推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)更好履行違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究新職能的思考

李斐

[摘要]本文從中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究對(duì)內(nèi)部審計(jì)提出的新職能要求出發(fā)，運(yùn)用組織管理、公司治理、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論，從科學(xué)界定違規(guī)行為、優(yōu)化責(zé)任追究、完善容錯(cuò)機(jī)制三個(gè)方面提出推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)更好履行違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究新職能的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計(jì)? ? 中央企業(yè)? ? 違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資? ? 責(zé)任追究

自2008年國(guó)資委出臺(tái)《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》以來(lái)，“嚴(yán)格責(zé)任追究”成為央企的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。十多年來(lái)，通過建立健全違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資追責(zé)制度，我國(guó)篩選和培育了一大批優(yōu)秀的央企經(jīng)營(yíng)管理者，為做大做強(qiáng)央企培育了一支優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)，但央企負(fù)責(zé)人失職瀆職、違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資決策導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)損失的案件也時(shí)有發(fā)生。為此，2016年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見》，2018年國(guó)資委發(fā)布《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱37號(hào)令），從框架和具體細(xì)節(jié)上對(duì)中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究作出詳細(xì)規(guī)定。

一、中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究對(duì)內(nèi)部審計(jì)提出的新職能要求

新時(shí)代，加強(qiáng)中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究意義重大，不僅是國(guó)企國(guó)資改革的重要任務(wù)，是推動(dòng)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求，是有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失的重要舉措，還是完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的制度安排。當(dāng)前中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究對(duì)內(nèi)部審計(jì)提出以下職能要求。

一是新時(shí)代賦予內(nèi)部審計(jì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究的新職能。國(guó)資委明確提出，中央企業(yè)責(zé)任追究工作應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察之外的職能部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。因?yàn)榧o(jì)檢監(jiān)察屬于黨和國(guó)家監(jiān)察，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主責(zé)是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，是“監(jiān)督的再監(jiān)督”;違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作屬于出資人監(jiān)督，兩者性質(zhì)不同、隸屬關(guān)系不同。內(nèi)部審計(jì)部門作為中央企業(yè)內(nèi)部獨(dú)立、專業(yè)的監(jiān)督部門，承擔(dān)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作，從職能上是對(duì)口的。

二是內(nèi)審部門需要深化研究違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究職能的具體內(nèi)涵，推動(dòng)制度體系的完善。37號(hào)令搭建了中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究的工作體系，較為完善地規(guī)定了責(zé)任追究的各項(xiàng)內(nèi)容。但各中央企業(yè)具體經(jīng)營(yíng)投資情況千差萬(wàn)別，內(nèi)審部門需根據(jù)企業(yè)實(shí)際具體問題具體分析，細(xì)化相關(guān)責(zé)任追究范圍、標(biāo)準(zhǔn)等，制定符合企業(yè)實(shí)際的違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度。此外，需要修訂已有的經(jīng)營(yíng)管理制度，調(diào)整與責(zé)任追究制度不相容之處，構(gòu)建支撐責(zé)任追究工作的制度體系，以切實(shí)履行違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究職能。

三是內(nèi)審部門要牽頭理順責(zé)任分工，建立工作機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)同，形成監(jiān)督合力。違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，涉及內(nèi)部審計(jì)、發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)、人力資源、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察等部門。內(nèi)審部門作為對(duì)口部門，要牽頭理順責(zé)任追究工作的責(zé)任分工，明確各部門應(yīng)該履行的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上建立責(zé)任追究工作機(jī)制和報(bào)告機(jī)制，做好具體組織與實(shí)施，加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)同，形成監(jiān)督合力。

四是內(nèi)審部門要整合資源，加強(qiáng)研究，提高職能履行能力。為更好地履行違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究職能，內(nèi)審部門要整合資源，落實(shí)內(nèi)審部門編制、人員、資金等工作保障，確保專項(xiàng)工作獨(dú)立有效開展。要在配齊配強(qiáng)配優(yōu)工作力量的基礎(chǔ)上，深化違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作研究，在責(zé)任追究制度體系完善、違規(guī)問題線索查處、容錯(cuò)機(jī)制落實(shí)落地、以追責(zé)促發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制健全等方面發(fā)揮作用，加強(qiáng)培訓(xùn)教育和實(shí)踐鍛煉，提升專業(yè)能力和專業(yè)精神。

二、中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究存在的問題

（一）違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為界定標(biāo)準(zhǔn)不夠全面

37號(hào)令提出，以國(guó)家法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，按照國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章制度和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定等，對(duì)違反規(guī)定、未履行或未正確履行職責(zé)造成國(guó)有資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員，嚴(yán)肅追究責(zé)任，實(shí)行重大決策終身問責(zé)。其中，未履行職責(zé)是指未在規(guī)定期限內(nèi)或正當(dāng)合理期限內(nèi)行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任，一般包括不作為、拒絕履行職責(zé)、拖延履行職責(zé)等;未正確履行職責(zé)是指未按規(guī)定及崗位職責(zé)要求，不適當(dāng)或不完全行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任，一般包括未按程序行使職權(quán)、超越職權(quán)、濫用職權(quán)等。

