當(dāng)前集體土地征收拆遷的困境與對(duì)策分析

張訊++孫延豐

摘要：集體土地拆遷作為推進(jìn)城市化進(jìn)程的基礎(chǔ)和現(xiàn)行工作，是濟(jì)南市市建設(shè)項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)也是熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。濟(jì)南市集體土地征收中的房屋拆遷工作，具有明顯的城郊結(jié)合部特征，遇到拆遷政策落實(shí)不力、拆遷戶(hù)抵觸情緒多、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整滯后、安置建設(shè)進(jìn)展緩慢等問(wèn)題，加大了房屋拆遷難度。因此，需要適當(dāng)運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)征收，提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、健全拆遷改造工作體系等方面，做好濟(jì)南市集體土地征收中房屋拆遷工作。

關(guān)鍵詞：集體土地；征收拆遷；問(wèn)題；對(duì)策

集體土地拆遷作為推進(jìn)城市化進(jìn)程的基礎(chǔ)和現(xiàn)行工作，是濟(jì)南市市建設(shè)項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)也是熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。濟(jì)南市集體土地征收中的房屋拆遷工作，具有明顯的城郊結(jié)合部特征，遇到拆遷政策落實(shí)不力、拆遷戶(hù)抵觸情緒多、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整滯后、安置建設(shè)進(jìn)展緩慢等問(wèn)題，加大了拆遷難度。因此，需要適當(dāng)運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)征收，提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、健全拆遷改造工作體系等方面，做好濟(jì)南市集體土地征收中房屋拆遷工作。力爭(zhēng)為各地城市建設(shè)拆遷工作積累典型經(jīng)驗(yàn)和有益啟示。

一、當(dāng)前濟(jì)南市集體土地征收拆遷的困境分析

1.集體土地征收法律滯后。作為土地制度之本的《土地管理法》已經(jīng)顯而易見(jiàn)地滯后于現(xiàn)實(shí)，這部土地大法的上一次修訂還是在2004年，伴隨著中國(guó)城市化的擴(kuò)張式用地需求以及由此帶來(lái)的拆遷、征地沖突，《土地管理法》的修訂也早于2009年就被列入人大立法計(jì)劃，但時(shí)至今日，仍然處在方案的修改和調(diào)研階段。2011年年初，《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》出臺(tái)，城市拆遷按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償?shù)脑瓌t初步落定，然而集體土地的征收和補(bǔ)償卻處于含糊的狀態(tài)。根據(jù)《山東省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第五十七條的規(guī)定，因城市建設(shè)需要使用城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體土地，應(yīng)當(dāng)依法辦理土地征收手續(xù)，拆遷該集體土地上房屋的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)和同一區(qū)位國(guó)有土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)相一致。該條規(guī)定在全國(guó)范圍來(lái)看，對(duì)于集體土地的補(bǔ)償都是具有突破意義的，但正是因?yàn)檫@樣的突破導(dǎo)致了山東省的集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂的狀況。雖然該條例已廢止，但其影響不容忽視，至今依然有集體土地上房屋被征收人已此為依據(jù)追求其房屋補(bǔ)償價(jià)格與國(guó)有土地上房屋補(bǔ)償一致。

2.拆遷政策落實(shí)不力。工作落實(shí)中，真正熟練掌握相關(guān)法規(guī)政策的專(zhuān)業(yè)工作人員很少入戶(hù)同拆遷戶(hù)做直接交流，而街道辦工作人員通常經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的法規(guī)政策培訓(xùn)就投入到實(shí)際工作中，在群眾希望得到詳細(xì)解釋時(shí)，街道辦工作人員往往不能從法律政策方面給予明確答復(fù)。對(duì)拆遷工作的部署和要求，“吃不透”、“嚼不爛”的情況屢有發(fā)生，幾個(gè)簡(jiǎn)單的政策定義、專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，就會(huì)直接減緩拆遷的步伐。工作效率難以得到保障，這會(huì)被拆遷戶(hù)、村委會(huì)誤解為敷衍的工作態(tài)度，不信任的情緒便由此滋生。由于不專(zhuān)業(yè)、不內(nèi)行、不熟練的情況難以在短時(shí)間內(nèi)得到改善，多數(shù)情況下，街道辦只能扮演拆遷指揮部、拆遷辦工作的“提線(xiàn)木偶”和村委會(huì)、拆遷戶(hù)訴苦的“垃圾桶”。同時(shí)，由于部分影響補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的決定無(wú)法落實(shí)，也妨礙了工作的進(jìn)展。

