黨內法規(guī)與國家法：關聯(lián)、區(qū)別及其關系之協(xié)調

摘 要：黨內法規(guī)與國家法同屬于法的范疇，都是制度理性的產(chǎn)物。二者具有類同性，既相互保障，又相互制約，同時又在制定主體與實施主體、效力來源、適用的對象與領域、規(guī)范邏輯以及對公開性的要求方面存在著明顯區(qū)別。作為我國社會主義法治體系的共同支撐，黨內法規(guī)與國家法作為社會治理規(guī)則而在社會治理方面發(fā)揮作用時，難免會因其不同而產(chǎn)生沖突或不協(xié)調，而這種不協(xié)調顯然會對我國全面推進依法治國戰(zhàn)略及全面從嚴治黨戰(zhàn)略帶來負面影響。為此，需要協(xié)調二者之間的關系。

關鍵詞：黨內法規(guī);國家法;依規(guī)治黨;法治

中圖分類號：D262.6? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2020）03-0019-10

自黨的十八屆四中全會明確將“形成完善的黨內法規(guī)體系”作為全面依法治國的目標之一以來，學界對黨內法規(guī)的研究已經(jīng)越來越關注，很多關于黨內法規(guī)的理論成為學者們追逐的熱點，而黨內法規(guī)與國家法的關系問題即在其中。黨內法規(guī)與國家法的關系問題，是研究黨內法規(guī)乃至我國社會主義法治體系時不可能繞開的一個重要的基礎理論問題。由于二者關系的實質是黨與國家法的關系問題，是“黨大”還是“法大”的問題，因此，長期以來一直都是學術界比較敏感而缺乏學術觸碰的領域。在理論界乃至實務界，不少人對于黨內法規(guī)與國家法之關系的認識依舊較為模糊，不少人甚至將黨內法規(guī)與國家法對立起來，認為法僅僅指國家法，黨內法規(guī)并不屬于法的范疇，不應當將之作為法而納入我國社會主義法治體系。而也有學者則認為，為了保證國家法治的統(tǒng)一，應當實現(xiàn)黨內法規(guī)向國家法的轉化，使黨內法規(guī)上升為國家法律。顯然，這些認識上的不統(tǒng)一對于我們正確把握黨內法規(guī)與國家法的關系帶來了巨大挑戰(zhàn)。無論是在黨強化自身建設過程中，還是在我國力行法治的進程中，黨內法規(guī)與國家法的關系問題都是我們必須要得到妥善處理和解決的關鍵性問題。正如習近平總書記所指出的，“黨和法的關系是一個根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興;處理不好，則法治衰、黨衰、國家衰?！盵1]（P96） 為此，需要我們在理論上對二者之間的關系加以認真梳理和科學闡釋。

一、黨內法規(guī)與國家法的關聯(lián)分析

黨內法規(guī)與國家法都屬于制度層面的范疇，而制度是為滿足秩序與效率的需要而產(chǎn)生的，是理性的產(chǎn)物。黨內法規(guī)是在黨的建設偉大工程中為了實現(xiàn)“黨要管黨，全面從嚴治黨”需要而確立并發(fā)展起來的特殊法治現(xiàn)象;國家法則是為實現(xiàn)社會治理而由國家強制力保障實施的社會行為規(guī)范。在中國特色社會主義法治體系中，二者都是極為重要且不可或缺的組成部分，是我國法治騰飛必須借助的兩翼。這決定了二者之間勢必存在著難以抹殺的聯(lián)系，彼此需要相互支撐、相互配合、互為保障。中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。這使得中國共產(chǎn)黨在我國長期執(zhí)政地位具有必然性。所以，作為管黨治黨重要保障的黨內法規(guī)勢必會與黨領導人民制定的國家法律密切聯(lián)系，水乳交融。

（一）黨內法規(guī)與國家法具有類同性

1.二者具有高度的一致性

黨內法規(guī)與國家法都是黨和人民意志的反映，二者在本質上是一致的，其存在的目的都是為了保障人民當家作主的政治地位。二者都是我國國家治理體系的重要組成部分，都是中國特色社會主義制度的基本形式，且都要服從并服務于堅持中國特色社會主義道路這一目標。二者的存在與發(fā)展都服務于我國國家治理能力的提高與國家治理體系的完善。在當代中國社會，治理既需要依法治國，也需要依規(guī)治黨，需要國家法與黨內法規(guī)的共同支撐。黨內法規(guī)與國家法律共存于中國特色社會主義法治體系中，共同支撐著中國特色社會主義法治體系，具有相同的價值目標。黨內法規(guī)制度體系建設的目標在于形成完備的黨內法規(guī)制度體系，通過依規(guī)治黨規(guī)范黨的權力運行過程，強化黨內權力監(jiān)督機制，確保黨的執(zhí)政能夠不忘初心，始終服務于廣大人民群眾，保障人民群眾根本利益的實現(xiàn)。而國家法律運行的目的則在于維護社會公平、正義，確保國家全面建成小康社會，實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。黨內法規(guī)與國家法律統(tǒng)一于人民群眾根本利益這一共同目標之下[2]。非但如此，二者的核心準則也具有一致性，無論黨規(guī)還是國法，都強調了憲法至上的原則[3]。黨內法規(guī)以黨章為統(tǒng)領，強調憲法至上;而國家法同樣強調憲法至上。無論是黨內法規(guī)，還是國家法，都需要以不違反憲法為其合法性前提。此外，二者也都是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨管黨治黨時需要遵循的法度。黨內法規(guī)作為治黨規(guī)范，是黨管黨治黨的依據(jù)，是黨及黨員開展活動的準繩，也是黨及黨員必須遵守的法;而在法治已經(jīng)成為社會主旋律，國家正在全面推進依法治國的宏觀背景下，國家法更是黨加強自身建設時必須遵守的最起碼規(guī)矩。國家法與黨內法規(guī)在推進和保障黨的建設科學化方面所發(fā)揮的作用盡管不同，但都是推進黨的建設科學化的必不可少的制度保障[4]。而由于執(zhí)政黨執(zhí)掌國家政權的特殊地位，黨內法規(guī)對黨務的調整必然會影響和涉及國務，因而還具有一定的“國家法”的作用[5]。

