鄉(xiāng)村振興中的社會(huì)治理體系建設(shè)

張潤君

摘 要：鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。持續(xù)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、信息化，加速了農(nóng)村社會(huì)的分化，加之日益加劇的人口稀疏化、老年化，鄉(xiāng)村大有衰落之勢。在社會(huì)治理領(lǐng)域，農(nóng)村內(nèi)部矛盾不斷增多，包括村霸在內(nèi)的黑惡勢力嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)治安，各種突發(fā)公共安全事件頻繁發(fā)生，基層社會(huì)治理領(lǐng)域的問題復(fù)雜多樣，鄉(xiāng)村治理面臨巨大挑戰(zhàn)。國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略兩年多來，圍繞社會(huì)治理，制定并出臺(tái)了一系列大政方針，為鄉(xiāng)村有效治理指明了方向。按照共建共治共享社會(huì)治理制度的基本要求，在“七位一體”社會(huì)治理體系的總框架下，完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村社區(qū)治理體系，落實(shí)縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的鄉(xiāng)村治理工作體系，橫向上要建立健全權(quán)責(zé)清晰、體制順暢、多元互動(dòng)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系，縱向上要建立健全指揮有方、服務(wù)到位、上下聯(lián)動(dòng)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;社會(huì)治理體系;基層治理;社區(qū)

中圖分類號：D669? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2020）03-0079-06

鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，事關(guān)農(nóng)民安寧、農(nóng)村安定、國家安全。有效的社會(huì)治理，能為鄉(xiāng)村振興提供安居樂業(yè)、安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)秩序，推動(dòng)形成生機(jī)勃勃、充滿活力的社會(huì)風(fēng)尚。建立健全鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。

一、鄉(xiāng)村社會(huì)治理面臨的難題

社會(huì)保障和社會(huì)治理是社會(huì)建設(shè)的兩大抓手，如鳥之兩翼、車之兩輪，缺一不可。社會(huì)保障是社會(huì)的“穩(wěn)定器”，社會(huì)治理是社會(huì)的“安全閥”。黨的十八大以來，在“五位一體”總體布局下，我國社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)成績斐然，彰顯社會(huì)制度的顯著優(yōu)勢。人民安居樂業(yè)，社會(huì)安定有序，人民群眾的獲得感、安全感和幸福感不斷增強(qiáng)。但是，隨著新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，在廣大農(nóng)村日益凸顯，鄉(xiāng)村大有衰落之勢。為此，黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央先后印發(fā)和出臺(tái)了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《意見》）和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》。

鄉(xiāng)村治，則百姓安。農(nóng)村要成為安居樂業(yè)的家園，離不開科學(xué)有效的治理。治理有效，既是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，也是我國社會(huì)穩(wěn)定和諧的基石。沒有鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化就沒有國家治理現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)工程，需要經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)共同發(fā)展，需要全國人民共同發(fā)力。而這一切，都是以社會(huì)穩(wěn)定和諧為前提的。公共安全是社會(huì)治理的靈魂。一國的社會(huì)治理制度、治理體系、治理能力是國家安全、社會(huì)安定、人民安寧的重要保障。加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理，提高治理效能，是夯實(shí)基層基礎(chǔ)的固本之策，是實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治的必由之路，也是建設(shè)充滿活力和安定有序的鄉(xiāng)村社會(huì)，提升鄉(xiāng)村居民獲得感、幸福感、安全感的重要選擇。

改革開放40多年來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域一系列的制度安排都發(fā)生了深刻變化，鄉(xiāng)村治理主體、治理事務(wù)和治理制度也都發(fā)生了重大變化。加之農(nóng)村日益加劇的人口稀疏化、老年化等問題，給鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化帶來了空前的挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)村內(nèi)部矛盾不斷增多

