農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問題分析

裴陳誠

摘 要：隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃和農(nóng)村集體性經(jīng)營(yíng)用地的開發(fā)越來越受到重視。簡(jiǎn)要分析了我國某地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市情況，以及涉及到的制度、收益分配、歷史遺留等問題，并提出相應(yīng)的解決策略，以期為進(jìn)一步規(guī)范和完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：土地制度;集體土地;農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地

文章編號(hào)：1004-7026（2020）08-0063-02? ? ? ? ?中國圖書分類號(hào)：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市雖然不能從根本上解決城市住房緊張問題，但增加了城鎮(zhèn)化工業(yè)用地的供給渠道，在很大程度上緩解了城市用地供給壓力。對(duì)于農(nóng)村主體而言，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可以吸引更多投資商進(jìn)入農(nóng)村，從而促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，減小城鄉(xiāng)差距，提升農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入[1]。

1? 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍及進(jìn)展

黨的十八屆三中全會(huì)將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為改革重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，并拉開了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的改革大幕。當(dāng)前我國農(nóng)村集經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要存在于以下3個(gè)區(qū)域：一是沿海地區(qū)，主要是工業(yè)分布廣、數(shù)量大的江浙一帶的城鎮(zhèn)地帶;二是城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，農(nóng)民集體利用宅基地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè);三是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，集體建設(shè)用地存量大、面積廣，主要是曾經(jīng)的村辦企業(yè)建設(shè)用地。截至2018年，我國試點(diǎn)入市地塊已經(jīng)超過1萬余宗，建設(shè)面積超過6 000 hm2?！叭龎K地”改革試點(diǎn)已經(jīng)正式打通并取得了明顯成效，有效推進(jìn)了農(nóng)村土地資源利用方式的轉(zhuǎn)變以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)代化水平的提升[2]。

2? 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問題

2.1? 入市管理機(jī)制不健全

當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中仍存在一些問題。一是土地產(chǎn)權(quán)的界定與權(quán)能保障不夠明晰，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，但是在實(shí)際中，還包括政府和企業(yè)。對(duì)于農(nóng)民集體，這一概念并無明確的法律規(guī)定，在權(quán)屬主體上無法界定，從而造成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)主體模糊，在建設(shè)用地入市過程中難以確定權(quán)利行使主體。二是在入市的實(shí)際操作中，一些具體的實(shí)施細(xì)則不夠明確，導(dǎo)致農(nóng)民利益受到侵害。

2.2? 農(nóng)村土地盤活利用難

如果在土地利用前實(shí)施科學(xué)、民主地規(guī)劃，使其在符合自然規(guī)律的同時(shí)也符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，并且符合民意，是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的最好模式。然而在實(shí)際的操作過程中，農(nóng)村集體因?yàn)樾畔㈤]塞，很難第一時(shí)間獲取關(guān)于土地的相關(guān)信息，因此在土地流轉(zhuǎn)交易過程中常常難以實(shí)現(xiàn)高效利用。同時(shí)，農(nóng)民集體會(huì)對(duì)有利于自己的土地規(guī)劃積極支持，而抵制不利的規(guī)劃，但也可能會(huì)出現(xiàn)部分農(nóng)民集體與企業(yè)“合謀”，通過避開管制、突破約束等方法尋求自身利益最大化，最終降低土地整體利用率。除此之外，一些沿海地區(qū)的集體土地在農(nóng)村工業(yè)化時(shí)期已經(jīng)被占用，用來建設(shè)廠房、開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而且這些建設(shè)用地很多沒有辦理正規(guī)手續(xù)，缺乏規(guī)劃管理，導(dǎo)致土地利用出現(xiàn)“小散亂污”的特點(diǎn)。因此盤活這些土地，解決歷史遺留問題刻不容緩。

2.3? 增值收益公平分配難

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，可實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體與工商企業(yè)直接交易。但是農(nóng)民集體具有人數(shù)多、對(duì)經(jīng)濟(jì)營(yíng)運(yùn)了解少的特點(diǎn)，在交易過程中農(nóng)民集體成員對(duì)各事物的了解和掌握都存在經(jīng)濟(jì)盲點(diǎn)，這就容易造成“內(nèi)部人控制”問題。此處的內(nèi)部人多指農(nóng)民集體中的領(lǐng)導(dǎo)者或土地管理者，而“內(nèi)部人控制”問題可能是農(nóng)民集體的領(lǐng)導(dǎo)者與工商企業(yè)之間合謀壓低集體經(jīng)營(yíng)性土地的入市價(jià)格，也可能因集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)、運(yùn)營(yíng)中所產(chǎn)生的收益分配出現(xiàn)以權(quán)謀私的現(xiàn)象。要想保證廣大農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，就要思考怎樣防范土地交易和土地收益分配過程中“內(nèi)部人控制”這一問題。

