土地確權(quán)背景下農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障研究

摘 要 一直以來，婦女都是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、社會進(jìn)步的重要力量，特別是在農(nóng)業(yè)日益女性化的當(dāng)下，農(nóng)村婦女的作用尤為重要。然而，現(xiàn)實中，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象屢見不鮮，嚴(yán)重影響了農(nóng)村婦女的生產(chǎn)積極性乃至農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展。本文在介紹新時期農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的由來的基礎(chǔ)上，分析了土地確權(quán)中農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的表現(xiàn)與原因，并提出在土地確權(quán)背景下保障婦女土地權(quán)益的相關(guān)措施。

關(guān)鍵詞 土地確權(quán) 農(nóng)村婦女 土地權(quán)益 保障

作者簡介：晉雅雯，安徽師范大學(xué)法學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：當(dāng)代政府與政治。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.377

2015年中央一號文件與農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作的意見》中都明確要求在農(nóng)村土地確權(quán)過程中要按照男女平等的原則，保護(hù)好婦女土地權(quán)益。但是，在大部分傳統(tǒng)的以男性為主的農(nóng)村地區(qū)，婦女的土地權(quán)益受到不同程度與不同方式的侵害，情況令人擔(dān)憂。本文首先從歷史的角度梳理了農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的由來，接分析了農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害的表現(xiàn)，最后提出在土地確權(quán)開展過程中保障農(nóng)村婦女土地的相關(guān)措施，以期對農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障有所幫助。

一、農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的歷史由來

（一）農(nóng)村婦女土地權(quán)益的概念

土地權(quán)益是與土地相關(guān)的權(quán)利和利益，指依照法律的規(guī)定所享有的直接支配土地的權(quán)利和利益，主要包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。而農(nóng)村婦女的土地權(quán)益就是指與農(nóng)村婦女相關(guān)的土地權(quán)益。一般將其概括為以下四個方面：一是在政策與法律層面農(nóng)村婦女與男子享有平等的土地權(quán)益；二是農(nóng)村婦女在現(xiàn)實中在承包田的分配、土地入股分紅、征收地的補償、宅基地的分配方面與男子一樣等額分配；三是其分有的土地，不會隨著婚喪嫁娶而丟失；四是農(nóng)村婦女對分得的承包地具有平等的使用權(quán)、收益權(quán)和繼承權(quán)。

（二） 新時期農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題由來

第一個階段是1979年到1993年。這一時期，家庭承包制經(jīng)歷了人民公社末期的禁止到允許，婦女的生產(chǎn)勞動開始回歸家庭，與此同時農(nóng)村婦女土地權(quán)益往往被以“戶”為單位的土地承包所掩蓋。第二個階段是從1993年到2001年。這一時期，農(nóng)地制度主要圍繞“再延長土地承包期三十年”開展的，提倡實行“增人不增地，減人不減地”的辦法來穩(wěn)定土地承包關(guān)系。這一政策與我國“從夫居”的傳統(tǒng)導(dǎo)致農(nóng)村婦女因為婚姻變化而失去土地的現(xiàn)象愈發(fā)普遍。農(nóng)民地權(quán)穩(wěn)定的利好政策，卻成為農(nóng)村婦女土地權(quán)益不利好的因素。第三個階段是從2002年至今。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴大，農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入不斷提高，在一定程度上加重了婦女在土地權(quán)益上的相對損失。因此，婦女對土地財產(chǎn)權(quán)益的訴求便更趨于強烈，其土地權(quán)益保障問題也凸顯出來。

二、土地確權(quán)中農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的表現(xiàn)

