構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系中地方政府的創(chuàng)造性執(zhí)行

摘 要：堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，需要地方政府的創(chuàng)造性執(zhí)行，把生態(tài)文明的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理效能，切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量，不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，建設(shè)美麗中國(guó)。推動(dòng)地方政府的創(chuàng)造性執(zhí)行，要建立必要的制度保障，核心就是地方政府推動(dòng)發(fā)展的強(qiáng)力激勵(lì)與地方政府生態(tài)環(huán)境主導(dǎo)責(zé)任落實(shí)的制度能夠相容，還需要構(gòu)建合宜的運(yùn)行機(jī)理，即執(zhí)行要落地、規(guī)劃要協(xié)同、執(zhí)法要服務(wù)。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)造性執(zhí)行;分區(qū)施策;現(xiàn)代環(huán)境治理體系;環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化

中圖分類(lèi)號(hào)：D63? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2020）03-0092-05

黨的十九屆四中全會(huì)將生態(tài)文明制度體系納入我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系十三個(gè)“堅(jiān)持和完善”之一，2020年3月印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。應(yīng)該說(shuō)，生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和制度體系建設(shè)不斷健全，生態(tài)文明建設(shè)總體部署不斷精細(xì)，展望“十四五”乃至更長(zhǎng)一段時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成效，關(guān)鍵就是執(zhí)行，尤其是地方政府的創(chuàng)造性執(zhí)行，就是把生態(tài)文明的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理效能，切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量，不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，建設(shè)美麗中國(guó)。

一、生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行效果

取決于地方政府的創(chuàng)造性執(zhí)行

生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來(lái)，事關(guān)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。目前，生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和制度體系建設(shè)“四梁八柱”已經(jīng)成形定型，各地要自覺(jué)尊崇生態(tài)文明制度、嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)文明制度、堅(jiān)決維護(hù)生態(tài)文明制度，確保生態(tài)環(huán)境政策的效果顯現(xiàn)。

自覺(jué)尊崇生態(tài)文明制度，就是要客觀(guān)承認(rèn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境本底差異的實(shí)情，要清醒認(rèn)識(shí)區(qū)域生態(tài)環(huán)境分化趨顯的現(xiàn)實(shí)，要推進(jìn)分區(qū)施策，甚至一區(qū)一策。事實(shí)上，我國(guó)國(guó)土遼闊，多樣性、非均衡性、脆弱性的特點(diǎn)突出，不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力各異，發(fā)展基礎(chǔ)、條件和水平不同，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，就必須采取差異化的生態(tài)保護(hù)策略[1]（P1），為此，“十三五”生態(tài)環(huán)保規(guī)劃就提出“分區(qū)施策”，追求環(huán)境質(zhì)量改善要“以解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題為導(dǎo)向，分區(qū)域、分流域、分階段明確生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)任務(wù)”，落實(shí)空間管制時(shí)要“實(shí)施差異化管理，分區(qū)分類(lèi)管控，分級(jí)分項(xiàng)施策，提升精細(xì)化管理水平”。目前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，新老生態(tài)環(huán)境問(wèn)題交織，過(guò)去長(zhǎng)期存在的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題尚難完全消除，過(guò)去較為分散的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題或許集聚發(fā)生，過(guò)去不太突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題或許陸續(xù)凸顯，過(guò)去不曾顯現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題或許突發(fā)暴發(fā)，這就需要構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，讓各個(gè)地區(qū)都能應(yīng)對(duì)所面臨的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，都能勝任生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善任務(wù)。

嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)文明制度，就是要真作為，堅(jiān)決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象。在以中央政府為中心的統(tǒng)一體制下[2]，生態(tài)環(huán)境政策能夠得到執(zhí)行。不過(guò)，我國(guó)污染重、損失大、風(fēng)險(xiǎn)高的生態(tài)環(huán)境狀況還沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)，大多數(shù)研究認(rèn)為這是地方政府的環(huán)境政策執(zhí)行所致，普遍認(rèn)為地方政府環(huán)境政策不完全執(zhí)行是阻礙環(huán)境質(zhì)量改善的主要因素[3]（P36）。事實(shí)上，地方政府的行為選擇存在主觀(guān)選擇性[4]（P1143），自上而下的壓力是有必要，地方政府也會(huì)有所行動(dòng)，但容易形成政策輸出，或許是用文件去落實(shí)文件，那只是壓力的層層傳遞，而不是必然的、具體的政策結(jié)果和執(zhí)行效果[5]（P287）。生態(tài)環(huán)境政策的執(zhí)行效果、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有力改善，要壓實(shí)地方政府主導(dǎo)責(zé)任，這有賴(lài)于地方政府的環(huán)保真作為[6]（P25），要加大環(huán)保投入，改善生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，切實(shí)解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，確保生態(tài)環(huán)境安全;要健全環(huán)境法治，通過(guò)立法、規(guī)劃從源頭預(yù)防新的污染排放，通過(guò)監(jiān)管、執(zhí)法守住底線(xiàn)不讓非法排放生存，不讓環(huán)境損害發(fā)生。

堅(jiān)決維護(hù)生態(tài)文明制度，就是要發(fā)揮地方政府的創(chuàng)造性。事實(shí)上，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)之一就是各地區(qū)的創(chuàng)造性實(shí)踐，各級(jí)地方政府充分發(fā)揮蘊(yùn)藏于其中的“企業(yè)家才能”來(lái)促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育[7]（P4）;在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，地方政府作用至為關(guān)鍵，始終貫穿于我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系處理之中[8]（P203）。應(yīng)該看到，我國(guó)區(qū)域發(fā)展的不均衡和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題區(qū)域性特征，使得統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決各地區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題難度較大。展望“十四五”乃至更長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革仍將持續(xù)深化，工業(yè)化將全面完成，但工業(yè)化重點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)集聚將發(fā)生重要變化，城鎮(zhèn)化步入后期但老齡化社會(huì)進(jìn)程加快，區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍尚難根本扭轉(zhuǎn)，因此，更需要發(fā)揮地方政府的創(chuàng)造性執(zhí)行，大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明高水平建設(shè)的融合協(xié)同。

二、地方政府創(chuàng)造性執(zhí)行的制度保障

地方政府是行為主體，也是積極行為的責(zé)任主體，發(fā)揮地方政府的創(chuàng)造性執(zhí)行，需要必要的制度保障，給予地方政府實(shí)事求是的行為空間。

地方政府創(chuàng)造性執(zhí)行的制度保障，核心就是地方政府推動(dòng)發(fā)展的強(qiáng)力激勵(lì)與地方政府生態(tài)環(huán)境主導(dǎo)責(zé)任落實(shí)的制度能夠相容。應(yīng)該說(shuō)，粗放型的發(fā)展方式是我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的根源[9]（P4），曾經(jīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是地方政府考核最為關(guān)鍵的指標(biāo)，地方政府官員往往會(huì)追逐GDP的增長(zhǎng)而陷入“晉升錦標(biāo)賽”[10]（P33），進(jìn)而會(huì)放松環(huán)境規(guī)制、降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境形成壓力[6]（P25）。生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的地方政府創(chuàng)造性執(zhí)行，要全面正確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，加快推動(dòng)形成節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。保護(hù)和發(fā)展是辯證的統(tǒng)一，兩者既相互制約又相互促進(jìn)，離開(kāi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展抓環(huán)境保護(hù)是“緣木求魚(yú)”，一味保護(hù)而沒(méi)有發(fā)展，保護(hù)最終將無(wú)從著力;脫離保護(hù)搞發(fā)展是“竭澤而漁”，一味發(fā)展而沒(méi)有保護(hù)，發(fā)展最終將無(wú)從立足[11]（P36）。轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，不是為了生態(tài)、為了環(huán)保而不要開(kāi)發(fā)、不要發(fā)展，而是要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，將山水林田湖草等自然資源的多重社會(huì)價(jià)值與人類(lèi)財(cái)富形式、大眾福祉緊密聯(lián)系在一起[12]（P4）。新時(shí)代以來(lái)，基于主體功能區(qū)規(guī)劃弱化了甚至放棄了對(duì)一些地區(qū)（如重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)）的GDP考核，《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》明確規(guī)定，“不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名”。與此同時(shí)，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，要求“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，還出臺(tái)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)職責(zé)，可以說(shuō)，目標(biāo)激勵(lì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上的“松”、在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的“緊”，在很大程度上保障了地方政府的目標(biāo)激勵(lì)相容。此外，也要給予地方政府環(huán)保行為嘗試、探索、創(chuàng)新的容錯(cuò)可能，建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。2019年新一輪中央生態(tài)環(huán)保督察首次提出可實(shí)行容錯(cuò)機(jī)制，進(jìn)一步保障了地方政府的目標(biāo)激勵(lì)相容。

