簡(jiǎn)政放權(quán)背景下的集體建設(shè)用地入市問題研究

劉麗文+陳騏

摘要：目前廣大農(nóng)村正在推行土地確權(quán)改革，包括頒發(fā)農(nóng)民承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)證、宅基地的使用權(quán)證和農(nóng)民在自家宅基地上所蓋房屋的房產(chǎn)權(quán)證。這項(xiàng)改革過程中應(yīng)有簡(jiǎn)政放權(quán)改革的配合，然而簡(jiǎn)政放權(quán)畢竟是行政管理制度改革的一種措施，它與經(jīng)濟(jì)體制的深化改革是平行的、相互配合的。簡(jiǎn)政放權(quán)不是權(quán)宜之計(jì)，也不是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)急措施。文章認(rèn)為在簡(jiǎn)政放權(quán)背景下，土地確權(quán)，允許集體建設(shè)用地入市需要相關(guān)措施的配合，特別是集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該在這一過程中發(fā)揮重要而突出的作用。同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織為更好的服務(wù)集體建設(shè)用地入市亟需在政府簡(jiǎn)政放權(quán)減少審批手續(xù)的前提下完善自身程序，以更好地保障農(nóng)民權(quán)益。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地入市；集體經(jīng)濟(jì)組織；土地確權(quán)

我國(guó)農(nóng)村土地政策的變化可以被認(rèn)為是我國(guó)自建國(guó)始的經(jīng)濟(jì)政治方針的縮影，特別是改革開放以來，隨著我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，我國(guó)農(nóng)村土地開始了三權(quán)分立的管理政策，即所有權(quán)歸屬村集體、承包權(quán)屬于農(nóng)民、經(jīng)營(yíng)權(quán)允許流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)有的我國(guó)農(nóng)村土地制度是按照走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路和保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)益設(shè)計(jì)的，多年實(shí)踐表明我國(guó)農(nóng)村土地制度與政策在促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要的積極作用，但是在現(xiàn)實(shí)生活中現(xiàn)有農(nóng)村土地制度與政策所出現(xiàn)的越來越多的矛盾和沖突也無法回避。盡管農(nóng)民對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)是巨大的，但是農(nóng)民并沒有真正分享到應(yīng)有的改革紅利。目前我國(guó)已成為城鄉(xiāng)居民收入差距最大的國(guó)家之一，并且，城鄉(xiāng)居民的收入差距還在持續(xù)擴(kuò)大?，F(xiàn)實(shí)中，我國(guó)農(nóng)村土地，特別是集體建設(shè)用地入市受到諸多限制，也受到諸多部門的約束。但農(nóng)村土地的市場(chǎng)化改革，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的關(guān)鍵，是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的根本動(dòng)力，在激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的同時(shí)，對(duì)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有決定性意義。為進(jìn)一步完善我國(guó)農(nóng)民、農(nóng)村集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該在簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上，允許集體建設(shè)用地入市。

一、 集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化交易

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)建設(shè)所使用的土地，包括宅基地、公益性建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。20世紀(jì)90年代以來，起初由政府鼓勵(lì)和扶持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益下降，經(jīng)營(yíng)虧損比較普遍，村集體經(jīng)濟(jì)組織開始將原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地出租、轉(zhuǎn)讓，直接獲取租金。同時(shí)，地方政府為加快本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)行招商引資，組織集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，興辦工業(yè)園區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租、出讓更加普遍。

1999年底，國(guó)土部正式批復(fù)安徽蕪湖作為第一個(gè)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。2004年修改的《土地管理法》以及2007年10月1日起實(shí)施的《物權(quán)法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押，僅可同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物一并抵押。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020年》允許在符合規(guī)劃和用途管制前提下的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。2015年2月27日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，在試點(diǎn)行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。

目前雖然國(guó)家已經(jīng)對(duì)集體建設(shè)用地入市交易進(jìn)行試點(diǎn)，但就整體政策而言，而然受到諸多限制，特別是在于城市建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)以及入市方式等方面仍然存在差距。未來亟需通過簡(jiǎn)政放權(quán)，開放對(duì)集體建設(shè)用地入市的限制，以滿足市場(chǎng)所需以及農(nóng)村集體的利益訴求。