3.拆遷戶(hù)抵觸情緒多。拆遷戶(hù)在拆遷中扮演的角色多種多樣，他們有的精通法律政策，希望通過(guò)法律和政策的漏洞謀利，有的三五抱團(tuán)，抱有不達(dá)目的誓不罷休的態(tài)度。街道辦低下的工作效率，村委會(huì)搖擺不定的工作態(tài)度，都會(huì)使拆遷戶(hù)長(zhǎng)期處于“不痛快”的狀態(tài)。特別是在拆遷過(guò)程中，與國(guó)有土地拆遷補(bǔ)償差距、無(wú)法本村安置以及安置房建設(shè)進(jìn)度的緩慢，都會(huì)妨礙拆遷戶(hù)以一個(gè)積極正面心態(tài)面對(duì)拆遷工作。而拆遷戶(hù)心中的怨氣，通常會(huì)撒在街道辦，部分拆遷戶(hù)認(rèn)為街道辦“不作為”、“慢作為”、“故意刁難”，要求與指揮部直接對(duì)接。同時(shí)，各類(lèi)媒體對(duì)拆遷話(huà)題的關(guān)注度不斷上升，暴力抗拆、釘子戶(hù)、違法拆遷等報(bào)道持續(xù)增多，也從另一方面助漲了拆遷戶(hù)的抵觸情緒。也有些群眾將其他矛盾通過(guò)抵擋拆遷形式進(jìn)行釋放，寄希望于通過(guò)這種方法在違章建設(shè)上得到承諾，這也是拆遷戶(hù)抵觸情緒增加的一個(gè)原因。

4.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整滯后。多數(shù)被拆遷戶(hù)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都抱有過(guò)高的心理預(yù)期，寄希望于通過(guò)拆遷一夜暴富的更是大有人在。在城郊結(jié)合部，房地產(chǎn)市場(chǎng)火爆和個(gè)別地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償政策等原因的綜合影響更為明顯。濟(jì)南市2015年10月以前拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)源于《關(guān)于濟(jì)南等三市調(diào)整地面附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》（魯價(jià)費(fèi)發(fā)[2008]178號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)178號(hào)文）。該標(biāo)準(zhǔn)自2008年實(shí)施以來(lái)，8年時(shí)間沒(méi)有進(jìn)行過(guò)調(diào)整，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀。即使2015年10月開(kāi)始執(zhí)行的新標(biāo)準(zhǔn)，集體土地上的房屋補(bǔ)償最高每平方米僅1250元。由于近年來(lái)城郊結(jié)合部集體土地中房屋翻蓋情況較多，租房市場(chǎng)不斷擴(kuò)大，熱門(mén)房屋兩年的租金，就足以抵消其拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。這與停滯不前的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)形成了鮮明的對(duì)比。另外，拆遷過(guò)程中對(duì)房屋屬性的考核越來(lái)越嚴(yán)格，對(duì)于手續(xù)辦理不及時(shí)、證件不全的城郊結(jié)合部房屋來(lái)說(shuō)，補(bǔ)償極低，這使得部分村民得知當(dāng)?shù)貢?huì)有拆遷計(jì)劃時(shí)，將會(huì)瘋狂的違章加建房屋，以謀取更大的利益。市政建設(shè)拆遷和城中村改造拆遷過(guò)程中，因公益拆遷和商業(yè)開(kāi)發(fā)不同產(chǎn)生的兩種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加重了拆遷戶(hù)的攀比心理。