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)得不到確權(quán)登記

農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)得不到確權(quán)登記的主要分為以下幾類：第一，由于婚姻關(guān)系變動導(dǎo)致失去土地承包經(jīng)營權(quán)。因為出嫁、離婚、喪偶而被村組下戶并收回原有承包地，而出嫁或再嫁到外村的村組以二輪承包時家庭成員為共有人登記確權(quán)，相關(guān)的政策沒有做好銜接，導(dǎo)致她們在娘家和婆家都得不到土地承包確權(quán)登記。第二，由于出生時村組已沒有承包地可分而失去土地承包經(jīng)營權(quán)。有的年輕女性由于出生時村子早已將土地分包光，導(dǎo)致她們從來沒有分到過土地，也就無地可確。

（二）宅基地分配權(quán)得不到落實無法確權(quán)

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大，宅基地的經(jīng)濟利益越來越高。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)絕大多的村規(guī)民約中規(guī)定男孩成年或結(jié)婚后可以單獨申請立戶申請宅基地，即便是男性已在城市有房，但只要戶口未遷出也可以再次在村申請宅基地。女孩成年后不能單獨立戶申請宅基地，離婚回村婦女以及上門女婿也不能申請宅基地。而且宅基地的使用權(quán)登記簿上也只記載戶主的名字。女性因無法獲得宅基地或因離婚而失去宅基地確權(quán)登記權(quán)益的情況普遍存在。

（三） 確權(quán)后土地流轉(zhuǎn)所得收益難以獲得

確權(quán)加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度與規(guī)模，但在實踐過程中卻存在侵害婦女土地權(quán)益的問題。據(jù)調(diào)查，主要表現(xiàn)在：家庭土地流轉(zhuǎn)過程中，決定土地流轉(zhuǎn)事項的主要還是男性。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地流轉(zhuǎn)合同要有承包方戶主或流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人簽字，忽視了婦女作為財產(chǎn)共有人的合法權(quán)利。在集體土地流轉(zhuǎn)過程中，法律規(guī)定集體經(jīng)濟組織有權(quán)獨立進(jìn)行經(jīng)濟活動，所得的收益分配需要通過村民議會決議決定。但是，不少村民議會根據(jù)村規(guī)民約中的不合理規(guī)定侵犯出嫁、離婚、喪偶婦女的權(quán)益。在我們調(diào)查的三個村組的村規(guī)民約中都有“已出嫁女性不參加集體土地收益分配”，“因離婚將戶籍遷回村的離婚女，不享受村一切福利待遇”這樣的條款，而村組絕大多數(shù)成員將其理解為天經(jīng)地義的。

三、土地確權(quán)中婦女土地權(quán)益受侵害的原因

（一）制度層面

1.立法與政策制定缺乏社會性別視角：我國法律和政策明確規(guī)定婦女與男性擁有平等的土地權(quán)益。但是，長期以來由于立法與政策制定缺乏社會性別視角，使得女性權(quán)益保護(hù)無從落實。比如《農(nóng)村土地承包法》中，將“農(nóng)戶”確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，凸顯了“農(nóng)戶”的法律地位。然而卻沒有考慮家庭利益并不等同于家庭成員的個人利益，忽視了到家庭中女性的個體土地權(quán)益，使得婦女的個人土地權(quán)益往往被“戶”的主體形式所掩蓋。這一點則集中體現(xiàn)在確權(quán)登記過程中婦女難以享受土地承包經(jīng)營權(quán)的主體資格。農(nóng)民手中的權(quán)證與合同中都以“某某戶”格式注記。有的權(quán)證上還未記載婦女的姓名，或者婦女只是作為共有人而不是共同承包人登記在權(quán)證上，一旦婦女因為婚姻變動而脫離“戶”，在爭取土地權(quán)益時就會處于被動低位。

2.政策之間存在漏洞：政策之間的相互矛盾侵害婦女或一部分婦女的權(quán)益。如國家出臺土地確權(quán)頒證文件時，雖然強調(diào)男女平等的原則，保護(hù)好婦女土地權(quán)益，但是把具體的問題留給地方結(jié)合地方實際予以解決。然而，地方政府往往將“是否登記所有權(quán)利人的信息”、“登記哪些權(quán)利人”以及“土地征地補償費用和集體土地收益分配”等問題留讓村集體決定。根據(jù)《村民委員會組織法規(guī)定》，這些問題需要召開村民會議或者村民代表會討論決定。而由于利益驅(qū)動和傳統(tǒng)做法，形成的會議決議會以“合法”的形式規(guī)定不將婦女或部分婦女作為權(quán)利共有人登記。外嫁女或離婚女的土地征地補償費用和集體土地收益也會被夫家、娘家或集體經(jīng)濟組織“合理”占有。