由于新的城鄉(xiāng)差距，導(dǎo)致農(nóng)村居民的收入明顯低于城市居民收入，2019年前三季度，全國居民家庭人均可支配收入22 882元，其中，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入31 939元，農(nóng)村居民家庭人均可支配收入11 622元，貧困地區(qū)農(nóng)村居民家庭人均可支配收入8163元，城市人均可支配收入分別是農(nóng)村居民、貧困居民的2.75倍和3.91倍。[1]而且，不同地區(qū)，農(nóng)村居民之間的收入差距也很大，2019年，上海農(nóng)村常住居民人均可支配收入是33 195元，甘肅是9628.9元，上海大約是甘肅的3.45倍。同一地區(qū)農(nóng)村居民之間的收入差距也越拉越大。隨著新的貧富差距進(jìn)一步拉大，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)分化和社會(huì)關(guān)系發(fā)生了很大的變化，從一定程度上激發(fā)了農(nóng)村內(nèi)部新的社會(huì)矛盾。首先，是產(chǎn)生了一個(gè)以農(nóng)村留守兒童、婦女和老人為代表的弱勢群體，并且這個(gè)群體已成為農(nóng)村常住人口中的絕大多數(shù)。其次，由于留守人口生產(chǎn)、生活、生理、學(xué)習(xí)上的正常需求，長期得不到滿足，導(dǎo)致發(fā)生各種各樣的過激行為，如自殺、暴力事件。鄱陽湖的一個(gè)村子，在1980年至1993年的非正常死亡人數(shù)是18人，主要都是上吊、喝農(nóng)藥，自殺的人當(dāng)中50%是因?yàn)樨毨?，農(nóng)民自殺特別是農(nóng)村婦女自殺已經(jīng)成為一個(gè)社會(huì)問題。山東省婦聯(lián)和一些機(jī)構(gòu)的研究數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村兒童中有心理障礙及行為反?，F(xiàn)象的檢測率為19.8%，而且農(nóng)村兒童的檢測率大大高于城市兒童的檢測率。[2]近年來一些地方的農(nóng)村老年人為了不給子女添麻煩而自殺的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

（二）包括村霸在內(nèi)的黑惡勢力嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)治安

隨著廣大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的解體以及人口的大量外流，包括村霸在內(nèi)的黑惡勢力趁機(jī)抬頭，不僅給人民的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來了極大的危害，而且影響整個(gè)社會(huì)的繁榮穩(wěn)定。2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的通知》指出，為深入貫徹落實(shí)黨的十九大部署和習(xí)近平總書記重要指示精神，保障人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序、國家長治久安，進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，黨中央、國務(wù)院決定，在全國開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭。根據(jù)實(shí)地調(diào)查，在當(dāng)前深入開展掃黑除惡斗爭的大背景下，黑惡勢力具有以“村霸”、宗族惡勢力、“保護(hù)傘”以及“軟暴力”等新老犯罪手段交替使用，團(tuán)伙規(guī)模不定、人員變化快等新特點(diǎn)。[1]同時(shí)，“黃賭毒”、拐騙婦女兒童等丑惡現(xiàn)象的肆虐嚴(yán)重影響著農(nóng)村社會(huì)的安定和安全。非法集資、傳銷等涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪延續(xù)高發(fā)態(tài)勢，多類型犯罪復(fù)合交織，案件規(guī)模屢創(chuàng)新高，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)劇增。接二連三的交通事故也已成為困擾農(nóng)村安全的一大隱患。

（三）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)刻威脅著農(nóng)村公共安全

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，不僅風(fēng)險(xiǎn)種類繁多，而且跨界性強(qiáng)、傳播速度快，互相交織，很容易形成風(fēng)險(xiǎn)綜合體。加上一些地方的亂墾亂伐、濫開濫采，工業(yè)污染、農(nóng)藥污染和生活垃圾污染嚴(yán)重，使得農(nóng)村生態(tài)環(huán)境極其脆弱，各種突發(fā)公共安全事件頻繁發(fā)生，如地震、水澇、火災(zāi)、旱災(zāi)等自然災(zāi)害，如重大交通安全事件、生產(chǎn)安全事件、公共衛(wèi)生事件、食藥品安全事件等突發(fā)重大公共安全事件，極大破壞了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。2019年1月至5月期間，我國破獲4500多起食品安全相關(guān)的犯罪案件，共抓獲犯罪嫌疑人8500多人，搗毀黑工廠、黑作坊、黑窩點(diǎn)3800多處，重拳打擊了食品安全領(lǐng)域的犯罪行為，確保了人民群眾的食品安全。[1]

