng)大的自我完善和發(fā)展能力。我國(guó)的應(yīng)急管理制度建設(shè)也與我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)治理傳統(tǒng)與應(yīng)急管理現(xiàn)實(shí)需求相契合，展現(xiàn)出中國(guó)制度有根、有源、有生命力的顯著優(yōu)勢(shì)。一是炎黃子孫在延綿千年的災(zāi)害斗爭(zhēng)史，積淀了獨(dú)特的傳統(tǒng)文化基因。在《孫子兵法》《周易》《春秋繁露》等中，“居安思?！薄暗湼Ｏ嘁馈钡葮闼剞q證唯物主義思想[8]，“以德治災(zāi)”“天人感應(yīng)”等傳統(tǒng)危機(jī)認(rèn)知[9]，都蘊(yùn)含著先人博大精深的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)智慧。二是中國(guó)人民在與災(zāi)害斗爭(zhēng)的具體實(shí)踐中，積累了寶貴的救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)。禳弭、賑濟(jì)、蠲緩、安輯、興修水利等預(yù)防與應(yīng)對(duì)災(zāi)害的荒政措施，災(zāi)后帝王下“罪己詔”、推行德政、為民造福等革除時(shí)弊的舉措，都是應(yīng)急管理的方式。改革開放以來，政府在成功抵御“非典”、南方雪災(zāi)、汶川地震等重特大災(zāi)害后的制度變革與創(chuàng)新，不斷推進(jìn)中國(guó)特色應(yīng)急管理制度建設(shè)的形成和發(fā)展。三是在推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的過程中，借鑒了國(guó)外應(yīng)急管理的有益經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)國(guó)土安全部、俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議和緊急事務(wù)部等統(tǒng)一專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，為應(yīng)急管理部將應(yīng)急管理納入常態(tài)管理提供了借鑒。隨著信息化快速發(fā)展，美國(guó)應(yīng)急科技支撐體系中風(fēng)險(xiǎn)管控和應(yīng)急處置的新技術(shù)，也將對(duì)我國(guó)提高應(yīng)急管理科學(xué)化、專業(yè)化、智能化、精細(xì)化水平提供經(jīng)驗(yàn)啟示。對(duì)應(yīng)急管理制度建設(shè)而言，需要以“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展”的態(tài)度吸納歷史傳統(tǒng)中優(yōu)秀的災(zāi)害文化資源，立足中國(guó)實(shí)踐，汲取人類文明精華，增強(qiáng)面對(duì)嚴(yán)峻風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)時(shí)的底氣和應(yīng)對(duì)能力。

四、積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)及其能力現(xiàn)代化的未來思考

“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂?！保?）當(dāng)前面對(duì)疫情“大考”，“針對(duì)此次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)”（8），以問題為導(dǎo)向精準(zhǔn)施策，以實(shí)事求是的態(tài)度致力于加強(qiáng)制度建設(shè)。立足當(dāng)下，展望未來，新時(shí)代我國(guó)應(yīng)急管理體系與能力建設(shè)，還需要從以下五個(gè)方面做出努力。

第一，秉持以人為本的理念，統(tǒng)籌未來應(yīng)急管理體系改革朝著全主體、全過程、全災(zāi)種、全球化轉(zhuǎn)變。“民惟邦本，本固邦寧”，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。堅(jiān)持以人為本，以人民安全為宗旨，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和心理健康，是應(yīng)急管理體系建設(shè)的首要前提。應(yīng)急管理部成立后，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的綜合性、專業(yè)性應(yīng)急管理模式逐漸清晰，這也將是國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)的趨勢(shì)所在。[10]從以人為本的理念出發(fā)，可以引導(dǎo)國(guó)家應(yīng)急管理體系朝著全主體、全過程、全災(zāi)種、全球化的方向轉(zhuǎn)變[11]。綜合性應(yīng)急管理體系的建設(shè)離不開多元主體的參與，加強(qiáng)各業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)能力，整合公安、武警、社會(huì)組織、志愿者等全主體與海、陸、空等立體化救援力量，提升應(yīng)急隊(duì)伍體系的專業(yè)化能力。災(zāi)前預(yù)防與全流程建設(shè)在應(yīng)急管理實(shí)踐中重要性日益凸顯，這需要重視形成貫穿事前預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警，事發(fā)快速響應(yīng)，事中妥善處置與科學(xué)救援，事后迅速恢復(fù)與重建的全流程應(yīng)急管理閉環(huán)。我國(guó)應(yīng)急管理體系也從分災(zāi)種向全災(zāi)種轉(zhuǎn)變，綜合自然、工程、社會(huì)、人文等多領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，以回應(yīng)突發(fā)事件的復(fù)雜性特征與災(zāi)害管理的系統(tǒng)性需求。在全球風(fēng)險(xiǎn)上升的背景下，世界各國(guó)已日益成為休戚相關(guān)、密不可分的命運(yùn)共同體，未來還需要重視應(yīng)急管理國(guó)際合作體系和能力建設(shè)，促進(jìn)全球應(yīng)對(duì)公共危機(jī)經(jīng)驗(yàn)的交流與借鑒。