3.婦女土地權(quán)益救濟機制有待完善：當(dāng)婦女土地權(quán)益受到侵害時，缺乏有效的救濟。主要表現(xiàn)在：第一，由于集體經(jīng)濟組織成員資格沒有明確的法律界定，土地承包合同、權(quán)證等法律文件上沒有婦女的名字，法院對于通過村民自治決議侵犯婦女土地承包權(quán)益的案件難以受理；有的雖然受理了，但是裁決難以執(zhí)行。 第二，缺乏獨立的土地承包經(jīng)營糾紛仲裁機構(gòu)與仲裁機制。當(dāng)前的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁主要是村委會和婦聯(lián)。村委會由于受“村規(guī)民約”的制約，反而可能會侵害婦女的土地權(quán)益。而婦聯(lián)由于其自身的權(quán)力有限，經(jīng)常處于“心有余而力不足”的狀態(tài)，難以成為婦女土地權(quán)益的堅強后盾。

（二）文化層面

1.落后的性別觀念：由于受幾千年來重男輕女的思想的影響，社會規(guī)范總是從保護(hù)男性的利益，使男性的利益不受損害出發(fā)，“合法化”的忽略了女性的利益，使女性在政治、經(jīng)濟、文化領(lǐng)域以及家庭內(nèi)處于從屬地位。所以《農(nóng)村土地承包法》中的承包人和當(dāng)事人都被理所當(dāng)然的認(rèn)為是男性，將婦女排除在承包土地權(quán)利人之外。確權(quán)登記要求 “確權(quán)到戶”到實踐中卻變成“確權(quán)到戶主”。

2.傳統(tǒng)的婚嫁觀念：在我國農(nóng)村傳統(tǒng)的婚嫁習(xí)俗是婦女結(jié)婚后到男家落戶和居住，即所謂“從夫居”。所以婦女所在的村莊和家庭都把她們看成暫時的成員。一些村組對待嫁女不分土地或少分土地，出嫁后她們的土地也被強行收回，但是如果婆家村組已無地承包可分，或者確權(quán)已經(jīng)完成，這部分婦女就會面臨兩頭無地可確權(quán)的窘境。一些村組雖然不會收回外嫁女的土地，婆家的村組也可以此為由不再分土地給她們，但是由于土地的不可攜帶性，這些外嫁女土地即便是確權(quán)了，其真正的土地權(quán)益也是流于形式。

3.陳舊的維權(quán)觀念：由于受傳統(tǒng)男尊女卑思想和自身文化水平有限影響，農(nóng)村許多大齡婦女對土地確權(quán)政策了解甚少，對于侵害自己土地權(quán)益的行為全然不知，維權(quán)就無從談起。年輕婦女，雖然有維權(quán)意識，但是苦于缺乏專業(yè)的維權(quán)知識、沒有有效的維權(quán)途徑，也漸漸放棄維權(quán)。因此有必要從根本上提高婦女自身的維權(quán)意識和能力。

（三）經(jīng)濟層面

在資源缺乏，經(jīng)濟發(fā)展水平不高的農(nóng)村，土地是人們最主要的生存保障。由于農(nóng)村新生人口的增加，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，農(nóng)村承包地越來越少，在這種人地矛盾緊張的背景下，村規(guī)民約對土地資源的分配方案就傾向于忽視女性土地權(quán)益。

四、確權(quán)中婦女土地權(quán)益保障的措施

農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作是解決婦女土地權(quán)益問題不可多得的良機。我們要抓住這一機會，完善農(nóng)村婦女土地權(quán)益的保障工作。