2.都具有法律性

無論是國家法還是黨內法規(guī)，都是法，都具有法律性，都能夠發(fā)揮法的作用。（1）黨內法規(guī)與國家法都是調整人們行為的社會行為規(guī)范，都能夠發(fā)揮特定的約束力，盡管其約束力的成因并不相同。但在各自的適用范圍內，無論是國家法還是黨內法規(guī)，都能起到相應的作用。具體到管黨治黨領域，二者都是管黨治黨所不可或缺的規(guī)矩，都是黨員必須嚴格遵守的法。（2）二者都以權利與義務為基本內容。國家法需要規(guī)定公民的權利與義務，而黨內法規(guī)則需要規(guī)定黨員的權利與義務。盡管二者在權利與義務的配設上未必遵循相同的理念，而在權利義務所對應的利益與自由的范圍上也不盡一致，但都需要以對權利與義務的規(guī)定為其基本內容，并都通過對適用對象之權利與義務的規(guī)定達到調整相應社會關系的目的。（3）黨內法規(guī)與國家法都需要遵循相應的立法程序。對國家法而言，其制定與修改需要遵循立法法的規(guī)定，不得違反立法法規(guī)定的程序;而黨內法規(guī)盡管不是國家法，但作為一種法也需要遵循諸如《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》這樣的“黨內立法法”的規(guī)定。（4）二者都具有適用的相對普遍性與平等性。國家法是對全體公民的要求，而黨內法規(guī)則是對全體黨員的要求。國家法律從來只對它所調整的社會關系作普遍的規(guī)定，它反映社會成員的共同要求，是對個體共性的一般抽象和提煉，不考慮具體的、個別的、特殊的情況[6]（P16）?！胺傻钠毡樾允欠伤仨毦邆涞谋举|屬性?！盵7]對于國家的公民而言，國家法具有適用上的平等性，公民在法律面前一律平等。而黨內法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨的“家法”，則是一種軟法[8]，也不是針對某一個或某幾個黨員或黨組織制定的規(guī)矩，而是適用于特定領域或法域的所有黨員及黨組織的，且在適用上具有平等性。對違反黨內法規(guī)的黨組織和黨員必須嚴肅、公正執(zhí)行紀律處分，黨內不允許有任何不受黨內法規(guī)約束的黨組織和黨員。國家法與黨內法規(guī)都具有適用的相對普遍性要求。

（二）黨內法規(guī)與國家法相互保障、相互制約

作為法，黨內法規(guī)與國家法具有高度的一致性，二者都具有法律性，都是我國社會主義法治體系賴以支撐的組成部分。不但如此，就二者在我國現(xiàn)實社會中的作用來看，黨內法規(guī)與國家法是相互保障、相互制約的。具體而言：