第二，將應(yīng)急管理體系的制度優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理機(jī)制和能力的優(yōu)勢(shì)。一是將中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)和應(yīng)急管理體制優(yōu)勢(shì)，持續(xù)轉(zhuǎn)化為機(jī)制和能力優(yōu)勢(shì)。這需要在大應(yīng)急、全流程的視角下，持續(xù)推進(jìn)應(yīng)急管理體制機(jī)制革新，將非常態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為常態(tài)優(yōu)勢(shì)，將比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)優(yōu)勢(shì)，將應(yīng)急管理制度體系納入國(guó)家治理體系的范疇當(dāng)中。二是增強(qiáng)應(yīng)急管理大部制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，發(fā)揮其在應(yīng)對(duì)復(fù)雜性災(zāi)害中的應(yīng)有作用。應(yīng)急管理部應(yīng)急職能的“物理整合”更需發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，這需要政府內(nèi)部、政府與軍隊(duì)、企業(yè)、社會(huì)等外部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以滿足應(yīng)對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理的需要。三是將突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的極強(qiáng)政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)化為災(zāi)前風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。這需要健全應(yīng)急預(yù)案體系，落實(shí)各環(huán)節(jié)責(zé)任和措施。四是以應(yīng)急職能效率取向向以安全為中心轉(zhuǎn)變。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要完善國(guó)家安全體系，“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持人民安全、政治安全、國(guó)家利益至上有機(jī)統(tǒng)一”。加強(qiáng)國(guó)家安全能力建設(shè)，更重視對(duì)公眾滿意度、社會(huì)價(jià)值等的關(guān)注，堅(jiān)決守護(hù)好人民群眾的平安生活。

第三，構(gòu)建指揮統(tǒng)一有力、地方靈活高效的應(yīng)急管理體制，理順應(yīng)急管理部門與其他職能部門、應(yīng)急管理上級(jí)部門與地方應(yīng)急部門的新型關(guān)系。長(zhǎng)期以來，中國(guó)“單部門、單災(zāi)種”的應(yīng)急管理體系條塊分割、各自為政的問題突顯，在應(yīng)對(duì)綜合性、復(fù)雜性災(zāi)害時(shí)愈發(fā)力不從心?，F(xiàn)今，應(yīng)急管理部的組建，強(qiáng)調(diào)要明確與相關(guān)部門和地方各自職責(zé)分工，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，適應(yīng)“全災(zāi)種”“大應(yīng)急”需要。然而，機(jī)構(gòu)整合易，內(nèi)部聯(lián)動(dòng)難，運(yùn)行機(jī)制的建立，仍是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程：應(yīng)急管理部整合了自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩類突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)職責(zé)，而公共衛(wèi)生與社會(huì)安全事件的管理部門分別是國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)和公安部。此次疫情引發(fā)的公共衛(wèi)生事件對(duì)全社會(huì)造成了嚴(yán)重影響，在疫情防控期間也出現(xiàn)了醫(yī)療物資儲(chǔ)備不足、基層和農(nóng)村疾控響應(yīng)能力薄弱等問題，衛(wèi)生行政部門也難以有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門開展疫情防控工作。因此，如何在國(guó)家應(yīng)急管理的大框架下，建立明確的責(zé)任機(jī)制，理順不同部門在突發(fā)事件預(yù)防、處置與善后的權(quán)責(zé)關(guān)系，對(duì)已經(jīng)整合的國(guó)土資源、水利、農(nóng)業(yè)等突發(fā)事件管理職能，要避免“換塊牌子，各干各事”的現(xiàn)象，進(jìn)一步完善應(yīng)急管理隊(duì)伍整合與協(xié)調(diào)機(jī)制，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成突發(fā)事件應(yīng)對(duì)合力。與此同時(shí)，完善分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，將應(yīng)急管理重心下移。應(yīng)急管理工作還需理順中央和地方工作權(quán)責(zé)，通過分級(jí)管理和制度化分權(quán)，實(shí)現(xiàn)分級(jí)響應(yīng)并給予地方第一現(xiàn)場(chǎng)處置權(quán)，增強(qiáng)地方在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的主體意識(shí)與主體責(zé)任感，提升應(yīng)急管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)的靈活性與創(chuàng)新性。