在非試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)集體建設(shè)用地入市的限制較多，集體建設(shè)用地要進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，必須經(jīng)過征為國(guó)有的程序，由城市政府擔(dān)任土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的中間人，土地的增值收益也由城市政府獲得。這導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織多選擇自主開發(fā)或簡(jiǎn)單出租的方式經(jīng)營(yíng)集體建設(shè)用地，嚴(yán)重制約了集體建設(shè)用地入市模式的創(chuàng)新，故而簡(jiǎn)政放權(quán)，減少對(duì)集體建設(shè)用地入市的程序限制，成為未來入市模式創(chuàng)新的基礎(chǔ)。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地被大量小規(guī)模企業(yè)和個(gè)人占用。土地多為粗放式經(jīng)營(yíng)，開發(fā)強(qiáng)度低，伴隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展無序擴(kuò)張，土地利用程度低，用地效率低下?？傮w來說農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地的開發(fā)利用遇到了瓶頸，原因?yàn)橐韵聨追N：

（1）集體經(jīng)濟(jì)組織土地開發(fā)能力有限，租地成為了集體產(chǎn)業(yè)土地利用的主要方式。由于鄉(xiāng)村集體開發(fā)能力和資金實(shí)力的限制，自建物業(yè)多屬于低檔的廠房、辦公樓，租金收益長(zhǎng)期處于較低水平。

（2）集體建設(shè)用地規(guī)劃受限制比國(guó)有土地更多，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃手續(xù)審批時(shí)限長(zhǎng)，部分用地規(guī)劃難以落實(shí)。產(chǎn)業(yè)規(guī)范缺乏整體引導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)不明顯，輻射作用不強(qiáng)。

（3）農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和城市管理職能由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，投資規(guī)模有限，缺乏有效的融資渠道，對(duì)外來投資的吸引力有限。

（4）現(xiàn)有農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)限制較多，集體土地的土地使用者的權(quán)益得不到保障。法律對(duì)于集體建設(shè)用地的用途、使用權(quán)權(quán)能以及土地使用權(quán)抵押的有效性都有較多的限制，阻礙了集體建設(shè)用地交易市場(chǎng)化的進(jìn)程。

在城鎮(zhèn)化征地過程中，集體作為代表決策相關(guān)事宜，并統(tǒng)籌使用和分配征地補(bǔ)償款。雖然這一過程在一般情況下能夠獲得多數(shù)村民同意，從而能夠有效降低交易成本，對(duì)城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)具有重要意義。然而，在具體操作中，由于各種原因，極易造成失地農(nóng)民在補(bǔ)償款、宅基地和承包地的補(bǔ)償時(shí)間、數(shù)量上的差異，將引起新的不平等。同時(shí)由于目前我國(guó)村民自治體系尚不完善，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和制約機(jī)制，使得腐敗問題、補(bǔ)償款使用不當(dāng)問題、分配不公問題等頻發(fā)，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是另一容易引發(fā)農(nóng)村矛盾的問題。按照有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村征地補(bǔ)償款的賠償機(jī)制必須根據(jù)土地用途確定。例如以城鎮(zhèn)道路、公園用地為代表的公益用地，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能超過所征土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的30倍。而商業(yè)用地的沒有相應(yīng)硬性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由開發(fā)商與農(nóng)民談判決定。這就使得即使相同的土地在補(bǔ)償款方面存在差異，將可能嚴(yán)重妨礙征地工作特別是公益用地征地用作的開展。

二、 集體經(jīng)濟(jì)組織的作用與問題

十八屆三中全會(huì)后，屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)范圍的部分地區(qū)的農(nóng)民土地被允許入市交易，其中包括農(nóng)用地、集體建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地以及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。具體而言可以被分為三部分，即第一部分為用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的農(nóng)村集體用地，屬于國(guó)家征地范疇，第二部分為農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等，第三部分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。第一第二部分的土地在十八屆三中全會(huì)的決議中，要求可以進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行交易，和國(guó)有土地同等權(quán)利。但如果農(nóng)民抵押、擔(dān)?；蜣D(zhuǎn)讓了其農(nóng)村住房，就意味著違背了原本農(nóng)民宅基地是以集體組織成員身份申請(qǐng)獲取的初衷，從而將涉及到農(nóng)村宅基地制度的基本原則。為此允許集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的過程中發(fā)揮更大作用，應(yīng)該是未來我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)探索的重點(diǎn)。

