青海省城市生活垃圾處理的ppp模式研究

周燦

摘 要：青海省是一個(gè)地大物博的高原地區(qū)，具有原生態(tài)、多樣性，不可替代的獨(dú)特魅力。為守護(hù)“青海藍(lán)”，政府以生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)，協(xié)調(diào)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并主張綠色健康的生活方式，促進(jìn)節(jié)能減排和污染防治。最近幾年來(lái)，青海省在垃圾處理方面取得了較大的成效，城市生活垃圾無(wú)害化處理率持續(xù)在改善，但是在城市生活垃圾處理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中也存在一些問(wèn)題：城鎮(zhèn)居民生活垃圾分類(lèi)意識(shí)薄弱和基礎(chǔ)設(shè)施不足、ppp模式專(zhuān)業(yè)性人才緊缺、資源化處理能力低、ppp模式項(xiàng)目監(jiān)管缺位等。本文以青海省城市生活垃圾處理ppp模式項(xiàng)目存在的一些問(wèn)題為基點(diǎn)，提出多項(xiàng)與之匹配可行的建議，通過(guò)提高居民垃圾分類(lèi)意識(shí)并完善垃圾分類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)與加大引才力度、推動(dòng)城市生活垃圾資源化處理建設(shè)、完善政府對(duì)垃圾處理ppp模式的監(jiān)管機(jī)制等方式來(lái)有效地幫助政府提高環(huán)境治理，從而消除垃圾圍城的現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：青海省;ppp模式;城市生活垃圾處理

0 引言

青海省有著原生態(tài)的資源環(huán)境，近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市產(chǎn)生的生活垃圾也急劇增加。為了青海省資源與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展，城市生活垃圾處理項(xiàng)目成了政府必須解決好的一個(gè)問(wèn)題。再者，生活垃圾處理作為一項(xiàng)公共服務(wù)，假如不能科學(xué)地安排好，容易引起民眾的不滿(mǎn)。所以政府需要加快實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無(wú)害化處理目標(biāo)?？墒墙ㄔO(shè)一個(gè)完善的垃圾處理系統(tǒng)，需要政府投入巨額的資金，青海省歷年來(lái)的財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，高度依賴(lài)中央財(cái)政撥款。因此，為了緩解政府財(cái)政的壓力，在城市生活垃圾處理項(xiàng)目中有必要引入ppp模式，實(shí)現(xiàn)垃圾處理市場(chǎng)化。

1 現(xiàn)狀

ppp模式在國(guó)際上沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義，在我國(guó)往往被稱(chēng)為公私合營(yíng)模式，是指政府與民間資本平等合作、共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)民間資本參與公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給。主要優(yōu)勢(shì)是可引進(jìn)民間資本及其管理模式參與到公共服務(wù)中，大大提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率。青海省是近幾年才開(kāi)始實(shí)施ppp模式，經(jīng)驗(yàn)還尚欠缺，ppp模式實(shí)施過(guò)程中也存在一些問(wèn)題。反觀現(xiàn)今青海省城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入了高速增長(zhǎng)期，2019年全省常住人口城鎮(zhèn)化率為55.52%。而隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及人們的收入與消費(fèi)水平得到提高，城市生活垃圾總量也隨之增長(zhǎng)。2018年青海省生活垃圾無(wú)害化處理廠數(shù)才8座，其中以衛(wèi)生填埋為主，在生活垃圾無(wú)害化處理方式中，衛(wèi)生填埋占83.2%，其他方式占16.8%。生活垃圾無(wú)害化處理率為96%，全國(guó)省份中排名第26位，較難應(yīng)對(duì)這急劇增加的生活垃圾量?，F(xiàn)在因地制宜的建設(shè)一個(gè)符合標(biāo)準(zhǔn)的垃圾處理站，需要大量的資金支持，完全依賴(lài)政府財(cái)政支出，資金壓力較大。因此青海省政府有必要在城市生活垃圾處理領(lǐng)域積極推廣ppp模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與，促使生活垃圾的分類(lèi)、運(yùn)輸、處理形成一條完善高效的產(chǎn)業(yè)鏈。

2 青海省城市生活垃圾處理中存在的問(wèn)題

為堅(jiān)持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，政府選擇引入ppp模式，力圖實(shí)現(xiàn)垃圾處理工作市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化，幫助政府緩解財(cái)政壓力。但是在生活垃圾治理領(lǐng)域采用ppp模式是一種新型融資管理模式，目前青海省內(nèi)可參考的成功案例較少，導(dǎo)致垃圾處理項(xiàng)目運(yùn)行存在一些短板和不足，具體分析如下。