第四，從災(zāi)后突發(fā)事件應(yīng)對(duì)向?yàn)?zāi)前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防轉(zhuǎn)變，建立預(yù)防為主、防抗救相結(jié)合的應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制。突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)活動(dòng)包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等完整流程，我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)在應(yīng)急處置與救援等災(zāi)后應(yīng)對(duì)方面取得了突出進(jìn)步，但是對(duì)災(zāi)前風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和減緩各類潛在風(fēng)險(xiǎn)等方面仍任重道遠(yuǎn)。[12]其一，須盡快建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和重大災(zāi)害事故調(diào)查機(jī)制，通過定期評(píng)估及時(shí)排查各領(lǐng)域潛在風(fēng)險(xiǎn)源，制定規(guī)劃降低和防范各類風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)事求是的態(tài)度從問題中吸取教訓(xùn)，增強(qiáng)政府危機(jī)學(xué)習(xí)能力;其二，以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)支撐風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，借助人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等及時(shí)、精準(zhǔn)、安全監(jiān)測(cè)信息，并發(fā)布預(yù)警信號(hào)，為相關(guān)部門決策提供參考;其三，將應(yīng)急管理培訓(xùn)和演練制度落到實(shí)處，明確日常培訓(xùn)與演練要求并提供經(jīng)費(fèi)保障，增強(qiáng)應(yīng)急管理相關(guān)人員與廣大民眾的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)與能力。

第五，完善政府與社會(huì)公眾協(xié)同聯(lián)動(dòng)的綜合應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制廣泛參與的應(yīng)急管理合作機(jī)制。一是強(qiáng)化社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制的專業(yè)化、組織化能力建設(shè)。不論是搶險(xiǎn)救援、物資籌備、通信設(shè)施搶修還是心理疏導(dǎo)等，都對(duì)專業(yè)知識(shí)與技能水平提出更高的要求。同時(shí)，社會(huì)與市場(chǎng)組織內(nèi)部的組織化管理能力也有待提升并系統(tǒng)整合，增強(qiáng)其服務(wù)能力的可持續(xù)性。二是開辟社會(huì)深度參與的多元渠道。要真正將社會(huì)納入突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體制之中，需要政府適當(dāng)“分權(quán)”，為社會(huì)組織、企業(yè)在提供應(yīng)急管理產(chǎn)品、參與救援等領(lǐng)域拓寬發(fā)揮協(xié)同作用的空間。三是完善社會(huì)與市場(chǎng)參與的政策環(huán)境。政府需及時(shí)予以政策支持，通過購(gòu)買公共服務(wù)、財(cái)政扶持等方式緩解市場(chǎng)資金困難，同時(shí)持續(xù)增強(qiáng)社會(huì)的自我造血功能。四是搭建合理有效的激勵(lì)機(jī)制。政府可以引入招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，科學(xué)長(zhǎng)效分配應(yīng)急管理專項(xiàng)資金，激勵(lì)社會(huì)組織與企業(yè)提供更優(yōu)質(zhì)、更高效的應(yīng)急產(chǎn)品與服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“大應(yīng)急”格局目標(biāo)。

注釋：

（1）習(xí)近平：《在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上的講話》，《新華網(wǎng)》2020年2月23日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-02/23/c_1125616016.htm。

（2）新華社：《習(xí)近平在河北唐山市考察時(shí)強(qiáng)調(diào)落實(shí)責(zé)任完善體系整合資源統(tǒng)籌力量全面提高國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力》，2016年7月28日。

（3）出自[唐]陸贄《論敘遷幸之由狀》。

（4）《習(xí)近平在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 充分發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢(shì) 積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《新華社》2019年11月30日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/1130/c64094-31483202.html。

（5）《習(xí)近平在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢(shì)積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《新華社》2019年11月30日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/1130/c64094-31483202.html。

（6）《中國(guó)制度的優(yōu)越性》，《人民網(wǎng)》2019年4月01日，http：//www.qstheory.cn/zhuanqu/bkjx/2019-04/01/c_1124308668.htm。

（7）出自《易經(jīng)·系辭下》。

（8）《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議強(qiáng)調(diào) 完善重大疫情防控體制機(jī)制 健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系 李克強(qiáng)王滬寧韓正出席》，《新華網(wǎng)》2020年2月14日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/14/c_1125575922.htm。

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（責(zé)任編輯 焦德武）