為促進(jìn)集體建設(shè)用地入市的暢通，簡(jiǎn)政放權(quán)重構(gòu)集體產(chǎn)權(quán)是重要的環(huán)境。2015年“一號(hào)文件”對(duì)推進(jìn)包括土地政策改革在內(nèi)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行了重點(diǎn)闡述。改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，明晰集體產(chǎn)權(quán)歸屬，簡(jiǎn)政放權(quán)完善集體產(chǎn)權(quán)含義，是促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)自由流動(dòng)、優(yōu)化組合的基礎(chǔ)。

我國(guó)農(nóng)村多年積累下來的集體資源，其農(nóng)地使用權(quán)歸屬農(nóng)民，生產(chǎn)資料大部分流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而土地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織。但集體組織主體不清，產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，缺乏相應(yīng)的處置程序。這在現(xiàn)實(shí)中造成了管理復(fù)雜混亂、插手機(jī)關(guān)多重等問題，貪腐等問題頻發(fā)。故而亟需通過簡(jiǎn)政放權(quán)，明晰權(quán)力，減少集體資產(chǎn)特別是集體建設(shè)用地入市的手續(xù)及潛規(guī)則。

目前我國(guó)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨著諸多的問題，例如總規(guī)模偏小、干部兼職嚴(yán)重治理結(jié)構(gòu)混亂、經(jīng)營(yíng)水平低下等，這些問題嚴(yán)重影響了其在推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市等方面的積極作用。因此，要想讓集體經(jīng)濟(jì)組織在集體建設(shè)用地入市方面發(fā)揮積極影響，需要擺脫舊的利益分配機(jī)制，減少分配環(huán)節(jié)有效規(guī)避腐敗，建立現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)同時(shí)完善集體經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)權(quán)能。

三、 簡(jiǎn)政放權(quán)背景下佛山市集體建設(shè)用地入市的探索

廣東作為改革先試先行地區(qū)，20世紀(jì)80年代～90年代，大量農(nóng)用地被轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地，其中大部分雖經(jīng)過國(guó)土等有關(guān)政府部門審批同意但沒有辦理所有權(quán)證及使用權(quán)證，南海區(qū)也基本上屬于這種情況。目前，南海區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市以國(guó)土部門為主導(dǎo)進(jìn)行，但仍使用集體資產(chǎn)交易平臺(tái)及交易流程。南海區(qū)于2014年9月出臺(tái)了《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》。截止目前，整個(gè)南海區(qū)已經(jīng)有21個(gè)項(xiàng)目入市，今年有10個(gè)項(xiàng)目正在進(jìn)行運(yùn)作（主要為三舊改造項(xiàng)目，所謂三舊改造指“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”改造，是廣東省特有的改造模式。即將目前的集體土地征為國(guó)有，將工業(yè)用地轉(zhuǎn)為住宅用地，產(chǎn)生的增值部分由集體和政府五五分成<扣除一級(jí)開發(fā)開發(fā)商的成本及利潤(rùn)部分>）。

大瀝鎮(zhèn)位于廣東省佛山市南海區(qū)東部，全鎮(zhèn)總面積95.9平方公里，28個(gè)社區(qū)（村），常住人口61萬(wàn)人。大瀝鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革完成后，根據(jù)廣東省189號(hào)令《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，各社區(qū)（村）組建了經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社（經(jīng)聯(lián)社），各個(gè)村民小組（自然村）組建經(jīng)濟(jì)社（目前有360多個(gè)）。2015年農(nóng)民股東人均分紅達(dá)8 000元（南海區(qū)為5 000元）。

南海區(qū)從2010年起陸續(xù)建立起公共資源交易中心、財(cái)務(wù)監(jiān)管中心及股份交易管理中心，分別開發(fā)了資產(chǎn)交易系統(tǒng)、財(cái)務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)和股權(quán)管理和交易系統(tǒng)，由區(qū)科技局管理。目前已經(jīng)完成區(qū)、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）全覆蓋。實(shí)現(xiàn)了對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織人、財(cái)、物全方位管理。

1. 財(cái)務(wù)監(jiān)管中心的建立。財(cái)務(wù)監(jiān)管中心建立于2012年，統(tǒng)籌管理全鎮(zhèn)28個(gè)經(jīng)聯(lián)社、360多個(gè)經(jīng)濟(jì)社名下400多個(gè)賬戶的資金進(jìn)出及賬務(wù)處理。