1.黨內法規(guī)與國家法相互保障

一方面，黨內法規(guī)保障著國家法：（1）黨內法規(guī)是黨領導制定國家立法的基礎，保障著國家法的制定。在我國，依法治國是在黨領導下的依法治國，依法治國需要堅持黨的領導，而立法是依法治國的基礎。為此，需要在黨的領導下堅持科學立法、民主立法。而黨內法規(guī)則是保障黨自身建設，充分發(fā)揚黨內民主并帶動黨外民主從而實現(xiàn)民主立法乃至科學立法的關鍵?！包h規(guī)雖然作為政黨內部規(guī)范，約束政黨自身的行為，但鑒于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，堅持黨的領導與國家法治的統(tǒng)一性，黨規(guī)具有更多的‘輻射效應?！盵3]（2）黨內法規(guī)是推進國家法實施的基本保障。中國共產(chǎn)黨是領導一切的，也包括國家立法以及法律的實施，而黨內法規(guī)則是確保國家法實施的基本保障。黨通過制定和實施黨內法規(guī)，可以提高對廣大黨員的要求，更高效地調整黨員行為、規(guī)范黨內生活，促使各級黨組織及黨員模范地遵守憲法和法律，并以此發(fā)揮示范引領作用，引導全國人民遵紀守法。同時，黨通過黨內法規(guī)強化了自身建設，實現(xiàn)了嚴格而有效自治，這必然有助于提升其依法治國的能力，在保障國家法立法質量的基礎上提升其實施效果。黨內法規(guī)作為一種更具有靈活性的法，能夠細化憲法、法律確立的黨的領導，保障國家法的貫徹。國家法尤其是憲法確立了黨的領導這一基本原則，但并沒有細化黨的領導。黨的領導如何具體實施，需要黨內進行領導體制、機制和方式上的具體制度安排，國家法律不宜作具體規(guī)定，這就需要黨內法規(guī)來加以具體化、細致化，以具體落實憲法、法律確立的“堅持黨的領導”這一基本原則[9]。（3）黨內法規(guī)對于國家法的建構與維護具有引領示范作用。很多國家法是黨內法規(guī)直接推動的產(chǎn)物，而很多黨員的違法犯罪也往往是從違反黨內法規(guī)開始的。實踐表明，黨的組織和黨員干部不按憲法、法律的規(guī)定辦事，首先是從違背黨章和黨內法規(guī)開始的。要從根本上維系黨的紀律，保持黨的純潔性，樹立黨的威信，從而保證黨對依法治國事業(yè)的堅強領導，必須構建全面、系統(tǒng)、規(guī)范的黨內法規(guī)體系。只有將黨領導政權機關的內容、方式和程序都以黨內法規(guī)的形式規(guī)定下來，才能保證黨的領導的權威性、嚴肅性和穩(wěn)定性[10]（P261）。正因為如此，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“要加強和改進黨對全面推進依法治國的領導，加強黨內法規(guī)制度建設。黨內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障”。而歷史的經(jīng)驗與教訓表明，黨內法規(guī)是管黨治黨的重要制度保障，只有依照黨內法規(guī)把黨建設好，才能夠使黨真正成為領導我國法治建設的堅強核心，才能夠為全面推進依法治國提供最強有力保障。

另一方面，國家法也反過來對黨內法規(guī)發(fā)揮著相應保障作用：（1）國家法為黨內法規(guī)的制定提供立法依據(jù)與權限，保障著黨內法規(guī)自身的合法性，使黨內法規(guī)能夠依據(jù)國家法的指引并在國家法的規(guī)范和保障之下實現(xiàn)管黨治黨。法治是當代社會的主旋律，而法治之法首先是國家法。法治意味著國家社會治理的各個基本方面都應當被納入國家法的調整和規(guī)范之中，其中也包括作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨及其活動。而黨內法規(guī)的制定與實施作為黨的活動的重要組成部分，顯然也在其中。（2）國家法所確立的法治精神與法治思維及其豐富經(jīng)驗為黨內法規(guī)的制定和實施提供參考與借鑒，能夠使黨內法規(guī)從形式到內容上都更為嚴謹和法治化。黨內法規(guī)建設實際上是黨力行依法治國時對于管黨治黨提出了制度保障需求，是法治精神與黨的法治思維在黨的建設方面的體現(xiàn)。對黨內法規(guī)的重視是黨領導人民全面推進依法治國必然的結果。不僅如此，國家法建設的豐富經(jīng)驗可以為黨內法規(guī)建設提供幫助。我國社會主義法律體系已經(jīng)初步形成，但黨內法規(guī)作為黨的十八大之后重新受到高度關注和重視的制度，其體系建設才起步未久。中共中央對黨內法規(guī)制定工作提出的規(guī)劃目標，是要到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規(guī)制度體系。在此建設過程中，國家法律體系建設中的經(jīng)驗，包括重要的立法原則、較完備的立法程序、科學的立法技術等，都可以為黨內法規(guī)體系的建設提供重要幫助和借鑒[9]。（3）國家法也保障著黨內法規(guī)的實施?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》第七條第一款明確規(guī)定：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規(guī)，違反國家法律法規(guī)，……依照規(guī)定應當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究?！憋@然，對于黨員而言，國家法律法規(guī)與黨紀是合而為一的，國法也是黨紀，違反國法是最基本的違紀。對于違反國家法律法規(guī)的違紀黨員，一方面必須追究其黨紀責任，給予黨紀處分，另一方面也必須追究其國家法律責任。對違法黨員追究國家法律責任是追究其黨紀責任的重要組成部分，是全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的必然要求。站在黨員角度上，國家法是黨內法規(guī)實施的基本保障。不僅如此，對于那些嚴重違反黨內法規(guī)并觸犯國家法的黨員行為，在黨內法規(guī)已經(jīng)追究其黨紀責任的基礎上再追究其國家法責任，可以借助于國家強制力來強化黨內法規(guī)的威嚴。

2.黨內法規(guī)與國家法相互制約

由于國家法與黨內法規(guī)都是我國社會主義法治體系的組成部分，必然決定了二者在黨領導人民進行社會治理過程中相互支撐，同時又相互影響、相互制約。黨內法規(guī)建設的成效會影響和制約國家法體系的健全與完善，而國家法內容的完備與實效也反過來會制約黨內法規(guī)建設的水平。歷史經(jīng)驗表明，國家法治與黨內法規(guī)建設是相互制約的，國家法治退步的時期往往也是黨內法規(guī)建設乏力和疲弱的時期。