（四）基層社會(huì)治理領(lǐng)域的問題復(fù)雜多樣

鄉(xiāng)村是城市之根。日益加速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、信息化，不斷形塑著農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系，青壯年等鄉(xiāng)村精英的外流，嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)村治理的能力和水平，不僅黨的基層組織建設(shè)人力不足，有些村委會(huì)甚至淪為黑惡勢力興風(fēng)作浪的幌子。由于基層組織、村委會(huì)軟弱渙散，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)都有衰落之勢。市場經(jīng)濟(jì)的負(fù)面作用開始顯現(xiàn)，物質(zhì)關(guān)系逐漸演化成為鄉(xiāng)村內(nèi)部人和人之間的主要關(guān)系，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文明不斷被撕裂。鄉(xiāng)村變成了一種人們將就的、無奈的而不是主動(dòng)選擇的安身立命之所。[3]建立在傳統(tǒng)社會(huì)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村血緣和地緣共同體開始瓦解，而新的共同體尚未形成，長期留守農(nóng)村的農(nóng)民，因看不到自己和農(nóng)村發(fā)展的希望而精神頹廢，短期行為、非理性消費(fèi)、“等靠要”思想在農(nóng)村日漸流行，婚喪嫁娶中的一些陳規(guī)陋習(xí)沉渣泛起，嚴(yán)重破壞了鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序，影響了鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，使得我國鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策措施難以落地生根。當(dāng)前農(nóng)村存在的主要問題不是農(nóng)民收入太低、勞動(dòng)太重，而是消費(fèi)不合理、閑暇無意義，是社會(huì)關(guān)系的失衡，是基本價(jià)值的失準(zhǔn)，是文化的失調(diào)。[4]

二、鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的基本框架

為加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理，提高治理效能，自黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，在短短兩年多的時(shí)間里，國家密集制定、出臺(tái)一系列關(guān)于鄉(xiāng)村治理的大政方針?！兑庖姟纷钤缣岢?，有效的社會(huì)治理是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。要把加強(qiáng)基層社會(huì)治理作為固本之策，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序。在之后陸續(xù)頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》（以下簡稱《條例》）、黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于《堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）、2020年中央一號文件中，對鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)都做了專門規(guī)定，逐步形成了以黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社區(qū)治理體系為基礎(chǔ)，以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系為統(tǒng)領(lǐng)，以縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)為基層治理工作體系的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系，我國鄉(xiāng)村治理的“四梁八柱”逐步確立。

（一）鄉(xiāng)村社區(qū)治理體系

社會(huì)治理重在基層。社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，是農(nóng)村居民的居住地、生活點(diǎn)。社區(qū)活則社會(huì)活，社區(qū)穩(wěn)則社會(huì)穩(wěn)?！吧厦媲l線，下面一根針”，社區(qū)歷來都是社會(huì)治理的重心。因此，鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系是從社區(qū)治理體系建設(shè)開始的。針對廣大農(nóng)村村委會(huì)自治組織軟弱渙散、治理不力等突出問題，《意見》對新時(shí)期農(nóng)村社區(qū)治理提出了一系列極富創(chuàng)造性的制度安排，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、村民自治、依靠法治、重視德治的社區(qū)治理體系。

1.加強(qiáng)黨組織對鄉(xiāng)村振興中社會(huì)治理的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

建立選派第一書記工作的長效機(jī)制，向發(fā)展不足和治理低效的鄉(xiāng)村派出第一書記，從而增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。把大學(xué)生、農(nóng)民工、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位中的優(yōu)秀分子配置到村兩委，配齊配強(qiáng)村黨支部書記，充分發(fā)揮村干部隊(duì)伍的帶頭作用。從農(nóng)村優(yōu)秀村干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，大力在農(nóng)村青年中發(fā)展和培養(yǎng)入黨積極分子，推進(jìn)農(nóng)村黨員的定期教育學(xué)習(xí)。推行村級小微權(quán)力清單制度，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度。