（一） 確權(quán)政策的制定過程中強化社會性別意識

我國現(xiàn)行有關(guān)的法律與政策在表現(xiàn)形式上都強調(diào)婦女與男子享有平等的權(quán)利，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女的土地權(quán)益，卻沒有考慮到我國男女不平等的社會結(jié)構(gòu)，且沒有規(guī)定具體確定的實施細(xì)則，太過籠統(tǒng)，使得婦女處于事實上的弱勢地位。因此在確權(quán)政策的制定過程中必須強化社會性別意識。具體建議如下：第一，在農(nóng)村土地確權(quán)過程要登記家庭所有權(quán)利人的姓名，尤其在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中將妻子與丈夫作為共同承包方進(jìn)行登記。第二，家庭土地在進(jìn)行流轉(zhuǎn)或抵押時，需夫妻共同簽字才能生效，以防發(fā)生隱瞞婦女私自流轉(zhuǎn)土地的行為。第三，政策制定要充分考慮到婦女婚姻變動的因素，制定科學(xué)的界定集體經(jīng)濟組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，以防外嫁女、離婚婦女及喪偶婦女被剝奪土地確權(quán)的資格，失去土地權(quán)益。

（二） 加強對村規(guī)民約的審查監(jiān)督

首先，清查并廢除與《物權(quán)法》、《土地承包法》、《婦女權(quán)益保障法》中關(guān)于婦女土地權(quán)益規(guī)定相違背的村規(guī)民約，特別是歧視出嫁女、離婚婦女與喪偶婦女的條款，從源頭上清除侵害婦女土地權(quán)益的依據(jù)。其次，在調(diào)查村組的具體情況、了解婦女的實際需要、采納各方有效性建議的基礎(chǔ)上開展保護(hù)婦女土地權(quán)益的修訂完善工作，特別是有關(guān)婚嫁落戶、土地承包合宅基地分配等涉及婦女土地權(quán)益和男女平等的條款，為農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障工作奠定良好的社會基礎(chǔ)。

（三） 建立婦女土地確權(quán)權(quán)益的救濟機制

加快建立社會支持、政府主導(dǎo)、司法保障的救濟機制。使婦女“維權(quán)有門、維權(quán)有路”。政府方面：農(nóng)村土地確權(quán)屬于政府的行政行為，政府要發(fā)揮其主導(dǎo)作用，做好宣傳、制定救濟方案、有效預(yù)防確權(quán)過程中侵犯婦女土地權(quán)益行為的出現(xiàn)并對確權(quán)中侵犯婦女土地權(quán)益的行為給予及時處理。司法方面：第一，法院要積極受理婦女因土地確權(quán)而引起糾紛的案件。第二，設(shè)立專門處理婦女因確權(quán)引起糾紛的仲裁機構(gòu)，提高仲裁水平和效率。社會方面：鼓勵社會群體或個人在各方面給予維權(quán)的婦女積極的支持。

（四） 提高婦女維權(quán)意識與能力

第一，加大農(nóng)村土地確權(quán)及其意義的宣傳力度，讓婦女了解到確權(quán)后土地的增值收益，增強婦女維權(quán)的主動性。第二，開展免費的法律知識培訓(xùn)，指導(dǎo)婦女在土地確權(quán)中權(quán)利若受到侵害如何運用法律武器進(jìn)行維權(quán)。第三，制定有關(guān)制度確保婦女參與村莊事務(wù)管理的權(quán)利，在村規(guī)民約制定、村組決議中有發(fā)言權(quán)、決定權(quán)，這樣才可以有效爭取自己的權(quán)益。

注釋：

鄧紅.社會性別視角下的農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題分析.學(xué)理論.2011（1）.87-88.

李曉潔.社會性別視角下的農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障——以四川省成都市“土地產(chǎn)權(quán)制度改革”為例.中國集體經(jīng)濟.2013（1）.5 -7.

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