首先，國家法制約著黨內法規(guī)。我國憲法規(guī)定：一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。1為此，作為中國特色社會主義事業(yè)領導核心與唯一執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，其活動顯然必須在憲法和法律允許的范圍內進行，而不能游離于國家法之外。而黨內法規(guī)建設作為黨自身的立法與執(zhí)法活動顯然也受此限制。這意味著黨內法規(guī)必須遵守憲法和法律的規(guī)定，不得違背國家法的精神。國家法的規(guī)范性與更強法律性可以為黨內法規(guī)建設提供必要的依據(jù)和參考，從而使其更具有規(guī)范性和法律性。一旦國家法建設不好，則整個國家就難以形成法治的環(huán)境，從而影響作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨法治思維的形成，導致其難以形成依規(guī)治黨的意識，難以重視和強化黨內法規(guī)建設。

其次，黨內法規(guī)也制約著國家法。中國的事情關鍵在黨，在黨要管黨，全面從嚴治黨。而黨內法規(guī)則是實現(xiàn)管黨治黨的制度保障。中國的法治建設需要堅持并強化黨的領導，而黨是否具有足夠的領導水平與能力顯然就成為決定中國法治建設成效的最關鍵因素。只有加強黨內法規(guī)建設，借助黨內法規(guī)之力實現(xiàn)管黨治黨，實現(xiàn)黨自身建設的科學化以提高黨自身的能力，才能夠保證中國法治建設始終沿著正確的方向以高效、科學的方式前進。歷史經(jīng)驗證明，如果黨內法規(guī)建設出了問題，則黨的建設就一定會出現(xiàn)問題，而黨領導的社會主義法治建設也就會偏離方向或出現(xiàn)失誤。此外，作為中國特色社會主義法治體系的基本組成部分，國家法與黨內法規(guī)顯然是我國法治建設賴以前行的兩條腿，缺少黨內法規(guī)建設或黨內法規(guī)建設得不好，勢必會令我國法治建設形成跛腿走路的局面，從而難以真正實現(xiàn)法治。

二、黨內法規(guī)與國家法的區(qū)別探討

在中國當代社會治理過程中，無論是國家法還是黨內法規(guī)，都是重要的治理手段，也都是中國特色社會主義法治體系不可或缺的組成部分。二者相互聯(lián)系、相互影響、相互促進又相互制約，共同支撐起我國社會主義法治體系，并在我國社會治理中各自發(fā)揮著不可或缺的重要作用。但另一方面，同為中國特色社會主義法治體系組成部分的黨內法規(guī)與國家法律又有著各自不同的內涵和特征，二者不能夠混同。

（一）制定與實施主體的不同

“黨內法規(guī)是黨內的規(guī)矩，國家法律是全社會的規(guī)矩?！盵11]作為適用對象不同的規(guī)矩，國家法與黨內法規(guī)有著不同的制定主體與實施主體。國家法的制定有著嚴格的主體要求，即由代表國家的、具有立法權的國家機關制定。依據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律;在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。1自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。2民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。3國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規(guī)章。4自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。5

而黨內法規(guī)的制定主體則是黨的相關組織。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》，黨內法規(guī)的制定主體為黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委。不難看出，黨內法規(guī)的制定盡管也有著特定的主體，但這些主體并不是國家以及代表國家的國家機關，而是黨的特定機關。

一言以蔽之，對于國家法而言，其立法主體只能是國家法明文規(guī)定的、代表國家的立法機關;而黨內法規(guī)的制定主體則是能夠代表黨的黨的機關。二者在立法的主體上是不同的。這種不同決定了黨內法規(guī)盡管具有法律性，但卻不是一種國家法，而是一種非正式意義上的法?！霸谂c國家法對應的意義上，黨內法規(guī)實際上是一種非正式法?！盵12]以上不同決定了國家法與黨內法規(guī)立法技術上的差異，具體而言：國家法出于治國理政的需要，其立法技術要求嚴謹、技術性強、規(guī)范性強，而黨內法規(guī)則出于管黨治黨靈活性的需求，其制定則可以相對比較簡易，技術要求相對較低，規(guī)范性也沒有國家法那樣強。