2.1 城鎮(zhèn)居民生活垃圾分類(lèi)意識(shí)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施不足

青海省垃圾分類(lèi)模式是以西寧市作為建設(shè)綠色發(fā)展樣板城市，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)城市生活垃圾分類(lèi)，然后在全省推廣。但是青海省積極推廣垃圾分類(lèi)的起點(diǎn)較晚，以至于城鎮(zhèn)居民垃圾分類(lèi)的意識(shí)還不夠，街邊的餐飲等個(gè)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的垃圾絕大部分沒(méi)有做垃圾分類(lèi)，這些餐廚垃圾含有極高的水分與有機(jī)物，并容易腐壞，若未被妥善處理會(huì)對(duì)環(huán)境和居民健康產(chǎn)生威脅。據(jù)了解，2019年末西寧市生活垃圾分類(lèi)達(dá)標(biāo)小區(qū)覆蓋率只有47.31%，部分小區(qū)甚至還未被推廣，未作為生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)。其次，室外分類(lèi)式垃圾桶較少，基礎(chǔ)實(shí)施嚴(yán)重不足。目前，西寧市的一些街道和大部分農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)里投放的都只是一個(gè)簡(jiǎn)單的塑料環(huán)衛(wèi)垃圾桶。此外，據(jù)統(tǒng)計(jì)，西寧市僅僅放入2000余組室外分類(lèi)式垃圾桶、置備8輛生活垃圾分類(lèi)運(yùn)輸車(chē)，可以看出城市生活垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模還有待提升。

1.2 ppp模式專(zhuān)業(yè)性人才短缺

在城市生活垃圾處理項(xiàng)目中引入ppp模式，需要政府提高專(zhuān)業(yè)技術(shù)和財(cái)務(wù)知識(shí)水平。當(dāng)政府在發(fā)起以ppp模式為載體的城市生活垃圾處理項(xiàng)目前，需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分規(guī)劃和可行性的分析、嚴(yán)格把握招標(biāo)的每個(gè)環(huán)節(jié)、嚴(yán)格遴選中標(biāo)候選人、考慮工藝技術(shù)成熟度和處理廠的規(guī)模等一系列的問(wèn)題，這就要考驗(yàn)政府的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力。從青海省政府目前的人才儲(chǔ)備來(lái)看，它的金融辦部門(mén)的一些人員還是其他部門(mén)人員兼任的，具有資深的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和財(cái)務(wù)知識(shí)背景的人才很少。政府面臨著ppp模式專(zhuān)業(yè)性人才短缺的挑戰(zhàn)，導(dǎo)致難以有效地開(kāi)展工作，也容易造成政府決策失誤，從而使項(xiàng)目出現(xiàn)延期，實(shí)際成本遠(yuǎn)高于預(yù)算值等后續(xù)問(wèn)題。

1.3 資源化處理能力低

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》，2018年青海省生活垃圾無(wú)害化處理廠數(shù)才8座，其中衛(wèi)生填埋廠數(shù)就占7座，表明青海省城市生活垃圾處理方式過(guò)于單一。加之青海省倡導(dǎo)生活垃圾分類(lèi)還剛剛起步，并未完全實(shí)行生活垃圾分類(lèi)收集，因此，衛(wèi)生填埋的垃圾多為混合垃圾，其中含有大量的可回收資源。這些可回收的垃圾不僅被浪費(fèi)，而且還增加了垃圾處理成本。青海省經(jīng)濟(jì)主要以農(nóng)牧業(yè)為主，若填埋法防滲措施不到位，造成混合垃圾滲出液污染土壤和地下水系統(tǒng)，會(huì)對(duì)其經(jīng)濟(jì)和獨(dú)特的資源環(huán)境造成威脅。所以政府在不斷提高垃圾無(wú)害化處理率的同時(shí)，也要注重提升垃圾資源化利用率。

