新公共管理視角下農(nóng)村土地確權(quán)的不足及解決途徑

董士偉+李紅

摘要：基于新公共管理視角對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)進(jìn)行探討，指出土地確權(quán)中存在的問(wèn)題，分析原因，并提出相應(yīng)的解決途徑。得出政府需要改變以往的運(yùn)行模式，提升行政效率，完善法律法規(guī)，優(yōu)化配置有限的行政和社會(huì)資源，利用信息技術(shù)源頭控制，充分調(diào)動(dòng)多方力量參與解決農(nóng)村土地確權(quán)遇到的困難和不足，從而保證中國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)工作順利開(kāi)展的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：新公共管理；土地確權(quán)；公共服務(wù)；解決途徑

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2016）20-5416-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.20.062

Abstract： Rural land right confirmation work were discussed， and deficiencies of land right confirmation were pointed out， and the reasons for deficiency presented were analyzed， and the corresponding solutions were proposed based on the new public management perspective in this study. Chinese government must take appropriate measures to ensure the smooth operations of rural land right confirmation work. These measures include changing the previous operation mode， improving administrative efficiency， improving laws and regulations， optimizing configuration of limited administration and social resources， using information technology source control， and resolving the difficulties and deficiencies encountered of rural land right confirmation by fully mobilizing multi-party forces to participate in this work.

Key words： new public management； land right confirmation； public services； solutions

農(nóng)村土地確權(quán)是厘清農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的根本環(huán)節(jié)，也是農(nóng)村土地改革的基礎(chǔ)。近年來(lái)中國(guó)政府積極推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)，陸續(xù)開(kāi)展了土地確權(quán)試點(diǎn)工作[1-2]。目前農(nóng)村土地確權(quán)的相關(guān)研究主要集中在農(nóng)村土地確權(quán)的意義、原則、方案，農(nóng)村土地權(quán)屬及其爭(zhēng)議處理，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革等方面[3-5]?？傮w上農(nóng)村土地確權(quán)工作取得了一定的成效，但實(shí)際操作和政策儲(chǔ)備還存在明顯不足。

農(nóng)村土地確權(quán)首先是政府行為，與公共管理有密切關(guān)系。與傳統(tǒng)以威爾遜、古德諾的政治與行政二分論和以韋伯科層管理論為基礎(chǔ)的行政管理理論不同，新公共管理以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法作為理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效，而主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化管理方法來(lái)提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高服務(wù)質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效[6-7]。農(nóng)村土地確權(quán)中存在的不足可以嘗試從新公共管理視角進(jìn)行探討，找出解決方案，以期積極推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的順利開(kāi)展。

1 中國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)存在不足

1.1 農(nóng)村土地沒(méi)有確權(quán)

由于特殊歷史原因，中國(guó)部分農(nóng)村土地管理混亂，存在土地承包合同與現(xiàn)實(shí)地塊不一致的情況。部分地區(qū)存在口頭協(xié)議而沒(méi)有簽訂土地承包合同，造成政府合同沒(méi)有掌握，容易導(dǎo)致土地糾紛。部分農(nóng)村土地沒(méi)有確權(quán)，或進(jìn)行了確權(quán)但確權(quán)不徹底，一旦發(fā)生土地糾紛，由于缺乏有效合同和土地確權(quán)數(shù)據(jù)的支撐，會(huì)進(jìn)一步加劇矛盾沖突。

1.2 農(nóng)村土地確權(quán)不規(guī)范

中國(guó)農(nóng)村在開(kāi)展土地確權(quán)時(shí)，由于各個(gè)地區(qū)的差異、現(xiàn)實(shí)情況的不同、確權(quán)人員的素質(zhì)、確權(quán)地塊的零碎復(fù)雜程度等，使得部分農(nóng)村土地確權(quán)沒(méi)有按照原定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范執(zhí)行，造成土地確權(quán)不全面、不規(guī)范的情況發(fā)生，為以后可能出現(xiàn)的土地糾紛和矛盾沖突埋下了隱患。