（二）效力來源不同

法律效力是指法律所具有的一種作用于其對象的合目的性的力量[13]。作為法，黨內法規(guī)盡管與國家法一樣，都具有相應的約束力，但二者約束力的來源并不相同。國家法作為硬法，其效力亦即約束力來自于國家強制力的保障，其后盾是監(jiān)獄、警察、法院等國家暴力機構，盡管從法理上來說，“國家制定的法律必須得到人們的接受，才能獲得完全的持久的效力?！盵14]（P261）與國家法不同，“黨內法規(guī)”的強制力則來源于黨組織和黨員的自覺認同、組織內的紀律、黨組織和黨員的利益[15]。換言之，國家法律的效力來自于公民的授權，來自于公民對自己部分權利的讓渡以及基于這一讓渡而產(chǎn)生的國家強制力，即公民把權力賦予自己通過選舉產(chǎn)生的立法機關，而立法機關制定的法律反過來要約束作為個體的公民個人;而制定黨內法規(guī)的目的是約束黨的組織和黨員個人，因此其效力或者說強制執(zhí)行力來自黨員的認可接受[16];或者說，黨內法規(guī)的效力來自于黨員入黨宣誓時明確自愿對自己權利的讓渡?！盁o論是在黨內還是黨外，黨規(guī)都不得運用國家強制力保證實施，不得作為行政機關的執(zhí)法依據(jù)，不得作為檢察院提起公訴的依據(jù)，不得作為法院判案的依據(jù)，不得依靠行政權、司法權保證實施。”[17]（P509）由于其效力來源不同，黨內法規(guī)與國家法約束力發(fā)揮作用的場合與機制也不相同。對于公民（包括黨員）而言，遵守國家法是其法定義務，是義不容辭的。而對于黨員而言，盡管遵守黨內法規(guī)也是其義務，但如果其不再是黨員，則可以不受黨內法規(guī)的約束。例如，我國憲法規(guī)定公民有宗教信仰的自由，但黨內法規(guī)則規(guī)定黨員必須堅持馬克思主義信仰。表面上看，黨內法規(guī)的規(guī)定似乎違反了國家法律的規(guī)定。但實際上則不然，因為黨內法規(guī)適用的對象是中國共產(chǎn)黨黨員，而入黨的前提就是需要明確宣誓，遵守黨的紀律，履行黨員義務。這顯然意味著，其對黨員義務的履行來源于其自身對自己權利的讓渡。換言之，如果不是黨員就可以完全不受黨內法規(guī)的約束，可以不對其適用黨內法規(guī)的規(guī)定，而只要是黨員就必須基于其入黨時的承諾而接受黨內法規(guī)的約束。

黨內法規(guī)與國家法效力來源的不同，決定了二者盡管都被納入了中國特色社會主義法治體系，成為法治體系不可或缺的重要組成部分，但其作用機理并不完全相同，并因此隸屬于兩個不同的法體系。國家法屬于硬法體系，而黨內法規(guī)則屬于軟法體系。二者共同支撐起我國社會主義法治體系，并相互支持、相互配合又彼此制約，共同在推進我國社會治理體系現(xiàn)代化方面發(fā)揮著促動作用。

（三）適用的對象與領域不同

國家法作為法適用于全體公民，也包括在中華人民共和國境內的外國組織或個人，用以調整國家、社會組織與公民之間的相互關系。對于國家、社會組織（包括黨）以及公民（包括黨員）而言，國家法是其行為底線，而遵守國家法是其法定的義務。作為法，國家法通過調整社會成員之間的權利義務關系，維護著社會的正常秩序，保障著社會的健康發(fā)展。“作為人類社會的行為規(guī)范，任何國家的法律都是人與人之間實現(xiàn)交往、確定關系及秩序的最重要途徑”[18]（P2），國家法對于一國之內的所有人與社會組織（包括黨員及各級黨組織）一體適用，對所有公民都具有約束力。而黨內法規(guī)作為僅對黨員及各級黨組織而言具有法律性質的規(guī)范，則通常只在黨內適用，一般僅用以調整黨內關系?！包h內關系是一個政黨內部的相關組織、部門以及黨員之間進行黨內行為時產(chǎn)生的內在關聯(lián)?！盵19]（P161）從黨的角度上來說，黨內法規(guī)是一種法，對所有黨員和黨組織具有法律約束力，而黨員與各級黨組織則負有遵守黨內法規(guī)的義務。從社會治理的角度上來說，黨內法規(guī)是一種軟法，是獨立于國家法體系之外另外一種社會治理規(guī)則體系，是對國家法不可或缺的補充與支撐，并與國家法一起共同構建起我國的社會主義法治體系。而從國家的角度上來說，黨內法規(guī)不僅是一種法，更是一種政策[20]（P13）。但對于黨之外的其他組織以及一般公民而言，黨內法規(guī)則不是其必須遵守的規(guī)范，對其行為并不適用，其違反黨內法規(guī)并不需要承擔任何不利后果。

不僅如此，黨內法規(guī)與國家法適用的領域也不完全相同，國家法作為硬法只適用于人們的行為領域，用以調整人們的行為?！胺蓛H僅關注行為，只有在行為人的思想和感情能夠提示行為特征并決定該行為對公共安全的威脅時，才對其進行考慮?！盵21]（P205）而黨內法規(guī)作為一種軟法則在適用于黨員行為領域之外，還可適用于黨員的思想領域，對黨員的思想提出要求。正因為如此，黨內法規(guī)可以在思想建黨與制度建黨相結合的過程中發(fā)揮其特定優(yōu)勢，而國家法顯然不具備這樣的優(yōu)勢。此外，從廣義上來說，國家法與黨內法規(guī)都是管黨治黨的規(guī)范，但在管黨治黨方面，黨內法規(guī)所涉及的范圍顯然要遠遠廣于國家法。這一點在《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中有明確體現(xiàn)，該《條例》第七條第一款規(guī)定：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規(guī)，違反國家法律法規(guī)，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規(guī)定應當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究?！焙苊黠@，在管黨治黨方面，國家法只涉及黨員違反國法的行為，不涉及黨員違反倫理道德等其他規(guī)范的行為，而黨內法規(guī)則不僅涉及黨員違反國法的行為，還要處理其違反黨規(guī)、國家政策、道德以及其他危害黨、國家和人民利益的行為。