地方政府創(chuàng)造性執(zhí)行的制度保障，還在于嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，要強(qiáng)化追責(zé)懲戒，維護(hù)制度權(quán)威，堅(jiān)持有責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來(lái)，使對(duì)制度執(zhí)行的外在監(jiān)督化為推動(dòng)制度執(zhí)行的內(nèi)在動(dòng)力。制度執(zhí)行的效果，在于加強(qiáng)監(jiān)督;監(jiān)督作用的發(fā)揮，在于結(jié)果及時(shí)反饋。從約談、綜合督查、環(huán)境保護(hù)督察，再到中央生態(tài)環(huán)保督察[13]（P5），這些“督政”手段能夠大大推動(dòng)地方政府嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)文明制度，不僅在于權(quán)威上升、力度增強(qiáng)，還在于及時(shí)向全社會(huì)公布督察結(jié)果，讓不完全執(zhí)行、不執(zhí)行曝光在陽(yáng)光之下。同時(shí)，要嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，通過(guò)“督企”落實(shí)污染企業(yè)的治理主體責(zé)任。當(dāng)前，環(huán)境政策正從行政管制、市場(chǎng)手段向環(huán)境信息披露政策的延展和轉(zhuǎn)變[14]（P160），要進(jìn)一步推動(dòng)建立和完善上市公司強(qiáng)制性環(huán)境信息披露制度，以及一些重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的強(qiáng)制性環(huán)境信息披露，讓污染排放者、環(huán)境破壞者無(wú)處遁形，還要通過(guò)環(huán)境信息披露的信號(hào)作用去優(yōu)化綠色金融體系的資源優(yōu)化配置作用，讓金融資源從污染性企業(yè)中逐步退出，從污染性行業(yè)中逐步淡出，更多投向綠色企業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)其他資源的重新優(yōu)化配置[15]（P25），促進(jìn)綠色發(fā)展和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。此外，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)結(jié)果和企業(yè)環(huán)境信息披露，也是調(diào)動(dòng)全社會(huì)積極參與生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障。

三、地方政府創(chuàng)造性執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)理

《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，到2020年構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度等八項(xiàng)制度體系正在穩(wěn)步推進(jìn)當(dāng)中，建設(shè)成效正在積聚迸發(fā)當(dāng)中，一些地方政府的創(chuàng)造性執(zhí)行，如河（湖）長(zhǎng)制已得到全國(guó)推行，效果顯著。堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生，需要地方政府的創(chuàng)造性執(zhí)行。

（一）執(zhí)行要落地

創(chuàng)造性執(zhí)行的前提是執(zhí)行不走樣，更強(qiáng)調(diào)執(zhí)行有效，要將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，而不是不作為，用文件落實(shí)文件，“上下一般粗”“左右一般齊”，或者是瞎作為，簡(jiǎn)單的“一刀切”或?qū)訉蛹哟a，甚至把好經(jīng)念歪，借生態(tài)環(huán)境保護(hù)名義亂作為[16]（P112）。在生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行中，不可否認(rèn)，地方政府擁有更多的信息優(yōu)勢(shì)，這決不能成為欺上瞞下的勾當(dāng)，更不能成為討價(jià)還價(jià)的余地。一些生態(tài)環(huán)境政策在制度上可能存在模糊之處，其本意就是要發(fā)揮地方政府的創(chuàng)造性，地方政府不能揣著明白裝糊涂，一瀉千里;一些生態(tài)環(huán)境政策在執(zhí)行中可能會(huì)影響地方的短期利益，但這決不能成為地方政府不完全執(zhí)行的借口，要著眼生態(tài)文明建設(shè)大局。