2.加強(qiáng)農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè)

積極探索村支部書記擔(dān)任村委會(huì)主任的選舉制度。充分發(fā)揮村民自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約的自我約束和自我引導(dǎo)作用，引導(dǎo)新鄉(xiāng)賢積極參與村民自治。充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的職能，完善“民事民議、民事民辦、民事民管”的多層次社區(qū)民主協(xié)商機(jī)制。加強(qiáng)基層社會(huì)服務(wù)，實(shí)施“一門式辦理”和“一站式服務(wù)”的鄉(xiāng)村社會(huì)服務(wù)綜合平臺(tái)。積極培育和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織，尤其是大力發(fā)展服務(wù)類和慈善類社會(huì)組織，積極發(fā)展農(nóng)村社會(huì)工作和志愿服務(wù)。

3.提升鄉(xiāng)村法治化水平

積極培養(yǎng)鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民的法治思維，提高其法治素養(yǎng)，增強(qiáng)農(nóng)村居民依法自治和依法處理社會(huì)矛盾的能力，引導(dǎo)農(nóng)村居民依法解決三農(nóng)領(lǐng)域的社會(huì)矛盾與糾紛。切實(shí)增強(qiáng)基層干部法治觀念，提高鄉(xiāng)村干部依法行政和依法治理的能力。建立和完善社區(qū)調(diào)解、政府仲裁、司法保障的矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)處機(jī)制。提高農(nóng)村普法力度且精準(zhǔn)施策，針對農(nóng)村不同群體進(jìn)行針對性普法教育，加強(qiáng)農(nóng)村法律援助，探索建立對農(nóng)村困難群體法律維權(quán)的援助和司法救助制度。

4.提升鄉(xiāng)村德治水平

重視發(fā)揮道德在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的規(guī)范約束和精神引領(lǐng)作用，要積極開展道德模范評選活動(dòng)，在全社會(huì)宣揚(yáng)道德模范精神，借助道德模范人物的事跡向鄉(xiāng)村社會(huì)弘揚(yáng)積極向善、尊老愛幼、誠信友善、勤儉持家的精神。建立道德激勵(lì)和約束的良好機(jī)制，要通過鄉(xiāng)規(guī)民約和社會(huì)組織章程等建立起農(nóng)民自我管理的規(guī)則體系，形成自我教育的良好制度，提高自我服務(wù)和管理的能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)群體之間、階層之間的良好關(guān)系。廣泛開展豐富多彩的社會(huì)道德活動(dòng)，樹立道德模范，弘揚(yáng)真善美，傳播正能量。

2019年，國家出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》《條例》，對鄉(xiāng)村社區(qū)治理又做了一些補(bǔ)充和完善，明確要“以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路，建設(shè)充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會(huì)，不斷增強(qiáng)廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感”[5]。

（二）鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系

為防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，確保社會(huì)安全有序，創(chuàng)新社會(huì)治理，不斷完善社會(huì)治理體系，日益成為政府的一項(xiàng)重要職能。黨的十六屆四中全會(huì)，首次提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。經(jīng)過黨的十七大、十八大的發(fā)展，十八屆三中全會(huì)首次提出要“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，并從改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制、健全公共安全體系四個(gè)方面提出了原則性要求。十八屆四中全會(huì)提出要堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì)治理法治化水平。十八屆五中全會(huì)提出要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。建設(shè)平安中國，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。十九大報(bào)告提出：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！笔艑盟闹腥珪?huì)《決定》堅(jiān)持共建共治共享的社會(huì)治理制度，提出完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡則、人人享有的社會(huì)治理共同體，這又是一次重大的制度創(chuàng)新，是黨的十九屆四中全會(huì)的一個(gè)突出亮點(diǎn)。

鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系建設(shè)是和鄉(xiāng)村社區(qū)治理體系建設(shè)結(jié)伴進(jìn)行的。只是在提法上，過去更多的是用了“體制”。從《意見》中“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制”，到《指導(dǎo)意見》和《條例》中的“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制”，再到《決定》中的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”，鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系從“五位一體”到“六位一體”再到“七位一體”不斷創(chuàng)新，日臻完善。

（三）鄉(xiāng)村基層治理工作體系

以十九屆四中全會(huì)為重要節(jié)點(diǎn)，我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理不僅明確了基層社區(qū)治理體系的架構(gòu)，也規(guī)定了總的社會(huì)治理體系的架構(gòu)。如何將基層和頂層貫通，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)，2020年中央一號文件對此做了專門規(guī)定，提出要完善和健全鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)的治理。

1.逐步加強(qiáng)黨對基層社會(huì)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)

黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育、組織、宣傳等工作，團(tuán)結(jié)并緊密聯(lián)系人民群眾，筑牢黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。要加快建立和健全黨組織部門牽頭協(xié)調(diào)，政府相關(guān)部門參與的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制。持續(xù)向貧困村、軟弱渙散村、集體經(jīng)濟(jì)薄弱村派駐第一書記。通過各種辦法配好配強(qiáng)發(fā)展滯后和治理低效地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是配好配優(yōu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。在鄉(xiāng)村社會(huì)廣泛開展“聽黨話、感黨恩、跟黨走”教育宣傳實(shí)踐活動(dòng)。

2.明確了完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理工作體系的基本思路

堅(jiān)持縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動(dòng)思路，把社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)融合起來，使得治理的重心逐漸向社區(qū)下沉，提供全面、優(yōu)質(zhì)和精細(xì)化的服務(wù)，從而提高鄉(xiāng)村治理效能。第一，明確縣級政府在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的職能定位?？h級政府是鄉(xiāng)村社會(huì)治理“一線指揮部”，主要起到統(tǒng)籌謀劃作用，要壓實(shí)社會(huì)治理統(tǒng)籌謀劃與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，發(fā)揮好協(xié)調(diào)不同治理機(jī)構(gòu)，整合治理資源的作用。建立縣級領(lǐng)導(dǎo)干部和縣直部門主要負(fù)責(zé)人在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的包村制度。第二，明確鄉(xiāng)級政府是為農(nóng)服務(wù)中心，在服務(wù)中強(qiáng)化管理職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面要整合審批、服務(wù)、執(zhí)法等職能，在此基礎(chǔ)上建立一站式服務(wù)管理平臺(tái)，“把一網(wǎng)辦”和“最多跑一次”落到實(shí)處。要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是要加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村宅基地管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理等領(lǐng)域內(nèi)的治理。第三，明確行政村是基本治理單元，加強(qiáng)村民委員會(huì)的自我管理和服務(wù)職能，發(fā)揮村監(jiān)委、居民議事會(huì)的監(jiān)督職能。健全基層民主制度，完善村規(guī)民約，推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化。扎實(shí)推進(jìn)自治、法治、德治的有機(jī)結(jié)合。

三、完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的思路和對策

從我國共建共治共享社會(huì)治理制度的基本要求出發(fā)，按照鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的總體框架，直面現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)治理中的主要問題，鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系建設(shè)，應(yīng)從橫向、縱向兩個(gè)維度上，不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系。

（一）橫向上，建立和完善責(zé)權(quán)清晰、體制順暢、多元互動(dòng)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系

我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系從“五位一體”到“七位一體”，治理制度和治理體系不斷完善，但是，像突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害事件的社會(huì)治理體系還沒有建立起來，具體到某一層級、某個(gè)事件，各個(gè)主體的權(quán)責(zé)、參與方式以及彼此互動(dòng)、交流的體制機(jī)制等不好規(guī)定，導(dǎo)致在應(yīng)對社會(huì)治理事件時(shí)，各社會(huì)主體的權(quán)責(zé)不清、彼此交流互動(dòng)的體制機(jī)制不暢、應(yīng)對突發(fā)事件的方法不多，具體在新冠肺炎疫情防控中，這些不足表現(xiàn)得尤為突出。