（四）規(guī)范邏輯方面的差異

從結構視角來看，“任何類型的法（法律制度）都是權利和義務的統(tǒng)一，盡管有時是以變異的形式表現(xiàn)出來的?！盵22]（P302-303）不過，在不同的法中，權利義務設置的理念亦即規(guī)范的邏輯是不同的。具體而言：對國家法來說，法律的直接目的是保障利益，也就是說，保障人們的訴求與要求[23]（P150-151）。為此，它需要以權利為基石，因為權利能夠以其特有的利益導向和激勵機制幫助人們實現(xiàn)自由，維護和保障人們的利益，實現(xiàn)人們的訴求。國家法律體系得以建構的邏輯起點是權利本位，它是以對人們權利的保護為基點而構建起來的，目標在于限制國家權力，以更好地保障公民權利。因此，在國家法中，對于權利的保護和強調多于其對義務的規(guī)定和宣示。而在黨內法規(guī)制度體系中，黨員不是普通公民，而是具有先進性要求的覺悟分子，“對于他們來講，優(yōu)先考慮的不是他們個人的權益，優(yōu)先考慮的是他們參與黨組織之后如何為人民服務。”[24]因此對于黨員而言，義務而非權利更具有優(yōu)先性，義務是作為黨內法規(guī)之本位的。1正因為如此，黨內法規(guī)制度體系建設與國家法制度體系建設在規(guī)范邏輯上會有所差異，國家法制度體系建設側重對公民的權利保障，而黨內法規(guī)制度體系建設則側重對黨員的義務的強化。在黨內法規(guī)中，盡管也有諸如《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》這樣的專門性黨員權利保障法規(guī)，但更多的則是規(guī)定黨員義務與責任的法規(guī);即便在《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》這一側重黨員權利保障的法規(guī)中，也依舊不乏對黨員義務與責任的規(guī)定，很多黨員權利的享有和實現(xiàn)也都是以履行相應的義務為前提的。例如“黨員有權提出接受教育和培訓的要求”。但另一方面，“黨員接受教育和培訓應當服從組織安排?！倍@顯然也是黨內法規(guī)作為法而在要求上高于國家法且在內容上嚴于國家法的一個重要理據(jù)。

（五）對公開性的要求不盡相同

除了以上四個主要方面的差異之外，對公開性要求的不盡相同也是黨內法規(guī)與國家法之間的一個區(qū)別。國家法——無論是全國人大及其常委會通過的法律及其解釋，還是國務院及其部委通過的法規(guī)、規(guī)章，抑或是地方人大及政府通過的地方性法規(guī)、規(guī)章——其內容應當一律公開發(fā)布，這是立法法對于國家法的基本要求，也是使人們知法守法的客觀需要，是現(xiàn)代法治之法的內含之義。而黨內法規(guī)則由于其調整對象的特殊性，一些法規(guī)會具有涉密性，因而除了公開發(fā)布的情況之外，還存在可以不公開發(fā)布的情況。《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》第二十九條第三款規(guī)定：黨內法規(guī)除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關規(guī)定不宜公開外，應當在黨報黨刊、重點新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布。而所謂的“一般應當公開發(fā)布”顯然表明，對于黨內法規(guī)而言，公開發(fā)布是原則、不公開發(fā)布是例外。很顯然，與國家法必須毫無保留地完全公開發(fā)布相比，黨內法規(guī)存在不公開發(fā)布的情況。而這與黨內法規(guī)自身的屬性有著直接的關系。黨內法規(guī)作為政黨政治的產(chǎn)物，作為“黨要管黨，全面從嚴治黨”的制度工具，不僅具有法律屬性，更具有政治屬性，且其政治屬性要優(yōu)先于其法律屬性。換言之，作為一種規(guī)范，黨內法規(guī)存在的目的不僅成因于法治的需求，更在于管黨治黨以保持黨的先進性與純潔性，從而提高黨的長期執(zhí)政能力的需要。而政治屬性優(yōu)先于法律屬性的特征決定了黨內法規(guī)的部分內容必然具有涉密要求，所以不是所有黨內法規(guī)都適合公開和有必要公開。

三、黨內法規(guī)與國家法關系的協(xié)調

黨內法規(guī)與國家法都是法，都具有約束力，都能夠產(chǎn)生特定的規(guī)范效果。但很顯然，作為法，黨內法規(guī)與國家法在很多方面都是不同的。盡管二者都是我國社會主義法治體系的組成部分，但就其相互關系而言卻分別隸屬于兩種不同的法體系，適用于不同的調整對象。其中，黨內法規(guī)屬于軟法體系，是治黨之保證;而國家法則隸屬硬法體系，是治國之重器。這樣一來，當黨內法規(guī)與國家法共同被納入我國社會主義法治體系之中并都作為社會治理規(guī)則而在社會治理方面發(fā)揮作用時，難免會因其不同而產(chǎn)生沖突或不協(xié)調，而這種不協(xié)調顯然會對我國全面推進依法治國戰(zhàn)略及全面從嚴治黨戰(zhàn)略帶來負面影響。因此，全面推進依法治國需要加強有關如何使黨內法規(guī)與國家法律保持銜接和協(xié)調方面的研究。