1.3 農(nóng)村土地確權(quán)內(nèi)容設(shè)計(jì)有缺陷

現(xiàn)有農(nóng)村土地確權(quán)內(nèi)容設(shè)計(jì)有缺陷，不能適應(yīng)未來(lái)土地市場(chǎng)的發(fā)展需求。土地確權(quán)包含確權(quán)地塊的“四至”和土地承包面積，但沒(méi)有標(biāo)注確權(quán)地塊的空間面積、形狀和空間位置等空間信息，有可能出現(xiàn)土地確權(quán)面積相同，但野外地塊現(xiàn)實(shí)情況差距較大的情況。現(xiàn)有確權(quán)模式表達(dá)土地地塊的零碎程度和差異性不足，未來(lái)需要添加確權(quán)地塊的空間信息，以滿足未來(lái)土地市場(chǎng)的需要。

2 造成中國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題的原因

2.1 政府以前不重視、不作為

政府以前以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，不過(guò)多強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，沒(méi)有提供土地確權(quán)這種公共服務(wù)。土地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮以后，由于土地產(chǎn)權(quán)不清出現(xiàn)了大量的土地糾紛案件，造成了嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩和矛盾沖突。土地確權(quán)首先是政府行為，政府以前明顯不重視、不作為，沒(méi)有提供土地確權(quán)公共服務(wù)，導(dǎo)致了如今的土地確權(quán)不明晰的危機(jī)。

2.2 開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)的人、財(cái)、物配套不足

土地確權(quán)對(duì)每宗土地都要清晰界定權(quán)屬、準(zhǔn)確測(cè)定面積、厘定邊界“四至”和繪制宗地圖，需要投入大量的人力、物力、財(cái)力。土地確權(quán)要求工作人員不僅具有相應(yīng)的理論修養(yǎng)和政策水平，還需具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性知識(shí)儲(chǔ)備。土地確權(quán)的過(guò)程極為繁復(fù)，工作量相當(dāng)巨大，需要投入大量人力成本，更需要專項(xiàng)資金和專門儀器設(shè)備支持。目前中國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)工作人、財(cái)、物的配套明顯不足，尤其欠缺既懂技術(shù)又懂政策的專業(yè)人員。

2.3 土地主管部門權(quán)責(zé)不清

土地資源由國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部共同管理，基本業(yè)務(wù)互有交叉，部門權(quán)責(zé)劃分不清。國(guó)土資源部主導(dǎo)實(shí)施全國(guó)國(guó)土資源調(diào)查，農(nóng)業(yè)部積極推進(jìn)土地確權(quán)試點(diǎn)工作，二者的土地測(cè)量調(diào)查有較大程度的重合，重復(fù)工作費(fèi)時(shí)費(fèi)力，造成人、財(cái)、物的浪費(fèi)。各部門關(guān)于農(nóng)村土地問(wèn)題沒(méi)有形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，不能共同實(shí)施滿足雙方條件和目的的土地測(cè)量調(diào)查。此外，農(nóng)村土地管理也是實(shí)行分部門單獨(dú)垂直管理，容易造成土地管理交叉混亂，不利于農(nóng)村土地市場(chǎng)的培育和發(fā)展。

2.4 土地確權(quán)存在法律政策盲點(diǎn)，保障體系不健全

中國(guó)現(xiàn)行法律和政策對(duì)集體土地處分有諸多限制性條款，總體上沒(méi)有否認(rèn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)中處分權(quán)的存在，但對(duì)處分權(quán)又缺乏全面性闡述，在土地確權(quán)實(shí)踐操作中往往難以適用。關(guān)于是否對(duì)當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，政策導(dǎo)向與農(nóng)民意向存有分歧。在政策儲(chǔ)備和保障體系構(gòu)建方面，明顯存有不足。例如，農(nóng)村土地確權(quán)過(guò)程中遇到的具體問(wèn)題千差萬(wàn)別，無(wú)法對(duì)每個(gè)具體問(wèn)題給出相應(yīng)的處理辦法，顯示出政策儲(chǔ)備的不足和保障體系的滯后。

3 中國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題的解決途徑

在中國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)工作中，可借鑒新公共管理理論進(jìn)行管理。各級(jí)政府需要改變以往的運(yùn)行模式，提升行政效率，完善相應(yīng)法律法規(guī)，使有限的行政和社會(huì)資源得到最佳的配置，充分調(diào)動(dòng)各方面的力量參與。利用信息技術(shù)源頭控制農(nóng)村土地確權(quán)工作，從而有效地解決土地確權(quán)工作中遇到的問(wèn)題，保證農(nóng)村土地確權(quán)工作順利開(kāi)展。新公共管理理論為土地確權(quán)工作的開(kāi)展提供了有效的運(yùn)作方式和理論參考，為破解土地確權(quán)工作中的難題提供了重要借鑒，同時(shí)土地確權(quán)工作的實(shí)踐又可以豐富新公共管理理論。新公共管理理論與土地確權(quán)實(shí)踐的結(jié)合可以為中國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)工作提供一種嶄新的視角和思路。