一要盡快制定、修訂應(yīng)對農(nóng)村突發(fā)重大公共安全事件的相關(guān)法律法規(guī)。制定《生物安全法》等應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)急需的相關(guān)法律。結(jié)合農(nóng)村社會(huì)治理領(lǐng)域中的突出問題，認(rèn)真分析各類治理事件發(fā)生發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，科學(xué)研判事件發(fā)展態(tài)勢，明確各社會(huì)主體在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的權(quán)責(zé)、參與渠道、參與方式。更好發(fā)揚(yáng)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)和政治保障作用，政府在公共衛(wèi)生事件中的組織管理職能，以及保證社會(huì)協(xié)同和公眾的有序有效參與。

二要?jiǎng)?chuàng)新靈活多樣的民主協(xié)商、法治保障和科技支撐的體制機(jī)制。在“七位一體”的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系中，民主協(xié)商、法治保障和科技支撐不僅是各自獨(dú)立的一位，還是各社會(huì)主體交流、互動(dòng)、協(xié)同的重要平臺(tái)。要充分用好這三大機(jī)制和平臺(tái)，把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”時(shí)代化、本地化，不斷創(chuàng)新人民調(diào)解工作的方式方法，有效化解人民內(nèi)部矛盾。創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系中的政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商的體制機(jī)制，尋求最大公約數(shù)，維護(hù)廣大人民的利益。充分發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。充分運(yùn)用現(xiàn)代科技和信息化手段，統(tǒng)籌推進(jìn)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)等各種信息數(shù)據(jù)的集成運(yùn)用，不斷提高社會(huì)治理的效能。

（二）縱向上，建立健全指揮有方、服務(wù)到位、上下聯(lián)動(dòng)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系

十八屆三中全會(huì)以來，我國社會(huì)治理創(chuàng)新高潮迭起，成績斐然，共建共治共享的社會(huì)治理制度更趨成熟，“七位一體”的社會(huì)治理體系更加完備，但是，在縱向治理上，貫通中央、地方、城鄉(xiāng)社區(qū)的基層治理工作體系還未建立起來，同時(shí)，突發(fā)重大公共安全事件應(yīng)急管理體制也未完全建立起來，統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)。由此，在新冠肺炎疫情防控中，有些地方不同程度地出現(xiàn)了指揮混亂、形式主義、官僚主義、外行領(lǐng)導(dǎo)、錯(cuò)誤研判、反應(yīng)遲緩、貽誤戰(zhàn)機(jī)、物資和服務(wù)供給不及時(shí)、工作銜接不緊密等等問題。建立健全突發(fā)重大公共安全事件鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系，應(yīng)將突發(fā)重大公共安全事件的社會(huì)治理屬性和應(yīng)急管理屬性有機(jī)結(jié)合，將治理重心下沉，突出基層治理的重要性。具體而言，以縣域社會(huì)治理共同體為單元，打造縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理工作體系。

一要不斷提高縣級“一線指揮部”的指揮能力和水平?？h級黨政部門是我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理的中堅(jiān)力量，是國家大政方針最重要、最直接的執(zhí)行者，發(fā)揮著“一線指揮部”的功能。國家的每一項(xiàng)政策，乃至我國國家制度優(yōu)勢能否轉(zhuǎn)化為治理效能，都與縣級黨政部門的執(zhí)行力息息相關(guān)。在鄉(xiāng)村社會(huì)治理，尤其是應(yīng)對突發(fā)重大公共安全事件中，首先，縣級黨政要堅(jiān)持原則，始終和黨中央保持一致。堅(jiān)決服從黨中央的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，做到令行禁止。其次，縣級黨政部門要能因時(shí)因地因人制宜，創(chuàng)造性應(yīng)對突發(fā)事件。作為“一線指揮部”指揮官的縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)，面對突發(fā)事件的發(fā)展變化，應(yīng)將原則性和靈活性有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)造性執(zhí)行政策，避免教條主義、形式主義。第三，縣級黨政部門要統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)各方，不僅要做好指揮官，還要當(dāng)好調(diào)度員，要能夠有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的各項(xiàng)政策、各種資源和各種關(guān)系。