（一）協(xié)調黨內法規(guī)與國家法之間關系的必要性

十八屆四中全會通過的《決定》把黨內法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系，是一個具有建設性的舉措。“它確立和形成了黨、法關系的新格局，探索到了一條在和平時期提升中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的新途徑，理順了長期以來黨在國家和社會治理上存在的某些體制性、理論性障礙?！盵25]但另一方面，這并不意味著黨內法規(guī)與國家法的關系就順理成章地得到了解決，由于二者之間的差異尤其是各自立法理念的不同以及立法技術上的缺欠，黨內法規(guī)與國家法依舊面臨如何相互銜接與彼此協(xié)調的現(xiàn)實問題。正是基于此，習近平總書記專門強調“要完善黨內法規(guī)制定體制機制，注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規(guī)為支撐的黨內法規(guī)制度體系”[26]。

截至目前，國內學者對于黨內法規(guī)與國家法之間關系的銜接與協(xié)調做了大量富有成效的研究，也提出了一些很好的對策建議，但同時也存在不少爭議。例如，有學者認為，黨內法規(guī)與國家法的協(xié)調路徑應當是將部分黨內法規(guī)上升為國家法，使二者相互吸收與借鑒，最終完全成為一個統(tǒng)一的法體系[27]。有學者認為，應當實現(xiàn)黨內法規(guī)與國家法的協(xié)同，必須在中國法治建設中把兩者統(tǒng)一起來，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進，為中國特色社會主義事業(yè)提供法治保障[28]。還有學者則認為，黨內法規(guī)制定既應在形式上與國家立法的總體規(guī)劃相適應，又需在內容上與國家立法實現(xiàn)對接[29]。還有學者認為，必須堅持黨內法規(guī)和國家法律相輔相成，實現(xiàn)黨內法規(guī)和國家法規(guī)的一致[30]。管黨治黨既要充分發(fā)揮黨規(guī)黨紀的作用，又要充分發(fā)揮國家法律的作用，使二者相輔相成、相得益彰[31]。

（二）協(xié)調黨內法規(guī)與國家法關系的要求與路徑

在推進和強化黨內法規(guī)與國家法的銜接與協(xié)調方面，筆者贊同如下觀點，即：二者的銜接和協(xié)調，需要從國家治理與黨內治理兩個角度充分加以考量，既要考慮管黨治黨的現(xiàn)實需要，也必須遵循法治建設的一般規(guī)律。兩個規(guī)范體系的銜接和協(xié)調不是簡單地將其中一方吸納入另外一方，使其中一方為另一方所取代，也不是片面地追求二者從形式到內容的完全統(tǒng)一，而是在追求二者契合自身不同功能定位和確保其自洽周延、不相沖突的基礎上，“保持兩個規(guī)范體系相互呼應、協(xié)同和承接的良性互動，從而達致兩個規(guī)范體系‘內在統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系的狀態(tài)，形成相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”[32]而十八屆四中全會通過的《決定》則實際上已經(jīng)從理論上指明了黨內法規(guī)與國家法之間應當具有的相互關系，即二者都是中國特色社會主義法治體系不可或缺的組成部分，依法治國需要堅持黨的領導，需要黨依法執(zhí)政;而依法執(zhí)政，不僅要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，而且也要求黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨。就此而言，要使黨內法規(guī)與國家法之間在關系上保持銜接與協(xié)調，必須要在分清二者各自定位的基礎上，嚴格把握其各自的界域。

具體而言，政黨（包括中國共產(chǎn)黨）內部的治理應當在不游離國家法律明確劃定的底線與邊界的前提下，由政黨依據(jù)其各自不同的宗旨與擬實現(xiàn)的奮斗目標，運用其黨內制度或法規(guī)自行治理?！罢h內部的運作管理是國家立法永遠不可能完全替代的，特別是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其內部建設是國家法律無法涵蓋的，只能靠自己制定規(guī)則來加以規(guī)范?！盵33]（P127）反過來，國家治理所需要的法律也是政黨內部的法規(guī)或制度所不能替代的。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，盡管對全面依法治國具有領導權，是全面推進依法治國的根本保障，但其自身制定的、用以管黨治黨的黨內法規(guī)不宜用來取代國家法律而成為治國理政的唯一手段，否則就會使黨內法規(guī)與國家法失去其作為法所各自具有的優(yōu)勢。為此，必須要厘清黨內法規(guī)與國家法各自的規(guī)范邊界，妥善處理二者之間既存在分工又彼此合作的關系，“使黨內法規(guī)不超越權限范圍而只對黨內事務進行規(guī)范，歸屬社會事務的則交由國家強制力為保障的法律來規(guī)制”[34]，亦即如有學者所指出的，“如果所調整的事項僅僅是黨內事務，當然只能是黨規(guī);如果是社會事務，也許就需要表現(xiàn)為國法;如果涉及到法定的人身權利與財產(chǎn)權利等，就必須用國法?！盵35]需要切實規(guī)避黨內法規(guī)對自身作用范疇的逾越，從而不再出現(xiàn)以往在實際工作中出現(xiàn)的“黨紀取代國法”之異化情形。當然，在此過程中，黨作為執(zhí)政者與國家的掌舵者，可以就相關社會事務首先在黨內形成自己的政策，并借助于其對國家的領導而使之成為國家政策，在推進這些政策的過程中，黨可以逐漸將其中已經(jīng)成熟可行的政策上升為國家法，而不宜利用黨內法規(guī)這類以管黨治黨為目的的規(guī)范直接涉足社會事務的管理。這是全面依法治國的內在要求，也是貫徹落實全面從嚴治黨，避免混淆黨內法規(guī)與國家法律之間的界限，使二者能夠協(xié)同配合的必然選擇。對于中國共產(chǎn)黨來說，必須牢固樹立并時刻遵循憲法法律至上的理念，自覺在憲法法律設定的框架內活動，唯其如此，才能夠真正做到依法執(zhí)政、依法治國，令法治權威得到切實維護，也“才能形成領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法全面統(tǒng)籌局面，全面推進依法治國、加快建設法治中國、實現(xiàn)法治強國的法治夢”。[36]“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”[37]（P28）

