城鄉(xiāng)結(jié)合部街道辦事處職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)與路徑研究

鄭方靜

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部是我國城市化進(jìn)程的前沿陣地。在城市化進(jìn)程的推動下，城鄉(xiāng)結(jié)合部無論是是在經(jīng)濟還是社會結(jié)構(gòu)方面均發(fā)生巨大的變化，這就給城鄉(xiāng)結(jié)合部的街道辦事處公共管理工作提出了全新的要求，需要其轉(zhuǎn)變職能，適應(yīng)城市化發(fā)展趨勢。為探討城鄉(xiāng)結(jié)合部街道辦事處職能轉(zhuǎn)變的路徑，文章結(jié)合工作實踐，先對職能轉(zhuǎn)變障礙進(jìn)行探索，然后明確職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)，最后提出職能轉(zhuǎn)變的路徑。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部;街道辦事處;職能轉(zhuǎn)變

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部街道辦事處職能轉(zhuǎn)變探索

（一）職能轉(zhuǎn)變障礙

通過實踐工作觀察與相關(guān)訪談?wù){(diào)查發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部街道辦事處在順應(yīng)城市化發(fā)展進(jìn)程中的職能轉(zhuǎn)變，主要存在以下幾個方面的障礙：一是經(jīng)濟管理職能越位，街道政府經(jīng)常介入市場調(diào)控領(lǐng)域進(jìn)行行政干預(yù)與限制，導(dǎo)致市場化發(fā)展受限，而且經(jīng)濟發(fā)展中的政企合作過多;二是行政職能錯位，尤其在公共服務(wù)管理方面，政府往往過于“負(fù)責(zé)”，不敢放權(quán)，對社會力量不放心，將自己當(dāng)做提供公共服務(wù)的唯一責(zé)任人，不利于社會活力的激活;三是社會管理職能缺位，比如征地拆遷補償問題、失地農(nóng)民或進(jìn)城農(nóng)民的社會保障問題、公共服務(wù)責(zé)任問題等;四是公共服務(wù)職能單一，城鄉(xiāng)結(jié)合部街道辦事處依然停留在滿足基本生活需求的層面，缺乏更豐富的公共服務(wù)供給。

（二）原因分析

城鄉(xiāng)結(jié)合部街道辦事處職能轉(zhuǎn)變存在障礙是多方原因造成的，是諸多客觀現(xiàn)實共同作用的影響，主要由以下幾個方面：一是行政權(quán)力與行政責(zé)任不對等，街道辦事處作為最基層的行政單位，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部，其往往承擔(dān)較大的責(zé)任，而又擁有很小的權(quán)力，在管理中的力量有限，不能實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的無縫對接;二是經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的職能履行壓力，包括職能范圍的變化、職能對象的變化等，這些都對職能履行主體素質(zhì)提出更高的要求，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化建設(shè)的過程中，情況更為復(fù)雜，對街道辦事處的要求更高;三是職能履行缺乏法律依據(jù)，面對城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化發(fā)展中不斷變化的情況，缺乏清晰、全面的法律體系，現(xiàn)行規(guī)定過于簡單，而且具有不確定性特點;四是社會組織發(fā)展不成熟，無法獨立、完全承擔(dān)公共服務(wù)供給的責(zé)任，在社區(qū)自治中也不能有效的發(fā)揮作用，這也是街道政府“大包大攬”的主要原因。

二、街道辦事處職能轉(zhuǎn)變原則與目標(biāo)

（一）職能轉(zhuǎn)變原則

結(jié)合現(xiàn)狀以及城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部街道辦事職能作用高效發(fā)揮的目標(biāo)，街道辦事處職能轉(zhuǎn)變應(yīng)遵循以下幾個方面的原則：一是權(quán)、責(zé)、利三者統(tǒng)一的原則，加快體制改革與優(yōu)化，明確職能，厘清上下級政府職責(zé)，明確工作思路，下放權(quán)力，基于基層政府必要的支持;二是政府行政行為與社會自助行為相結(jié)合的原則，充分發(fā)揮社會力量的作用，加強民主決策，盡早建成新型社區(qū)管理模式;三是管理與服務(wù)相結(jié)合的原則，既要管理，更要服務(wù)，將服務(wù)視為一種管理方式，尤其是在基層工作中，只有扎根群眾，面向群眾全心全意的服務(wù)，才能做好群眾工作。

（二）職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)

一是優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展職能，結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化發(fā)展的實際情況，以及城鄉(xiāng)結(jié)合部街道辦事處承擔(dān)的經(jīng)濟發(fā)展職責(zé)，要明確工作目標(biāo)，把經(jīng)濟職責(zé)做強做優(yōu)，為推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、保障群眾生活而努力;二是完善城市管理與公共服務(wù)職能，城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化發(fā)展中，農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘?，農(nóng)村村落也轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦蜕鐓^(qū)，這必然會導(dǎo)致公共管理的變化。街道辦事處應(yīng)通過創(chuàng)新型、精細(xì)化的管理進(jìn)行解決，解決人的城市化問題，完善公共服務(wù)職能;三是強化綜合協(xié)調(diào)職能，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村與城市管理，真正面對城鄉(xiāng)結(jié)合部“城市與鄉(xiāng)村的雙重特征”，創(chuàng)新管理模式，秉承“分級管理、責(zé)任分擔(dān)”的原則，使管理中心下移，讓“最熟悉的部門管理最熟悉的人”。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部街道辦事處職能轉(zhuǎn)變路徑

