農用地確權問題及對策研究

王麗英 徐成林

摘 要：農村“三塊地”改革和集體土地的“三權”分置，對農用地的確權提出了新的工作和要求。論文從農用地的確權現(xiàn)狀入手，深入分析農村土地確權在手段、程序和權益保障方面存在的問題。結合“三權”分置制度，從轉變農民意識、加強確權人才隊伍建設、增加財政投入、規(guī)范信息審核、建立公示制度、完善登記程序，保障權利“重置”等方面提出相應對策，加快農用地確權工作進程，穩(wěn)定承包關系，保障農民權益，促進農業(yè)適度規(guī)模經營，推動農村經濟發(fā)展。

關鍵詞：農用地;承包權;經營權;土地確權

1.引言

近些年，為了推動農村經濟發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，國家多次提出農用地確權，并開展了相關工作。2008年提出了嚴格規(guī)范農村土地管理制度。2009年農業(yè)部開始進行農村土地確權工作?！笆濉币?guī)劃綱要提出完善土地承包經營權權能。2013（1）號文件要求全面開展農村土地確權登記頒證工作。2014年11月為農村土地承包經營權確權登記頒證工作提出指導意見。2015年明確了江西、安徽等十二個農用地確權試點省份。隨著國家決定和意見的推行，農用地確權的逐步開展和推進，在一定程度上推動農村土地流轉，清晰了農用地的承包權和經營權權屬，保障農民土地物權。

農用地是農民生活的重要資源，是國家糧食安全的重要保障。研究農用地確權的現(xiàn)狀問題及對策，對農村完善農村土地管理制度，保護農民權益，有效推進農用地流轉，實現(xiàn)農用地的承包權和經營權分離，有序推進農村土地改革具有一定的實踐意義。

2.農用地確權

農用地確權是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農村經營管理部門依照《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國農村土地承包法》等相關國家法律、法規(guī)以及國家政策的要求，確定農用地的所有權、承包權、經營權及他項權的權利主體、權利范圍和權利內容，并進行登記，再由縣級以上地方人民政府農業(yè)行政主管部門審核，由同級人民政府發(fā)證的過程^[1]。在農村土地確權中，農用地一般屬于集體所有土地，所有權歸相應的集體經濟組織。實踐工作中農用地確權主要是對承包權和經營權的權利范圍和權利主體的確認，將地塊編號、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿，頒發(fā)土地承包經營權證書，進一步明確農民主體對農用地的的各項權益。

自2009年開展確權，直至2017年底，據(jù)農業(yè)部有關數(shù)據(jù)顯示，全國共有28個省份，多達兩千多個縣（區(qū)），涵蓋了3.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、53.9萬個村莊進行土地確權頒證工作^[2]，其中家庭承包面積確權達到11億畝。

3.農用地確權存在的問題

農用地確權工作取得的一定的成效，但實踐中普遍存在一些問題。

3.1農用地確權缺乏專項法律依據(jù)

全國各地缺乏農用地確權專項法律法規(guī)，確權依據(jù)、確權程序、確權方法、技術要求等不統(tǒng)一不完善。當前確權的主要依據(jù)是農村土地承包法、物權法、土地管理法、農村土地承包經營權證管理辦法等相關法律、法規(guī)以及各個時期提出的國家關于農村土地確權、土地改革的政策和指導意見。由于相關法律、法規(guī)缺少技術操作規(guī)范;相關政策具有時效性，缺乏長期性和穩(wěn)定性;指導意見地位較低，權威性不足等導致確權具體開展中技術困難和法律障礙較多，確權工作受到一定限制，實施不到位的現(xiàn)象普遍，權屬爭議隱患較多。