5.安置建設(shè)進(jìn)展緩慢。安置建設(shè)工作進(jìn)展的情況，在拆遷工作中起著舉足輕重的作用。拆遷工作中，在拆遷協(xié)議簽訂的最后階段，拆遷戶(hù)的主要需求由補(bǔ)償金額轉(zhuǎn)移到安置建設(shè)，但往往由于安置房遲遲沒(méi)有動(dòng)工，部分已達(dá)成協(xié)議意向的拆遷戶(hù)推翻之前的協(xié)議，使工作處于非常被動(dòng)的局面。在拆遷過(guò)程中，部分拆遷戶(hù)對(duì)安置房面積較為敏感，提出用宅基地剩余房屋面積抵扣安置房車(chē)庫(kù)、車(chē)位、地下室面積及物業(yè)費(fèi)用，希望對(duì)于安置房面積和安置面積的差額部分，按照低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)，由于后續(xù)安置政策問(wèn)題，均無(wú)法得到盡快落實(shí)，無(wú)形中再次削弱了工作力度。特別是根據(jù)相關(guān)規(guī)定要求，應(yīng)當(dāng)是先撥付補(bǔ)償資金，再進(jìn)行拆除工作，但實(shí)際操作中，為了避免出現(xiàn)意外情況，一般都是先進(jìn)行房屋拆除，再撥付補(bǔ)償資金。雖然僅僅是調(diào)整一下前后順序，并不影響最終補(bǔ)償數(shù)額，在過(guò)去執(zhí)行中遇到的問(wèn)題也并不多，但由于涉及到安置房建設(shè)問(wèn)題，在拿不到補(bǔ)償資金、安置房建設(shè)沒(méi)有定論、相關(guān)要求得不到答復(fù)的情況下首先拆除房屋，拆遷戶(hù)在心理上難以接受。

二、做好集體土地征收拆遷工作的對(duì)策建議

（一）運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)征收

一是用好城鄉(xiāng)規(guī)劃法，重拳治理違章建筑。很多集體土地上城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民僅僅保留了宅基地，在宅基地上根據(jù)自己的規(guī)劃只建一兩百平方米的房子，但是為了更好的生存，采取建更高的房子，把房子租出去的方式?，F(xiàn)在大量的違法建筑就是這樣形成的，他們把房子出租給外來(lái)打工者，當(dāng)?shù)丨h(huán)境就很受影響，慢慢變成了“臟亂差”類(lèi)似于貧民窟的地區(qū)。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》以及最高人民法院《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》人民法院準(zhǔn)予執(zhí)行裁定作出并送達(dá)申請(qǐng)機(jī)關(guān)和被執(zhí)行人后，由行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)組織強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院不再將準(zhǔn)予執(zhí)行裁定移交法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。因此，集體土地上房屋征收工作過(guò)程中結(jié)合上述違章建設(shè)各種類(lèi)型的查處，可以有利的推動(dòng)征收工作的進(jìn)程。二是用好先于執(zhí)行，保持司法審慎。因情況緊急，為保障公共安全，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院立即執(zhí)行。經(jīng)人民法院院長(zhǎng)批準(zhǔn)，人民法院應(yīng)當(dāng)自作出執(zhí)行裁定之日起五日內(nèi)執(zhí)行。對(duì)于集體土地上房屋征收后的用途不涉及商業(yè)開(kāi)發(fā)，而系純粹公益利益建設(shè)的，不及時(shí)執(zhí)行可能造成不可彌補(bǔ)損失的情形（公路，橋梁，鐵路等施工）可以采取先于執(zhí)行的方式，但還是應(yīng)該保持應(yīng)有的司法審慎。三是用好合同法，處理歷史遺留問(wèn)題。由于近郊集體土地靠近城市，隨著社會(huì)的發(fā)展，城里人出城買(mǎi)房，農(nóng)村人進(jìn)城買(mǎi)房的情況都十分普遍，集體土地上宅基地的所有權(quán)人身份也就越發(fā)復(fù)雜。但根據(jù)《物權(quán)法》以及《宅基地管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，宅基地的轉(zhuǎn)讓無(wú)效的情況有如下幾種情況（1）城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)；（2）法人或其他組織購(gòu)買(mǎi)；（3）轉(zhuǎn)讓人未經(jīng)集體組織批準(zhǔn)；（4）向集體組織成員以外的人轉(zhuǎn)讓?zhuān)?）受讓人已有住房，不符合宅基地分配條件。對(duì)于不符合上述法律規(guī)定的，按照合同法的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效。在合同無(wú)效的前提下全面考慮到合同無(wú)效對(duì)雙方當(dāng)事人的利益影響，尤其是出賣(mài)人因土地升值以及買(mǎi)受人因房屋現(xiàn)值和原買(mǎi)賣(mài)價(jià)格的差異造成的損失；對(duì)于買(mǎi)受人已經(jīng)翻建、擴(kuò)建房屋的情況等方面，對(duì)集體土地征收持有不配合態(tài)度的當(dāng)事人也就無(wú)法提出過(guò)多不合理的要求，由此，通過(guò)合同法的方式來(lái)解決集體土地上房屋征收問(wèn)題。