1.4 ppp模式項(xiàng)目監(jiān)管缺位

ppp項(xiàng)目比較復(fù)雜，涉及到政府的相關(guān)部門(mén)、私人投資機(jī)構(gòu)、銀行等金融機(jī)構(gòu)、承包商、材料提供商等參與主體。對(duì)生活垃圾處理ppp項(xiàng)目的監(jiān)管涉及到多個(gè)環(huán)節(jié)并環(huán)環(huán)相扣，這是對(duì)政府監(jiān)管體系的一個(gè)挑戰(zhàn)。但是青海省目前對(duì)垃圾處理ppp項(xiàng)目的監(jiān)管缺乏獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、缺乏跨部門(mén)的ppp監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致政府監(jiān)管協(xié)調(diào)性不足、監(jiān)管存在時(shí)滯、監(jiān)管效率不高，容易造成企業(yè)因逐利性產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為和尋租現(xiàn)象，從而影響垃圾處理ppp項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3 對(duì)策和建議

3.1 提高居民垃圾分類(lèi)意識(shí)并完善垃圾分類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

在完善城市治理體系和推進(jìn)城市化進(jìn)程中，生活垃圾分類(lèi)是政府面臨的一個(gè)難題，也是政府需解決的一個(gè)問(wèn)題。因此，政府要充分利用多媒體、晚報(bào)等方式普及垃圾分類(lèi)知識(shí)、在垃圾投放點(diǎn)增加志愿者監(jiān)督指導(dǎo)垃圾分類(lèi)投放，將垃圾分類(lèi)知識(shí)在學(xué)校積極推廣并納入教學(xué)考核，要樹(shù)立學(xué)生正確的生態(tài)文明價(jià)值觀，讓學(xué)生來(lái)帶動(dòng)其家庭成員參與垃圾分類(lèi)。其次，增加對(duì)垃圾分類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，合理布局街道社區(qū)簡(jiǎn)易垃圾分類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)完善的分類(lèi)處理系統(tǒng)。

3.2 加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)、加大引才力度

針對(duì)青海省政府專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才缺乏，人才總量不足的現(xiàn)狀，政府要加大引才力度，適度增加編制名額，公開(kāi)招募社會(huì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，敢于打破常規(guī)，大膽選拔。政府可結(jié)合實(shí)際制定合理的人才引進(jìn)優(yōu)惠政策，盡可能提升福利，吸引所需要的高層次人才。再者采取定向培養(yǎng)方式，有目的、有計(jì)劃地培養(yǎng)所缺專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，建設(shè)一支結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍。

3.3 推動(dòng)城市生活垃圾資源化處理建設(shè)

青海省對(duì)城市生活垃圾處理的單一模式已經(jīng)不能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求。為了垃圾不再是被放錯(cuò)地方的資源，政府要盡快轉(zhuǎn)變垃圾處理模式使資源化處理成為垃圾處理主要方式。政府要鼓勵(lì)垃圾源頭分類(lèi)和適當(dāng)給予中標(biāo)企業(yè)財(cái)政支持，促使企業(yè)更新升級(jí)其垃圾處理設(shè)備，提高垃圾回收率。政府還要構(gòu)建起集回收、拆解、分揀、加工、交易于一體的再生資源回收利用體系，促進(jìn)“垃圾綠島”在市場(chǎng)上全面展開(kāi)。

3.4 完善政府對(duì)垃圾處理ppp模式的監(jiān)管機(jī)制

對(duì)于垃圾處理ppp項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，政府與企業(yè)的目標(biāo)會(huì)存在利益沖突，從政府角度是提升公共服務(wù)，從企業(yè)角度是利益最大化。因此，政府作為項(xiàng)目的主導(dǎo)者，為避免企業(yè)因逐利性而隨意處理生活垃圾，要加強(qiáng)日常檢查督查，加大對(duì)ppp項(xiàng)目中涉及的各部門(mén)督導(dǎo)檢查考核，加強(qiáng)跨部門(mén)協(xié)作配合，切實(shí)建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，確保城市生活垃圾處理工作落到實(shí)處。

4 結(jié)語(yǔ)

城市生活垃圾處理工作是政府倡導(dǎo)的一項(xiàng)社會(huì)公益性事業(yè)，是推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。而在垃圾處理項(xiàng)目中引進(jìn)ppp模式較為新穎，目前青海省政府還缺乏經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在一些問(wèn)題，那么政府可從居民垃圾分類(lèi)意識(shí)、人才存量、垃圾的資源化、監(jiān)管機(jī)制等方面來(lái)提高生活垃圾處理減量化、資源化和無(wú)害化水平。

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