3? 農(nóng)村集體性建設(shè)用地入市問題解決措施

3.1? 堅(jiān)持制度先行，升級(jí)入市模式

一是明確村農(nóng)村集體是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有者，同時(shí)明確農(nóng)村集體成員的范圍，對(duì)于符合農(nóng)村集體成員審核標(biāo)準(zhǔn)的村民，都有權(quán)參與入市管理。二是通過健全管理機(jī)制保證農(nóng)民、企業(yè)和政府之間的利益平衡，保證土地交易過程的公平公開。對(duì)于交易價(jià)格和交易方式，所有農(nóng)民群眾都應(yīng)具有知情權(quán)。同時(shí)應(yīng)建立監(jiān)督機(jī)制，例如成立專項(xiàng)監(jiān)督小組，并由政府人員、村集體代表和企業(yè)人員分別擔(dān)任組員，對(duì)整個(gè)交易過程、資金去向進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)是否私自變更土地使用方式進(jìn)行監(jiān)督和管理。對(duì)于投資達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)、沒有按照原本規(guī)定進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和使用行為，應(yīng)提出仲裁，給予相應(yīng)的處罰。為提高農(nóng)民的配合度，可創(chuàng)新分配制度和入市模式，最大程度地提升農(nóng)民個(gè)體收益。

3.2? 合理規(guī)劃，解決歷史遺留問題

土地入市必須規(guī)劃先行，不僅是對(duì)土地用途的規(guī)劃，而且包括對(duì)集體土地所有者的管理和收益分配規(guī)劃。如果在土地入市過程中建立農(nóng)民福利保障體系，可以增強(qiáng)土地開發(fā)管理的效率。例如對(duì)土地征收費(fèi)用的合理規(guī)劃，一般集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的政府中，如果能夠拿出一部分錢用來修建村里基礎(chǔ)設(shè)施，或是利用一部分資金幫助農(nóng)民繳納醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)，都可以使土地流轉(zhuǎn)、利用更高效。此外，一些地區(qū)由于管理不嚴(yán)，導(dǎo)致集體性建設(shè)用地大量流轉(zhuǎn)到私人手中，造成歷史遺留問題以及農(nóng)村土地盤活利用難的現(xiàn)象。對(duì)此，應(yīng)以“建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”為原則，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。例如將空置的廠房、不合規(guī)的工廠，通過租賃、作價(jià)出讓或者入股等方式轉(zhuǎn)嫁給新的土地開發(fā)商，從而使其進(jìn)入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)。

3.3? 合理配置土地入市增值收益

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益的合理配置有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃的長(zhǎng)久發(fā)展。在土地開發(fā)之初，應(yīng)由政府收取一筆調(diào)節(jié)金，在集體性建設(shè)用地增值收益的分配出現(xiàn)利益沖突時(shí)出面調(diào)節(jié)，以此保障廣大群體土地增值收益分配的公平性、合理性，緩解土地集體收益造成的利益矛盾。在具體的土地增值收益分配上，應(yīng)遵循國家、集體、個(gè)人利益兼顧的大原則，并注重調(diào)節(jié)和統(tǒng)籌土地所有者、土地開發(fā)商、農(nóng)民群體等多個(gè)利益相關(guān)者的利益關(guān)系。在實(shí)際的土地增值收益分配問題上，可能會(huì)因?yàn)椴罴?jí)地租等問題，導(dǎo)致農(nóng)民集體與政府或社會(huì)之間產(chǎn)生博弈。應(yīng)根據(jù)不同土地位置、土地用途所帶來的收益差別，對(duì)不同地區(qū)的土地設(shè)置不同幅度的調(diào)節(jié)金比例。在調(diào)節(jié)金的收取上，政府也應(yīng)嚴(yán)格按照法規(guī)程序進(jìn)行，并以基本農(nóng)田、水利建設(shè)以及糧食生產(chǎn)區(qū)農(nóng)村建設(shè)為首要扶持對(duì)象，保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益?？傊绻青l(xiāng)土地的融合沒有產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)民沒有從根本上受益，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市就沒有成功。

參考文獻(xiàn)：

[1]陶思遠(yuǎn).《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》政策解讀[J].上海土地，2017（6）：32-37.

[2]國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上[J].中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)，2019（1）：292-296.

（編輯：周宏燕）