生態(tài)環(huán)境政策的執(zhí)行落地，要大力提升基層生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，特別是縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的治理能力建設(shè)。2016年9月《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》印發(fā)實(shí)施之后，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)職責(zé)還根據(jù)機(jī)構(gòu)改革、垂改（實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度）和綜合執(zhí)法改革要求有所強(qiáng)化，劃入了發(fā)展改革、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門(mén)相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，以及國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋、林業(yè)等部門(mén)相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)，不過(guò)，人員配備、能力建設(shè)等還遠(yuǎn)達(dá)不到全面現(xiàn)場(chǎng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、完全落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的要求。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的地方政府創(chuàng)造性執(zhí)行，應(yīng)回歸到生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的融合中去，要把握推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境壓力減緩所形成的窗口期。當(dāng)前，一些地方政府仍不能很好正確處理發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，仍沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)文明制度，仍沒(méi)有很好地貫徹“綠水青山就是金山銀山”。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要求地方政府提高政治站位，緊密結(jié)合實(shí)情，立足生態(tài)環(huán)境本底，瞄準(zhǔn)生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)，進(jìn)一步發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的倒逼作用，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，積極探索生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的高質(zhì)量新路子。

（二）規(guī)劃要協(xié)同

規(guī)劃是生產(chǎn)力，是制度執(zhí)行的有力抓手。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，地方政府出臺(tái)的各類(lèi)規(guī)劃有80多種，各類(lèi)規(guī)劃不可避免存在“部門(mén)主張”，甚至是“各說(shuō)各話(huà)”，地方政府換屆或領(lǐng)導(dǎo)人變更，往往也會(huì)帶來(lái)規(guī)劃變更，因此，要大力推動(dòng)“多規(guī)合一”，一張藍(lán)圖干到底，一屆接著一屆干，一年接著一年干，一步一個(gè)腳印地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

實(shí)踐中，地方政府中戰(zhàn)略性群體的能動(dòng)作用往往能夠創(chuàng)造性執(zhí)行，具體表現(xiàn)就是規(guī)劃協(xié)同。規(guī)劃協(xié)同最容易體現(xiàn)的是指導(dǎo)原則，生態(tài)優(yōu)先也好，綠色發(fā)展也好，都能體現(xiàn)在各類(lèi)規(guī)劃的指導(dǎo)原則中，不過(guò)，并沒(méi)有找到統(tǒng)攝性指標(biāo)予以貫徹或指引。規(guī)劃協(xié)同最富有挑戰(zhàn)的是空間落地，自然資源部門(mén)有“三區(qū)三線(xiàn)”（城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類(lèi)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)），生態(tài)環(huán)境部門(mén)有“三線(xiàn)一單”（資源利用上線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單），2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革之后要求建立健全國(guó)土空間規(guī)劃體系，2019年《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》要求建立健全國(guó)土空間規(guī)劃的五級(jí)三類(lèi)四體系，然而，空間規(guī)劃落地、空間有效管制還有很長(zhǎng)的路要走。就生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，至少要求發(fā)展改革部門(mén)主導(dǎo)的發(fā)展規(guī)劃（和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃）、自然資源部門(mén)主導(dǎo)的國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境部門(mén)主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在指標(biāo)、空間等方面的“多規(guī)合一”，進(jìn)而要求多部門(mén)的高度協(xié)同。

規(guī)劃協(xié)同還需要區(qū)域協(xié)同治理。生態(tài)環(huán)境空間、尺度大多是跨行政區(qū)域的，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題往往都是區(qū)域性的和流域性的，因此，生態(tài)環(huán)境治理需要區(qū)域協(xié)同治理，以及跨行政區(qū)域的規(guī)劃協(xié)同。較長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、流域環(huán)境綜合治理、流域生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治等都有區(qū)域性規(guī)劃協(xié)同的成功實(shí)踐，需要進(jìn)一步增強(qiáng)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控能力和陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