3.2農用地確權面積精度不高

農用地的面積及四至是權屬關鍵信息，是關乎農民權益的中心內容。保障農用地面積的準確性和四至的精確性是確權關鍵工作^[3]。當前農用地確權中普遍存在精度不高的現(xiàn)象。首先，我國測繪起步晚，測繪專業(yè)人才缺失。大多數(shù)主要集中與城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設和城市土地管理，農村基層確權測繪人員嚴重不足，無法滿足確權外業(yè)的人力需求。由于人員缺乏，而確權工作量較大，高負荷的工作，導致測繪精度受到影響。其次，測繪和繪圖人員技術水平有限?；鶎庸ぷ鞯娜藛T中有很大一部分沒有土地測繪、土地登記和土地管理方面的專業(yè)知識背景，專業(yè)素養(yǎng)不高。在內外業(yè)處理中存在誤差、甚至失誤，導致面積和四至不精確。再次，由于經費不足，設備更新落后，導致測繪精度不夠。農地確權中財政補貼較少，補貼金額占實際支出的70%以下。經費短缺，無法引進先進的測量器材、成圖軟件等硬件設施，無法多渠道開展專業(yè)人員培訓，提升操作技術水平，導致屬性數(shù)據(jù)和空間數(shù)據(jù)比較粗略，農用地界線測量精度不足，面積誤差較大。最后，農用地測量難度大，客觀上導致精度不高。實行家庭聯(lián)產承包責任制以來，中國農村絕大部分農用地以家庭為單位利用，將土地進行分割，碎片化嚴重，地塊邊界不規(guī)整造成四至界線不準確，測量難度大，導致精度不高。

3.3農用地確權進程緩慢

雖然目前已經完成了一定面積的農用地確權，但在實踐中進程普遍緩慢。首先，農民的法律意識淡薄，確權積極性不高。農村由于發(fā)展滯后，農民對政策的理解能力有限，眼光不夠長遠，對確權政策認識不全面。他們更多關注確權帶來的經濟利益，忽視權益保障的重要性，普遍缺乏確權登記能有效保護土地權益的認識。農民提交申請資料，提出確權請求的積極性不高，阻礙了土地確權工作的順利推進。其次，確權宣傳不到位。政府在土地確權開展前主要側重政策、實施目標宣傳，缺少對農民的切身利益保障意義的宣傳，導致農民確權意識不高。在對部分農村走訪調查發(fā)現(xiàn)，很多居民認為是否確權不影響土地使用。部分農民片面地認為土地確權是減少他們手中的土地權益^[4]，反而影響土地的正常使用，嚴重影響農用地確權開展。最后，確認簽字困難。由于城市化的發(fā)展，較多的青壯年進城務工，異地就業(yè)現(xiàn)象普遍，及時參與四至權屬確認簽字困難。而務工人員返鄉(xiāng)時，一般是政府工作人員的法定節(jié)假日，無法開展確認簽字工作，阻礙了確權進程。

3.4農用地確權忽視歷史遺留問題

農用地面積大、地形復雜、測繪難度大給確權帶來了難度。一些地區(qū)歷史背景深厚、地情錯綜，確權任務量巨大。為了加快農用地確權進程，一些工作人員容易忽視土地權屬歷史遺留問題。盲目遵從歷史記載。在土地確權實踐工作中，一些地區(qū)一味地按照歷史載數(shù)據(jù)情況來判斷權屬的歸屬，根據(jù)歷史記載登記農用地面積，忽視與現(xiàn)實政策的結合，沒有做到實事求是。忽視口頭流轉協(xié)議。農用地流轉承包方和發(fā)包方大多為本集體成員，關系密切，流轉多以口頭協(xié)議確認。經營權確認中，一味的要以書面協(xié)議為依據(jù)，容易引起確權糾紛，無法保障承包者和經營者權益。

3.5農用地確權程序不規(guī)范

農用地確權范圍廣，歷史情況復雜，測繪難度大，耗時長。在實踐中，一些工作人員為了追求績效，一味求快，簡化程序。一些地區(qū)，工作人員的態(tài)度不夠嚴謹，申請資料只進行了完整性的審核，缺少實地核查等真實性和準確性的核查程序。一些地區(qū)，四至相關權利人沒有進行“面簽”，簽章的真實性無法保障，容易造成糾紛。一些地區(qū)忽視公示環(huán)節(jié)，或者公示時間不足現(xiàn)象普遍。

3.6部分農民權益保障不力

一些地區(qū)遵循傳統(tǒng)的“從夫居”的婚姻觀念，及時收回外嫁女本集體的土地，而遷入地由于土地承包權調整滯后，短時內無法獲得農地權的確認，婦女權益得不到保障。由于“農轉非”、新生兒、戶口遷移的相關政策不健全，農地取得程序復雜，部分農民的權益得不到保障。

4.農用地確權建議

為了推進農用地確權，盤活農用地流轉，保障農民權益，提升農民生活質量，農村確權工作應該從確權法律依據(jù)、確權主體意識、確權硬軟件配套、確權程序規(guī)范和權益保障健全等方面進行完善。