分析37號(hào)令發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為的界定主要是從經(jīng)營(yíng)投資行為表現(xiàn)的角度展開，強(qiáng)調(diào)程序上的合規(guī)和職責(zé)的履行。但即使同樣的違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為，其背后的行為意愿、行為發(fā)生情境也可能存在較大的差異。例如，因擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任而拖延履行職責(zé)和為充分收集信息而拖延履行職責(zé)，可能造成同樣的損失，但從行為人的意愿來(lái)看則有明顯區(qū)別。再如，研發(fā)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)投資行為與市場(chǎng)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)投資行為在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)方面差別較大，兩類行為可能造成了同樣的損失，但對(duì)兩種性質(zhì)差異較大的行為同等追責(zé)也有失公平?？傊?，當(dāng)前違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為的界定標(biāo)準(zhǔn)尚不全面，加大了行為識(shí)別難度。因此，為提高責(zé)任追究措施的有效性，必須綜合行為人的意愿、經(jīng)營(yíng)投資行為的性質(zhì)、行為發(fā)生的頻率等多個(gè)維度，揭開違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為產(chǎn)生的黑箱，建立更為全面、科學(xué)的量化識(shí)別指標(biāo)體系。

（二）責(zé)任追究方式有待明確

當(dāng)前，37號(hào)令對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處理方式有待進(jìn)一步明確，如對(duì)于哪些違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為采用批評(píng)教育、責(zé)令書面檢查、通報(bào)批評(píng)、誡勉等處理方式，文件并沒有給出具體標(biāo)準(zhǔn);對(duì)于扣減薪酬的標(biāo)準(zhǔn)按照損失的大小確定，忽視了違規(guī)行為背后的動(dòng)因;從善意違規(guī)、不作為違規(guī)到惡意違規(guī)，經(jīng)營(yíng)管理人員違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的意愿越來(lái)越強(qiáng)，這些違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)投資損失可能一樣，但在追責(zé)方面應(yīng)有所區(qū)別。

（三）容錯(cuò)機(jī)制的有效性有待加強(qiáng)

37號(hào)令提出貫徹落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來(lái)”的重要要求，實(shí)行具體問題具體分析。以某央企為例，該公司制定的《違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究管理辦法》規(guī)定，“不屬于有令不行、有禁不止、不當(dāng)謀利、主觀故意、獨(dú)斷專行等的，根據(jù)有關(guān)規(guī)定和程序予以容錯(cuò)”，并提出了可以對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資相關(guān)責(zé)任人從輕或減輕處理的七種情形。該公司主要從決策范圍、決策程序和方式、決策動(dòng)機(jī)的角度來(lái)區(qū)分容錯(cuò)的范圍和程度。實(shí)際上，由于經(jīng)營(yíng)投資行為的復(fù)雜性以及代理人（即央企經(jīng)營(yíng)管理人員）和委托人（即國(guó)資委）之間普遍存在的信息不對(duì)稱，委托人和監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以鑒別經(jīng)營(yíng)管理人員經(jīng)營(yíng)投資行為的動(dòng)因，從而導(dǎo)致對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為的識(shí)別存在偏差：對(duì)一些應(yīng)該容錯(cuò)的行為實(shí)施了追責(zé)，而一些應(yīng)嚴(yán)肅追責(zé)的違規(guī)行為卻被僥幸容錯(cuò)。所以，如果對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為的識(shí)別更為準(zhǔn)確，容錯(cuò)的有效性必然會(huì)更高。此外容錯(cuò)機(jī)制需要建立更為系統(tǒng)、更為量化的指標(biāo)體系，以提高容錯(cuò)的準(zhǔn)確性和有效性。

三、推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)更好履行違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究新職能的對(duì)策建議

（一）科學(xué)界定違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為，提高責(zé)任認(rèn)定的準(zhǔn)確性

實(shí)踐中，可綜合經(jīng)營(yíng)管理人員違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的主觀意愿、行為發(fā)生頻率、違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)程度三個(gè)方面來(lái)劃分違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為，建立違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為的分類體系，如圖1所示。

在違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為分類體系的X軸，根據(jù)經(jīng)營(yíng)管理人員違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的主觀意愿將違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為分為善意違規(guī)、不作為違規(guī)和惡意違規(guī)。從善意違規(guī)、不作為違規(guī)到惡意違規(guī)，經(jīng)營(yíng)管理人員違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的意愿越來(lái)越強(qiáng)。

在違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為分類體系的Y軸，根據(jù)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為發(fā)生頻率的不同，可將違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為分為高頻行為、低頻行為和首次行為。

在違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為分類體系的Z軸，根據(jù)經(jīng)營(yíng)投資行為違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)性的高低，可將企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資行為分為高違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)行為、中違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)行為和低違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)行為。

綜合以上三個(gè)方面研究經(jīng)營(yíng)管理人員的違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為，有助于監(jiān)管部門更準(zhǔn)確地分析其行為動(dòng)機(jī)和影響因素，提高責(zé)任認(rèn)定的準(zhǔn)確性，提升追責(zé)措施和風(fēng)險(xiǎn)防范措施的針對(duì)性和有效性。