（三）執(zhí)法要服務(wù)

生態(tài)環(huán)境有很強(qiáng)的外部性，也很脆弱，一點(diǎn)小污染，就有可能需要大投入去治理，甚至釀成生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、造成生態(tài)安全事故，因此，嚴(yán)格環(huán)境規(guī)制、嚴(yán)格執(zhí)法，就是要堵住、防住污染排放、環(huán)境損害的行為。當(dāng)然，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法也要給企業(yè)出路，讓“企業(yè)必須”“企業(yè)應(yīng)該”變成“企業(yè)可以”“企業(yè)能夠”，在告訴企業(yè)不應(yīng)該做什么、應(yīng)該做什么的同時(shí)，也要告訴企業(yè)如何去做，甚至幫助企業(yè)如何去做，也就是說(shuō)，對(duì)污染企業(yè)不是一關(guān)了之，對(duì)污染行為不是一罰就完，還是要提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)，切實(shí)做好簡(jiǎn)化行政審批、減稅降費(fèi)等“減法”，做好加強(qiáng)監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務(wù)的“乘法”，推動(dòng)企業(yè)的積極環(huán)保行為，讓企業(yè)自覺(jué)成為資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)主體和行為主體。

嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，強(qiáng)制性制度和誘致性制度要并重。生態(tài)環(huán)境立法、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃前置、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單等都是強(qiáng)制性制度，要嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，讓企業(yè)守法成為常態(tài)。與此同時(shí)，也要大力發(fā)揮誘致性制度的作用。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)主體，是因應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而生的一類(lèi)主體，要讓環(huán)境執(zhí)法通過(guò)成本、收益進(jìn)入企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)循環(huán)之中，進(jìn)而通過(guò)經(jīng)濟(jì)規(guī)律而發(fā)揮作用，否則，自然資源、生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值都面臨著實(shí)物量、物質(zhì)量、價(jià)值量和實(shí)際價(jià)值價(jià)格體系直接對(duì)接的挑戰(zhàn)，很難納入現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，也就很難直接發(fā)揮作用。

四、結(jié)? 語(yǔ)

推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階，仍需咬緊牙關(guān)，還需爬坡邁坎;解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題，滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，依然需要依托我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的發(fā)展成就，依然需要堅(jiān)持我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)，這就要求構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把生態(tài)文明的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理效能，切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量，不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，建設(shè)美麗中國(guó)。

我國(guó)區(qū)域發(fā)展的不均衡和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題區(qū)域性特征，使得統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決各地區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題難度較大，這就需要地方政府的創(chuàng)造性執(zhí)行，要建立必要的制度保障，核心就是地方政府推動(dòng)發(fā)展的強(qiáng)力激勵(lì)與地方政府生態(tài)環(huán)境主導(dǎo)責(zé)任落實(shí)的制度能夠相容，還需要構(gòu)建合宜的運(yùn)行機(jī)理，讓地方政府可為、能為、愿為，推動(dòng)企業(yè)的積極環(huán)保行為，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明高水平建設(shè)的融合。

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Creative Execution of Local Government in Modern Environmental Governance System

ZHANG Ping-dan

（Business School，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）

Abstract：To adhere to and improve the system of ecological civilization and build a modern environmental governance system，the creative execution of local government is necessary，by which the institutional advantages of ecological civilization can be transformed into the effects of ecological environmental protection and environmental governance，and the quality of the environment is effectively improved to constantly meet peoples increasing needs in beautiful ecological environment and to build a beautiful China. To promote the creative execution of local government，the necessary institutional guarantee should be established. The core of the institutional guarantee is that the strong incentives for local governments to promote development are compatible with the system of local governments leading responsibility of ecological civilization，and the appropriate operating mechanism should also be constructed，namely，implementation should be implemented，plans should be coordinated，and law enforcement should be served.

Key Words：creative execution;strategy by area;modern environmental governance system;modernization of environmental governance system and capacity