二要不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的能力和水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是公共服務(wù)中心，在突發(fā)公共安全事件中擔(dān)負(fù)著管理和服務(wù)的職責(zé)，是應(yīng)對突發(fā)事件的“后勤保障服務(wù)部”。要按照擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、富民興村和依法下放、能放就放的原則，依法依規(guī)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，構(gòu)建功能完善權(quán)責(zé)一致的管理服務(wù)體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要強(qiáng)化管理和服務(wù)意識，運(yùn)用數(shù)字化、信息化手段，有效推行精細(xì)化、網(wǎng)格化和人性化管理。利用一切資源，調(diào)動(dòng)各方力量，搭建各種平臺(tái)，暢通各種渠道，實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)、人性化服務(wù)。確保在一些突發(fā)重大公共安全事件應(yīng)對中，醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)療資源、生活物資供應(yīng)及時(shí)、充足，民生得到有效保障。

三要不斷完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治”結(jié)合的社區(qū)治理體系。社區(qū)是居民居住區(qū)，也是一些突發(fā)公共安全事件防控的前沿陣地。要以行政村為單元，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、村民自治、依靠法治、重視德治的突發(fā)事件防控體系。首先，要強(qiáng)化自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，形成良好的自治格局。每個(gè)居民要更加堅(jiān)信黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，相信科學(xué)，相信自己，安排好作息，照顧好自己，照顧好家庭。其次，要發(fā)揚(yáng)科學(xué)、互助、信任、關(guān)懷的德治精神。在突發(fā)事件應(yīng)對中，要充分發(fā)揚(yáng)道德教化的功能，大力弘揚(yáng)優(yōu)良家風(fēng)家教，倡導(dǎo)互助、信任、關(guān)懷等社會(huì)公德，樹立道德典范，形成團(tuán)結(jié)向上、充滿活力的鄉(xiāng)村風(fēng)尚。第三，要依法應(yīng)對。要提高居民群眾的法治意識和法律素養(yǎng)，引導(dǎo)人們遵守、學(xué)習(xí)、運(yùn)用應(yīng)對突發(fā)事件方面的法律規(guī)范，依法表達(dá)訴求、解決糾紛、維護(hù)權(quán)益。第四，要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)。加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，在基層黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊依靠農(nóng)民群眾，構(gòu)建起共建共治共享的鄉(xiāng)村社區(qū)治理格局，實(shí)現(xiàn)善治。

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Construction of Social Governance System in Rural Revitalization

ZHANG Run-jun

（College of Social Development and Public Administration，Northwest Normal University，

Lanzhou 730070，China）

Abstract：Effective governance is the foundation of rural revitalization. The continuous industrialization，urbanization，marketization and informationization have accelerated the differentiation of the rural society，and the increasingly sparse and aging population，so the rural areas are in great decline. In the field of social governance，the internal contradictions in rural areas are on the rise. The evil forces，including village tyrants，seriously affect the social security in rural areas. All kinds of unexpected public security incidents occur frequently，and the problems in the field of social governance at the grass-roots level are complex and varied，rural governance faces great challenges. Over the past two years since the implementation of the rural revitalization strategy，the state has formulated and promulgated a series of major policies and guidelines around social governance，pointing out the direction for effective rural governance. In accordance with the basic requirements of the social governance system of joint construction，co-governance and sharing，and within the overall framework of the “seven-in-one” social governance system，we will improve the “three-in-one” rural community governance system under the leadership of the Party organization，in order to implement the rural governance system，we should establish and improve the rural social governance system with clear power and responsibility，smooth system，and multi-dimensional interaction. Vertically，we should establish and improve the rural social governance system with good command，good service and linkage between top and bottom.

Key Words：rural revitalization;social governance system;grass-roots governance;community