在建立違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為分類體系的基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步明確各類違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為的具體內(nèi)涵及細(xì)分類型，如表1所示，以提高責(zé)任追究的有效性。

（二）優(yōu)化責(zé)任追究方式，根據(jù)違規(guī)嚴(yán)重程度確定責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)根據(jù)以上違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為分類體系，確定各類違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為的“違規(guī)嚴(yán)重程度”。對(duì)于違規(guī)性質(zhì)嚴(yán)重的行為要加大責(zé)任追究力度，對(duì)于違規(guī)性質(zhì)輕微的行為可降低責(zé)任追究的力度。具體而言，要以具體的損失標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)設(shè)計(jì)具體的權(quán)重，明確各類違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，如表2所示。

（三）優(yōu)化容錯(cuò)機(jī)制，提高容錯(cuò)機(jī)制的可操作性和實(shí)施效果

對(duì)照“三個(gè)區(qū)分開來(lái)”的重要要求，不少央企主要從決策范圍、決策程序和方式、決策的動(dòng)機(jī)角度來(lái)區(qū)分容錯(cuò)的范圍和程度，但存在不夠系統(tǒng)、不夠量化的問題。對(duì)此，應(yīng)在明確容錯(cuò)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，依據(jù)上文提出的違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為分類體系，針對(duì)具體類型進(jìn)行容錯(cuò)。

第一，容錯(cuò)不是一個(gè)非此即彼的概念，而是一個(gè)從完全容錯(cuò)到完全不容錯(cuò)的連續(xù)統(tǒng)一體。容錯(cuò)的具體程度可通過“違規(guī)嚴(yán)重程度”來(lái)體現(xiàn)。通過“違規(guī)嚴(yán)重程度”來(lái)提高追責(zé)的量化程度，從而做到既防止追責(zé)不力，又防止追責(zé)泛化簡(jiǎn)單化。

第二，經(jīng)營(yíng)投資行為的動(dòng)因是能否容錯(cuò)的首要因素。惡意違規(guī)在絕大多數(shù)情況下都不能容錯(cuò)，除非能挽回違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資帶來(lái)的損失。不作為違規(guī)需要綜合考慮經(jīng)營(yíng)投資行為的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)性、違規(guī)行為發(fā)生的頻率，以確定“違規(guī)嚴(yán)重程度”，進(jìn)而確定是否容錯(cuò)以及容錯(cuò)的程度。善意違規(guī)可以容錯(cuò)，需要綜合考慮經(jīng)營(yíng)投資行為的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)性、違規(guī)行為發(fā)生的頻率，以確定“違規(guī)嚴(yán)重程度”，進(jìn)而確定容錯(cuò)的程度。

第三，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)投資決策的信息管理，提高對(duì)違規(guī)行為的識(shí)別能力。首先，加大對(duì)經(jīng)營(yíng)投資決策行為相關(guān)信息的收集。進(jìn)一步完善重大決策評(píng)估、決策事項(xiàng)履職記錄等規(guī)定，使各種經(jīng)營(yíng)投資決策行為留有痕跡;收集整理經(jīng)營(yíng)管理人員的歷史業(yè)績(jī)和決策風(fēng)險(xiǎn);收集和正確認(rèn)知經(jīng)營(yíng)管理人員的決策風(fēng)格等。其次，注重“雙軌型”檔案制度的構(gòu)建和使用。“雙軌型”檔案指“重大決策事項(xiàng)檔案”和“行政領(lǐng)導(dǎo)決策檔案”。“雙軌型”檔案制度是指在為企業(yè)重大決策建檔時(shí)，要從決策的全過程和行政兩個(gè)角度進(jìn)行整體和全面審視，發(fā)揮檔案材料的原價(jià)值和憑證價(jià)值。注重“雙軌型”檔案的制度構(gòu)建和使用，不僅有助于識(shí)別違規(guī)行為的全過程，而且有利于嚴(yán)格界定終身追責(zé)對(duì)象，完善終身追責(zé)依據(jù)。再次，加大對(duì)經(jīng)營(yíng)投資決策信息的分析。加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，通過大數(shù)據(jù)分析等手段，對(duì)經(jīng)營(yíng)管理人員的經(jīng)營(yíng)投資決策行為進(jìn)行分析，獲取各種經(jīng)營(yíng)投資行為背后的動(dòng)機(jī)，提高對(duì)違規(guī)行為的識(shí)別能力。最后，重視從非正式網(wǎng)絡(luò)獲取違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為的鑒別信息?？梢酝ㄟ^民主測(cè)評(píng)、同事評(píng)價(jià)等多種方式獲取同事、群眾對(duì)經(jīng)營(yíng)管理人員違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為的鑒別信息，輔助違規(guī)行為的識(shí)別。

（作者單位：中國(guó)商用飛機(jī)有限責(zé)任公司，郵政編碼：200126，電子郵箱：violetlf@126.com）