（二）扎實(shí)做好拆遷前期準(zhǔn)備工作

一是組織到位。組建強(qiáng)有力的工作班子，不斷強(qiáng)化工作責(zé)任落實(shí)。街建立律師服務(wù)團(tuán)、信訪(fǎng)工作隊(duì)伍、的信息聯(lián)絡(luò)小組，為居民服務(wù)。各方密切配合，形成強(qiáng)大工作合力。二是宣傳到位。做好宣傳工作，營(yíng)造良好氛圍。努力讓廣大拆遷戶(hù)積極響應(yīng)拆遷、支持拆遷、主動(dòng)參與拆遷，統(tǒng)一思想，贏得村民對(duì)拆遷的支持，打牢拆遷工作的群眾基礎(chǔ)，營(yíng)造了“拆遷是硬任務(wù)”“遲拆不如早拆”的濃厚氛圍。三是程序到位。嚴(yán)把政策，細(xì)致工作。堅(jiān)持規(guī)范拆遷、和諧拆遷、陽(yáng)光拆遷、效率拆遷的工作理念，對(duì)涉及到的群眾切身利益，在拆遷中反復(fù)核實(shí)，細(xì)之又細(xì)，做到了萬(wàn)無(wú)一失。同時(shí)，組織工作人員進(jìn)家入戶(hù)，一對(duì)一、面對(duì)面，認(rèn)真傾聽(tīng)被拆遷戶(hù)的述求，一戶(hù)一戶(hù)地研究對(duì)策，盡可能地消除老百姓顧慮，使被拆遷戶(hù)從心理上接受拆遷政策，從行動(dòng)上服從大局，推動(dòng)了拆遷工作順利進(jìn)行。