目前各個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織主要收入以土地、物業(yè)租賃流轉(zhuǎn)收入為主。從整個(gè)南海區(qū)來看，目前各個(gè)經(jīng)濟(jì)社、經(jīng)聯(lián)社賬上資金總額達(dá)到120多個(gè)億（由于南海區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織無實(shí)體項(xiàng)目，因此其征地款等收入大部分均按股份發(fā)放給股東，和北京市原則上不允許將這類資金分光而要求用于發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)來壯大集體經(jīng)濟(jì)組織是不一樣的。這個(gè)差異應(yīng)該是南海區(qū)這類城市農(nóng)村今后發(fā)展方向是城鎮(zhèn)化而北京市農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)為實(shí)現(xiàn)城市化，產(chǎn)業(yè)升級(jí)的動(dòng)力更大造成的）。

2. 資產(chǎn)交易平臺(tái)的建立。南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)集體資產(chǎn)交易通過鎮(zhèn)公共資源交易中心進(jìn)行。公共資源交易中心是南海區(qū)于2010年統(tǒng)一建設(shè)的，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了區(qū)、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）全覆蓋。主要業(yè)務(wù)為政府采購(gòu)、政府資產(chǎn)處置和集體資產(chǎn)交易。集體資產(chǎn)交易部分，南海區(qū)2010年至今，已經(jīng)成交5萬(wàn)多個(gè)項(xiàng)目總交易金額400多個(gè)億。具體到大瀝鎮(zhèn)，其2015年交易額達(dá)到29個(gè)多億（通過鎮(zhèn)級(jí)交易27個(gè)多億，村或社區(qū)交易1個(gè)多億）。同時(shí)，通過經(jīng)管部門定期清產(chǎn)核資工作及多年交易記錄的數(shù)據(jù)，已經(jīng)基本完成了全鎮(zhèn)集體資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)。目前，資產(chǎn)交易平臺(tái)和財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)正在進(jìn)行接軌，逐步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，可以通過資金流動(dòng)及資產(chǎn)變動(dòng)的對(duì)比實(shí)現(xiàn)對(duì)集體資產(chǎn)的有效監(jiān)管。

集體資產(chǎn)交易的主要流程為：

（1）經(jīng)濟(jì)社、經(jīng)聯(lián)社提出申請(qǐng)，由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌局對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)；

（2）立項(xiàng)通過，形成交易方案，由經(jīng)濟(jì)社、經(jīng)聯(lián)社組織股東進(jìn)行投票表決，表決通過后報(bào)鎮(zhèn)公共資源交易中心；

（3）鎮(zhèn)公共資源辦公室和鎮(zhèn)紀(jì)委等部門對(duì)方案進(jìn)行審核，審核通過后，授權(quán)公共資源交易中心進(jìn)行項(xiàng)目發(fā)布；

（4）公共資源交易中心進(jìn)行項(xiàng)目發(fā)布；

（5）公共資源交易中心組織交易和競(jìng)標(biāo)、開標(biāo)，并將交易結(jié)果通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等方式進(jìn)行公示。

交易權(quán)限劃分為：流轉(zhuǎn)期限超過五年或者標(biāo)的價(jià)值超過100萬(wàn)元的交易項(xiàng)目，必須通過鎮(zhèn)級(jí)公共資源交易中心組織交易。其他小額及短期流轉(zhuǎn)的項(xiàng)目可以通過公共資源交易平臺(tái)在社區(qū)（村）的分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行，鎮(zhèn)里可通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控及攝像等方式對(duì)交易過程進(jìn)行控制、監(jiān)督。

目前在包括大瀝鎮(zhèn)在內(nèi)的整個(gè)南海區(qū)已經(jīng)形成了通過交易中心進(jìn)行集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的輿論氛圍，實(shí)現(xiàn)了各集體經(jīng)濟(jì)組織股東倒逼管理層通過交易平臺(tái)進(jìn)行交易良好效果。