4.1完善農用地確權專項法律法規(guī)

農用地權屬證書是農民權益的法律保障，確權工作應該提高證書的權威性和法律地位。立法部門應該根據(jù)相關的指導意見和決定，結合確權試點單位的經驗和教訓，從確權的技術、方法、程序等方面制定全國性的農用地確權專項法律法規(guī)和技術規(guī)范，或在不動產登記法中補充相關條款，提升確權相關依據(jù)的法律地位和專業(yè)性。同時由于土地的區(qū)位性和社會經濟發(fā)展的不均衡性，各地需要因地制宜制定農用地確權實施條例等專項政府規(guī)章。通過相關法律和規(guī)章，確定技術精度標準，規(guī)范確權程序和資料審核標準，明確確權的權利、義務和責任，可以有效保障確權精度，保障確權檔案資料的完整性，提升確權的權威性。

4.2提高農用地確權精度

農用地確權精度主要由工作人員的主觀因素和設備儀器的客觀因素共同決定。要提高農用地確權精度，需要加強人員“軟件”和設備“硬件”的建設。

首先，加強確權資金投入和管理。無論是人力投入，還是設備更新都需要大量的資金支持。加強對確權工作的資金支持，保證政府撥款的?？顚Ｓ谩０凑铡吨醒胴斦r村土地承包經營權確權登記頒證補助資金管理辦法》要求，加強資金的使用和管理，及時撥付補助資金。通過招投標測繪業(yè)務，引進市場競爭機制，節(jié)約確權成本，緩解資金不足問題。

其次，通過人才引進、技術培訓和專業(yè)合作，提升專業(yè)水平。引進一些具備測繪基礎和土地管理專業(yè)背景的專業(yè)人員，提升確權隊伍測繪技術水平，提高測繪成果精度，提升確權專業(yè)性，促進登記工作的順利開展，保障農民權益。定期開展土地確權工作人員專業(yè)技能培訓，提高測繪人員的技術水平，加強內頁繪圖人員的專業(yè)能力，提升現(xiàn)場調查和登記人員與確權農民的溝通技巧，推進土地確權登記工作^[5]。建立測繪合作關系，適當?shù)貙⒋_權的測繪工作委托給專業(yè)測繪機構或者與測繪機構建立合作關系，保證測繪的專業(yè)性、高效性和準確性。

最后，購買先進的儀器設備。先進的儀器設備可以更快、更有效的得出精準的數(shù)據(jù)情況，有利于縮短工作人員的測量用時，提高工作效率，有效地推進土地確權登記工作的進度。增加硬件設施的資金投入，添置搭自動測量的GPS測量儀和擁有光電掃描度盤的全站儀等先進硬件設備^[6]。

4.3多渠道保障農用地確權進程

農地確權工作的開展及完成情況主要取決于確權的進程。為了保障確權進程，需要多管齊下沒推動確權工作。

首先，提高農民確權的主動性。農民是確權的主體，要推進農用地確權工作，需要調動農民主動性。通過改變土地確權宣傳側重點，強調農用地確權的主體是農民，目的保障農民的合法權益，目標是是推動農村經濟發(fā)展，提升農民生活水平。通過宣傳，提高農民對確權意義的認識，提高農民確權意識，調動農民的主動性，從“要我確權”變?yōu)椤拔乙_權”^[7]，推進確權的開展。

其次，現(xiàn)場辦公，提高工作效率?，F(xiàn)場辦公兼顧政策宣傳，可以調動農民申請確權的積極性和主動性，推進農地確權工作。現(xiàn)場辦公有利于業(yè)務咨詢。農民專業(yè)知識薄弱，確權中問題較多?，F(xiàn)場辦公便于農民咨詢，及時準備和補充所需材料，加快申請?zhí)峤缓筒牧蠝蕚涞倪M程?，F(xiàn)場辦公利于與集體經濟組織協(xié)調、協(xié)商。在申請、審核、簽字等多個環(huán)節(jié)，較多的確權證明文件需要集體經濟組織簽章，通過現(xiàn)場辦公可以加快中間審核等環(huán)節(jié)的速度，提高辦事效率，加快進程。