（三）適當(dāng)提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

滯后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)展的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀是根本矛盾，這一矛盾如果能夠得到緩解，相關(guān)問(wèn)題將會(huì)迎刃而解。濟(jì)南市現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)早已落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，制定新的、能夠靈活操作的、真正切合拆遷地區(qū)實(shí)際的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該盡快被提上工作日程。同時(shí)，部分城郊結(jié)合部集體土地上的臨街房屋，由于地理位置優(yōu)越，對(duì)外出租市場(chǎng)一直火爆，有的僅僅和國(guó)有土地廠(chǎng)房一墻之隔，但兩者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)天壤之別，部分拆遷戶(hù)將會(huì)因拆遷而失去家庭的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，拆遷難度可想而知。街道辦曾通過(guò)由人社部門(mén)主動(dòng)介紹工作等方式進(jìn)行補(bǔ)償，但收效甚微。建議針對(duì)此部分房屋，制定專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償方法，減少與國(guó)有土地的補(bǔ)償差距。在適當(dāng)提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，相關(guān)安置情況作為拆遷補(bǔ)償?shù)囊徊糠郑矐?yīng)當(dāng)一并予以重視起來(lái)。如果能夠針對(duì)城郊結(jié)合部空閑房屋較多的現(xiàn)狀，適當(dāng)放寬補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，允許對(duì)全部房屋面積進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償，勢(shì)必將有力推動(dòng)工作開(kāi)展。

（四）打造拆遷改造專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍

一是建立由掌握政策實(shí)質(zhì)的指揮部、拆遷辦工作人員和熟悉基層工作方法的街道辦、村委會(huì)工作人員共同組成專(zhuān)業(yè)改造拆遷工作隊(duì)伍，改變街道辦、村委會(huì)工作人員負(fù)責(zé)解釋政策的工作模式，改為由街道辦、村委會(huì)工作人員負(fù)責(zé)思想動(dòng)員，專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍直接入戶(hù)對(duì)拆遷戶(hù)的政策疑問(wèn)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)解答，減少因政策解釋溝通所造成的工作延誤。二是進(jìn)一步充實(shí)拆遷一線(xiàn)工作力量，拆遷工作主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)直接坐鎮(zhèn)工作一線(xiàn)，定期調(diào)度拆遷工作進(jìn)展，對(duì)疑難問(wèn)題及時(shí)研究，全力推動(dòng)工作開(kāi)展。三是進(jìn)一步理順各部門(mén)職責(zé)，加強(qiáng)分工合作，建立健全工作獎(jiǎng)懲機(jī)制，激發(fā)各部門(mén)工作活力，形成工作推進(jìn)合力。四是充分發(fā)揮村黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用，黨員干部帶頭積極宣傳，營(yíng)造良好的拆遷工作環(huán)境。工作人員要提前了解到拆遷戶(hù)面臨的困難和主要疑慮，對(duì)此作充分的準(zhǔn)備，在初步接觸中展示良好的形象，贏得拆遷戶(hù)的信任，對(duì)拆遷工作快速完成打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（五）健全拆遷工作體系

一是健全拆遷工作相關(guān)政策，進(jìn)一步細(xì)化工作流程，不斷完善工作手冊(cè)、工作流程、拆遷明白紙等內(nèi)容，減少因政策不確定性造成的工作疏漏，防止因個(gè)別拆遷戶(hù)通過(guò)對(duì)政策的錯(cuò)誤解讀而影響工作整體進(jìn)展。二是在法律、政策允許的反范圍內(nèi)，給予拆遷一線(xiàn)一定自由裁量權(quán)，準(zhǔn)許針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的特殊情況進(jìn)行一事一議，進(jìn)一步拓寬工作思路，減少因單一要素缺失造成的工作停滯。三是充分發(fā)揮街道、村（居）的作用，加大獎(jiǎng)勵(lì)投入，充分調(diào)動(dòng)各方面力量，切實(shí)增強(qiáng)基層工作效能。針對(duì)拆遷戶(hù)的不同特點(diǎn)，主動(dòng)上門(mén)服務(wù)，著力解決拆遷戶(hù)的后顧之憂(yōu)。四是明確拆遷補(bǔ)償?shù)姆课輹r(shí)限，對(duì)征收拆遷地區(qū)凍結(jié)后違章加建的房屋不予認(rèn)可。

（作者單位：1.中共濟(jì)南市委黨?？蒲胁?；2.濟(jì)南市市中區(qū)大觀(guān)園街道辦黨工委， 山東 濟(jì)南 250000）