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能提供公共服務(wù)并建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制

轉(zhuǎn)變政府職能，樹(shù)立有限、責(zé)任、法治、服務(wù)政府的觀念，提供政府公共服務(wù)。政府在公共事務(wù)治理中起主導(dǎo)地位和重要作用，應(yīng)該提供土地確權(quán)公共服務(wù)。政府部門之間應(yīng)該建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和互動(dòng)機(jī)制，分工合作，權(quán)責(zé)明晰。

3.2 引入市場(chǎng)機(jī)制并注重確權(quán)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)

農(nóng)村土地確權(quán)應(yīng)該引入市場(chǎng)機(jī)制，將地籍調(diào)查、農(nóng)村地籍圖和宗地圖的繪制、發(fā)證登記等技術(shù)性工作進(jìn)行合同外包，政府從農(nóng)村土地確權(quán)具體事務(wù)中分離出來(lái)，主要起組織和監(jiān)督作用。這種模式很大程度解決了農(nóng)村土地確權(quán)工作人力資源不足的困境，明顯提高了工作效率。借鑒新公共管理理論加強(qiáng)確權(quán)隊(duì)伍建設(shè)，提升確權(quán)隊(duì)伍工作水平，加大相關(guān)法律政策的宣傳力度。首先，政府應(yīng)高度重視確權(quán)隊(duì)伍的法律、政策培訓(xùn)，提高隊(duì)伍的法律素養(yǎng)和政策水平。其次，針對(duì)性培訓(xùn)土地確權(quán)工作人員，定期舉辦培訓(xùn)班，講解土地確權(quán)工作流程和典型實(shí)踐案例，提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平。最后，改進(jìn)工作方式和培訓(xùn)工作方法，確權(quán)工作中應(yīng)注重農(nóng)民的感受，及時(shí)答復(fù)農(nóng)民關(guān)心的問(wèn)題，靈活處理遇到的各種矛盾，并提高協(xié)調(diào)能力，增強(qiáng)團(tuán)隊(duì)意識(shí)。

3.3 基于信息技術(shù)源頭控制農(nóng)村土地確權(quán)隱患

農(nóng)村土地確權(quán)缺乏地塊空間信息，為以后的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)培育埋下了隱患，可以嘗試通過(guò)信息技術(shù)手段彌補(bǔ)這種缺陷[8]?；谛畔⒓夹g(shù)將確權(quán)地塊形狀、空間位置和地塊面積納入現(xiàn)有土地承包經(jīng)營(yíng)體系，可以補(bǔ)充和修正土地承包合同，豐富和完善土地承包經(jīng)營(yíng)體系和制度，使得確權(quán)合同地塊和野外地塊現(xiàn)實(shí)情況完全一致，空間表達(dá)直觀性強(qiáng)，土地確權(quán)表述清楚準(zhǔn)確，從源頭上控制土地確權(quán)可能出現(xiàn)的隱患。

3.4 完善農(nóng)村土地確權(quán)法律法規(guī)與政策

新公共管理理論倡導(dǎo)政府對(duì)管理者給予充分的信任而不是過(guò)多的行為約束。農(nóng)村土地確權(quán)法律法規(guī)與政策出現(xiàn)盲點(diǎn)的前提下，要給予工作人員處理具體問(wèn)題的一定自主權(quán)和靈活性。在農(nóng)村土地確權(quán)工作中，對(duì)于一些法律法規(guī)、政策依據(jù)不太明晰的問(wèn)題，工作人員可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行自主處理，既做到不違反現(xiàn)有法律法規(guī)和政策，又能使土地經(jīng)營(yíng)者接受。政府應(yīng)盡快制訂并完善相關(guān)的法律、法規(guī)和政策，彌補(bǔ)存在的不足和盲點(diǎn)，同時(shí)必須解決不同法律法規(guī)之間、法律法規(guī)與政策之間的不一致問(wèn)題，從而保證中國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)工作順利進(jìn)行。

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