3. 集體股份交易平臺(tái)。

（1）集體經(jīng)濟(jì)組織股份改革進(jìn)程。廣東省從20世紀(jì)80年代起推行包產(chǎn)到戶工作。到20世紀(jì)90年代，由于廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分戶經(jīng)營(yíng)已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時(shí)廣東作為改革先行地區(qū)，早于其他地區(qū)開始進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。因此，從20世紀(jì)90年代末起大部分集體土地就不以包產(chǎn)到戶方式發(fā)包給村民，而是由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，同時(shí)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革。一方面進(jìn)行清產(chǎn)核資，將土地及集體其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)予以股份化，劃分本集體總股份。另一方面，確認(rèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織股東身份，按人分配股份并予以固化。

這一改革，使分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|，按照其股份數(shù)額享有集體土地及其他資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)收益。目前，南海區(qū)79萬(wàn)多農(nóng)民中有78萬(wàn)為集體經(jīng)濟(jì)組織股東，享受分紅收益。

（2）集體經(jīng)濟(jì)組織股份流轉(zhuǎn)的實(shí)踐。集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革初期并未考慮股份流轉(zhuǎn)的問題，隨著社會(huì)的發(fā)展集體股份逐步出現(xiàn)流轉(zhuǎn)的需求。佛山市南海區(qū)于2013年底公布了《南海區(qū)村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織成員股權(quán)（股份）管理交易辦法（征詢意見稿）》。規(guī)范集體股權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)與、質(zhì)押。主要內(nèi)容是街道和集體經(jīng)濟(jì)組織為管理股權(quán)流轉(zhuǎn)需設(shè)置的機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，流轉(zhuǎn)的程序和限制性規(guī)定。

同時(shí)，南海區(qū)是全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地改革試點(diǎn)地區(qū)之一，實(shí)踐的一個(gè)重點(diǎn)是“以戶為單位進(jìn)行確權(quán)，將股權(quán)確權(quán)到戶”。即將原來集體經(jīng)濟(jì)組織確權(quán)固化到個(gè)人股份分配到戶，按照每戶人口重新劃分股份并固化到戶，并確定戶主。今后集體分紅只針對(duì)戶主進(jìn)行，股份及分紅在戶內(nèi)的分配、變動(dòng)集體不予干涉——這一改革雖然符合集體土地承包到戶的規(guī)定，使股權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分配相吻合，但是實(shí)際上并不利于股份的流轉(zhuǎn)。首先，這次確權(quán)到戶首先要看各戶人口重新確定股權(quán)，實(shí)質(zhì)上是把已經(jīng)固話到人的集體股份收歸集體重新分配，在法律上是對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的侵犯（北京有的村也有類似的政策）。第二，將按人重新劃分的股份固話到戶，實(shí)質(zhì)是把矛盾下放到家庭內(nèi)部，隨著今后家庭人口變遷，相互間血緣關(guān)系淡化必然產(chǎn)生利益分配矛盾，特別是不在本地區(qū)工作生活的股東其收益權(quán)無法得到有效保障，不利于人才的有效流動(dòng)。第三，由于股份固話到戶，如需要流轉(zhuǎn)實(shí)際上要在本戶所有股東取得一致意見后才可行，隨著戶內(nèi)人口變化，股東間關(guān)系逐步疏遠(yuǎn)，利益逐漸分化，取得一致意見越來越不可行給股份流轉(zhuǎn)制造了障礙。

（3）股份交易平臺(tái)。南海區(qū)于2013年成立了股份管理交易中心，開發(fā)了股份管理系統(tǒng)。目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)78萬(wàn)集體經(jīng)濟(jì)組織股東均已經(jīng)錄入管理系統(tǒng)，可查閱其擁有股份數(shù)量及分紅金額，以保障股東依法取得分紅的權(quán)利。

佛山市大瀝鎮(zhèn)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織管理經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)的探索是對(duì)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、放松對(duì)土地管理、允許集體建設(shè)用地入市的重要措施補(bǔ)充，其建立的完善財(cái)務(wù)監(jiān)管體系、資產(chǎn)交易平臺(tái)以及集體股權(quán)交易平臺(tái)，都是針對(duì)目前我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織所暴露出的問題的比較完善的彌補(bǔ)措施，值得在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

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作者簡(jiǎn)介：劉麗文（1990-），女，漢族，北京市人，北京大學(xué)管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)閲?guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)；陳騏（1990-），男，漢族，浙江省杭州市人，北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士后研究員，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

收稿日期：2016-11-16。