（一）理順職能部門關(guān)系

一方面，在職能轉(zhuǎn)變中要嚴(yán)格遵循“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、則隨權(quán)變”的原則，明確各部門職責(zé)分工，尤其是街道辦事處權(quán)責(zé)對等下的職責(zé)，把原本其他部門、上級部門的工作任務(wù)與連帶責(zé)任剝離出來。比如街道綠化、違章拆除等工作，需要有專門的部門履行職責(zé)。而且街道辦事處職能外的工作，需要由上級部門審批才能派發(fā)，并提供配套方案。街道辦事處集中精力為轄區(qū)群眾辦好公共服務(wù)工作。另一方面，為保證街道辦事處職能轉(zhuǎn)變與職能發(fā)揮，上級部門還需要下方相應(yīng)權(quán)力，比如工商、城管、衛(wèi)生等工作，街道辦事處應(yīng)有指揮調(diào)度權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌權(quán)等。

（二）組建專業(yè)化工作隊伍

隨著城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，街道辦事處工作任務(wù)越來越繁重，工作壓力越來越大，工作內(nèi)容越來越多，這就需要結(jié)合實際情況組間專業(yè)化工作隊伍，進(jìn)一步提升工作隊伍建設(shè)，補充新鮮血液，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，吸納更過優(yōu)秀的人才充實工作隊伍，比如公開招考、提升聘用人員工資等。在考核機制方面，也應(yīng)結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部實際，創(chuàng)新街道辦事處人員的培訓(xùn)和考核方式，充分發(fā)揮在位人員優(yōu)勢與特長，制定相應(yīng)的獎懲機制，激發(fā)工作動力。在條件許可的情況下，還可結(jié)合實際設(shè)立基層工作人員個人發(fā)展專項獎勵基金，以表彰工作表現(xiàn)突出的工作人員或單位。

（三）扶持引導(dǎo)社會組織發(fā)揮助力作用

在公共管理領(lǐng)域，不僅要在管理上向城市看齊，在公共服務(wù)上也應(yīng)向城市看齊，考慮到城鄉(xiāng)結(jié)合部街道辦事處公共服務(wù)的單一性，服務(wù)能力不足、治理能力短板等問題，要積極借鑒城市公共管理經(jīng)驗，扶持引導(dǎo)社會組織發(fā)揮助力作用。一是要加強政企合作，充分發(fā)揮市場作用，引入競爭機制，逐步完善政府購買服務(wù)機制，擴大購買種類與領(lǐng)域，為群眾提供更豐富的服務(wù);二是依托社會組織實現(xiàn)社區(qū)自治，比如街道辦可以將學(xué)童看管接送、養(yǎng)老、糾紛調(diào)解等服務(wù)轉(zhuǎn)交社會組織，街道積極拓展志愿者服務(wù)范圍，出臺相應(yīng)獎勵措施，搭建志愿服務(wù)平臺，組織各種公益活動，豐富社區(qū)精神生活;三是培育多樣化的社會組織，積極整合社會資源，充分利用社會組織的特點，有效維護(hù)社會和諧運轉(zhuǎn)。

（四）推動經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)型，實行新的財政保障機制

一是推動街道經(jīng)濟職能從招商引資向特色服務(wù)轉(zhuǎn)變，比如淡化乃至剝離經(jīng)濟管理和招商引資職能，設(shè)立專門的職能各部門，專門承擔(dān)這部分工作，并進(jìn)行單獨考核，而街道辦事處職能轉(zhuǎn)變后則主要負(fù)責(zé)“如何營造良好的營商環(huán)境”、“如何更好的服務(wù)企業(yè)”等方面的職責(zé)。二是結(jié)合地區(qū)特色經(jīng)濟優(yōu)勢，發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，加強區(qū)域經(jīng)濟競爭力，充分發(fā)揮經(jīng)濟比較優(yōu)勢;三是健全街道財政保障機制，考慮到城鄉(xiāng)結(jié)合部人口流動性強、基礎(chǔ)設(shè)施落后等實際情況，為進(jìn)一步提升公共服務(wù)水平，應(yīng)秉承財力與事權(quán)相匹配的原則，制定街道基本公共支出保障標(biāo)準(zhǔn)，健全多元化資金籌措機制。

（五）制定科學(xué)的工作考核評價體系

為進(jìn)一步保障城鄉(xiāng)結(jié)合部街道辦事處職能轉(zhuǎn)變的順利進(jìn)行，還需要結(jié)合實際情況制定科學(xué)的工作考核評價體系，提升工作保障。一方面要盡快建立權(quán)責(zé)清單，切實保障城鄉(xiāng)結(jié)合部街道辦事處的多項工作落實有力，推行法制化，實現(xiàn)職能行使制度化、規(guī)范化。另一方面必須加強街道辦事處社會管理和公共服務(wù)工作的考核比重，而且要注重考核的方式，突出走訪考核，廣泛吸納群眾意見，進(jìn)行有效的民意調(diào)查。此外還需要將考核成績與街道工作人員的福利、升遷等掛鉤，形成有效的激勵制約機制。

綜上所述，在城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化發(fā)展中，街道辦事處處理問題時存在權(quán)責(zé)定位不準(zhǔn)，職責(zé)不明確的問題，針對這些問題需要作出必要的改變，擴充政府無形的職能，做到管理有序、有效。

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