再次，合理調整工作時間。土地確權工作人員對土地的權屬關系進行調查審核后，通知相關權利人檢查確認和簽字，在簽字時間上盡量協(xié)調外出務工人員，合理的安排簽字確認時間，及時完成確權工作。

最后，加快制證和發(fā)證進程。對于確認無誤的農地權屬，一到三個工作日內完成制證。對于完工的權屬證書，采用個人領取和集中到集體發(fā)證相結合的方式，加快發(fā)證進程。

4.4尊重歷史合理確權

在確權中充分尊重集體和村民的主體地位，尊重歷史，合理確定范圍。首先，建立集體內部調解委員會。建立內部調解委員會，由村民選舉代表任職，強化和保障村民小組主體地位。對于“農轉非”等土地遺留問題，通過小組或者集體決議方式，尊重歷史，并結合當前土地管理法和承包法的相關規(guī)定，進行補充、調整和確認。對于一地多證的情況，根據(jù)產權人情形分別處理。產權人為同一人，注銷一本權屬證，將承包權和經營權共同登記。如果產權人為不同人時，根據(jù)權屬真實情況，分別制證。其次，建立土地確權聽證制度，傾聽農民的心聲，利用法律來維護保障農民的利益，通過司法申辯和仲裁調解決異議，有效保障農民權益。

4.5規(guī)范確權程序

嚴格規(guī)范的確權程序，是確權工作平穩(wěn)有序進行的保障，是提高確權精度的前提，是減少糾紛保障農民權益的基礎。

首先，建立申請——審核——外業(yè)測繪——內業(yè)核查——公示——農戶簽章——發(fā)證的首次確權程序。（1）在確權窗口和村集體展示申請書填寫樣本、所需材料清單，由農民準備材料，提出申請。（2）確權人員對材料和申請書進行完整性和真實性審核。（3）審核通過的宗地，由測繪人員進行外業(yè)測繪。（4）確權登記人員對外業(yè)成果與申請材料和證明材料進行內業(yè)審核。（5）確權機關將審核通過后的宗地圖在集體內進行公示。（6）申請人、臨界宗地權利人及其他權利關系人公示宗地無異議后，共同在確權書上簽字確認。（7）由確權登記機關報縣級農業(yè)管理部分審核，由同級政府制作農用地承包權和經營權證書，發(fā)證。

其次，完善換證、變更登記及代簽的程序。對土地面積及四至有誤或者土地流轉等申請換證、變更登記等建立重新測繪、變更權利主體、四鄰及村民委員會簽字蓋章、公示和發(fā)證的流程。在確權中戶主無法簽字確認的，可根據(jù)關系證明文件和委托書由父母、子女和愛人等代簽。或提交經村委會證明簽章的委托書由其他第三人代簽。但做到不準干部代簽、指界人員等相關工作人員代簽。

最后，健全檔案管理。對于登記發(fā)證的相關材料，主要包括申請材料、土地信息資料、審核文件、工作記錄、簽章簽字等相關證明文件進行整理歸檔，對于電子數(shù)據(jù)進行入庫保存，做到有據(jù)可查，有根可尋。

4.6建全權益保障機制

確權過程中，涉及了政府、村集體和農民三者利益，而處于弱勢地位的農民的權益往往受到忽視。應該健全成員的資格標準，成立村集體弱勢群體幫扶機構，保障農民權益。尊重農民意愿的基礎上，各地建立農用地儲備。將死亡、婚嫁遷出子女、戶口調走、“農轉非”等人員的土地全部收回，納入村集體的儲備庫管理。新增人口，由村民小組會議，據(jù)村人均土地標準，從備用地庫中及時進行確權，保障權益。外來人員承包的，嚴格審查，加強管理，期滿后及時收回，保證集體的權益。

結語

農用地是農民的生活保障，是國家糧食安全的基礎。農用地確權是保障農民權益，維護國家穩(wěn)定的關鍵工作。目前的農用地確權實踐中存在法律依據(jù)不足、設備和人員水平有限、進程相對緩慢等問題。為了有序推進農用地確權，需要以農民為本。不斷完善健全專項法律和規(guī)范、增加確權投入、提升確權工作人員專業(yè)水平、規(guī)范確權程序，健全農民權益保障機制。只有推進農用地確權，才能有力推進農村土地改革，盤活農用地，提高土地利用水平，推動農村經濟發(fā)展，提高農民生活水平。

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