非但如此，應嚴格把握黨內法規(guī)與國家法各自的界域，以確保二者之間關系的銜接與協(xié)調，還必須注意維護并維持黨內法規(guī)作為黨管黨治黨依據(jù)的高標準，避免降低黨內法規(guī)對黨員在思想與行為方面要求的情況出現(xiàn)。在內容上，應當避免將國家法中對于一般公民的行為要求納入黨內法規(guī)中來，以免造成黨內法規(guī)與國家法的混同。相應地，在國家法的立法過程中，也必須注意掌握國家法在行為底線方面的標準，在條件和時機尚不成熟和具備時，不宜將黨內法規(guī)對黨員的行為標準要求規(guī)定到國家法中，使國家法規(guī)定的行為底線抬得過高，以免作為公民行為底線的國家法異化為人們行為的高線，最終變得無法實施。也就是說，協(xié)調黨內法規(guī)與國家法之間的關系，絕不意味著要將黨內法規(guī)的內容納入國家法之中或者將國家法的內容納入黨內法規(guī)之內，使二者成為一個法體系，而是必須保持黨內法規(guī)與國家法的二元法體系。

除此之外，要實現(xiàn)黨內法規(guī)與國家法律之間關系的銜接與協(xié)調，還需要加強黨內立規(guī)機構與國家立法部門之間的溝通協(xié)調，強化黨內法規(guī)工作機制。具體而言：（1）黨內的法規(guī)工作機構、人大的法律工作機構、政府的法制工作機構應當建立聯(lián)席會議制度，定期溝通、交流、通報相關制度擬制定和修改的情況，研究哪些問題更適合由黨內法規(guī)來解決，哪些問題需要由黨內法規(guī)與國家法律協(xié)同配合來加以解決;研究哪些事項需要制定黨內法規(guī)，哪些事項需要制定國家法律，而哪些事項需要由黨政聯(lián)合發(fā)文，盡可能地避免黨內法規(guī)與國家法律之間可能產(chǎn)生的沖突。（2）在黨內法規(guī)制定過程中必須堅持法治思維，嚴格依照《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》這一黨內“立法法”的相關規(guī)定，做好黨內法規(guī)的制定規(guī)劃、計劃、起草、審批和發(fā)布等各個環(huán)節(jié)的工作;應當強化黨內法規(guī)制定前的審核，做到重要黨內法規(guī)必須經(jīng)黨內法規(guī)工作機構嚴格審核后再報請審議審批，確保及時發(fā)現(xiàn)和消除擬制定的黨內法規(guī)草案中可能存在的與國家法有關規(guī)定相沖突的現(xiàn)象。（3）強化黨內立規(guī)咨詢和意見征集，借助黨委法律顧問制度，充分利用好各級黨委聘任的法律顧問，對黨內法規(guī)制定進行監(jiān)督或就其草案向法律顧問征詢意見，并向范圍盡可能廣的黨員征求完善建議，盡量防范黨內法規(guī)與國家法律出現(xiàn)沖突。（4）做好黨內法規(guī)的備案審查、評估和清理工作。通過推進備案審查，及時查找并糾正黨內法規(guī)與國家法規(guī)定不一致的問題，確保黨內法規(guī)與國家法能夠彼此銜接與配合;通過開展制定后的實施評估，及早發(fā)現(xiàn)并修改與國家法存在沖突的黨內法規(guī);通過定期清理，適時廢止那些與國家法相沖突的黨內法規(guī)，或者將某些黨內法規(guī)中規(guī)定的更宜由國家法涉足的問題吸收到國家法之中，確保黨內法規(guī)與國家法之間關系的協(xié)調。

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On the Relationship，Distinction and the Relationship Coordination of Party Laws and Regulations and National Laws

LIU Chang-qiu

（1.Law School，Wenzhou University，Wenzhou 325035，China;

2.Law Institute，Shanghai Academy of Social Sciences，Shanghai 200020，China）

Abstract：The Party laws and regulations and national laws belong to the same category，which are all outcome of institutional rationality. They have similarity，that influence and control each other while differ evidently from each other in the maker，source of effectiveness，applicable objects and fields，logical specification as well as demand to publicity. As the common support of socialist legal system，Party laws and regulations and national laws inevitably have conflict and discord when they play their role in the social governance for their difference. It will do harm to the comprehensive strategy of ruling the country by law as well as the strategy of overall and strict administration of the Party. In this connection，the relationship of Party laws and regulations and national laws should be harmonized.

Key Words：Party law and regulation;national law;rule the Party in accordance with regulations;rule of law

責任編輯：彭 瀾