四川丘陵地區(qū)土地確權(quán)問(wèn)題的微觀思考

楊丹++夏寒梅++張夢(mèng)姣++張杰++平文清

[摘要]土地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，對(duì)于進(jìn)一步擴(kuò)大土地權(quán)能，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利有著極其重要的作用。但是，在土地確權(quán)工作中，尤其丘陵地區(qū)這樣的特殊地形區(qū)，存在很多的問(wèn)題。文章主要從政策宣傳、實(shí)地勘測(cè)、歷史遺留幾方面進(jìn)行思考，提出了從測(cè)量技術(shù)、政策法規(guī)、監(jiān)管機(jī)制對(duì)土地確權(quán)工作進(jìn)行完善的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]土地確權(quán)；丘陵地形；問(wèn)題與對(duì)策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621237

作為土地制度改革的一大重要舉措，農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證事關(guān)重大，其主要目的是規(guī)范土地管理、保護(hù)耕地紅線(xiàn)、維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，進(jìn)而增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。四川作為全國(guó)3個(gè)確權(quán)登記整體推進(jìn)試點(diǎn)省之一，在2014年全面啟動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，計(jì)劃在2016年全部完成。作為西部地區(qū)內(nèi)陸農(nóng)業(yè)大省，四川地形地貌復(fù)雜，加上特殊歷史條件的限制，土地確權(quán)登記頒證工作難度大，尤其在廣大丘陵、山地地形區(qū)，阻礙工作開(kāi)展的因素更多。通過(guò)對(duì)四川省不同層次丘陵縣區(qū)的抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)不同地形區(qū)遇到的問(wèn)題有所差異，各地積極探索處理辦法，仍然存在亟待解決的難題，需要進(jìn)一步探索解決方法。

1四川丘陵地區(qū)土地確權(quán)登記頒證中存在的問(wèn)題11政策宣傳

通過(guò)對(duì)龍泉驛區(qū)、金堂縣、射洪縣的調(diào)研，了解到在工作宣傳方面，地處成都周邊地區(qū)的龍泉驛區(qū)與金堂縣主要實(shí)施程序?yàn)檎路湃蝿?wù)到每個(gè)村每個(gè)組，每個(gè)組召開(kāi)宣傳會(huì)，確保人人了解并支持土地確權(quán)工作。射洪縣主要通過(guò)宣傳單，動(dòng)員會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）進(jìn)行宣傳。但由于時(shí)間短，各個(gè)村組實(shí)施力度不一，大多數(shù)村民對(duì)土地確權(quán)仍是一知半解，有些村民甚至表示未曾耳聞。

在成都周邊地區(qū)，還涉及耕?；鸬男麄?。耕?；鹉康闹饕谟谡{(diào)動(dòng)廣大社員群眾保護(hù)耕地的積極性。按照規(guī)定，耕保金只能用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保險(xiǎn)，除此之外只有等到承包人達(dá)到退休年齡時(shí)才能領(lǐng)取。目前只在少數(shù)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，部分試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定，對(duì)于農(nóng)戶(hù)已購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)的，待確認(rèn)后可以支取耕?；?。在土地沒(méi)有高度流轉(zhuǎn)的地區(qū)，農(nóng)戶(hù)普遍關(guān)心的就是耕保基金，由于宣傳不到位，農(nóng)戶(hù)缺乏了解和認(rèn)知，以為每一戶(hù)都可以領(lǐng)取，由此引起其對(duì)政府的不滿(mǎn)。

12實(shí)地測(cè)量

由于特殊的地形條件，丘陵縣區(qū)部門(mén)在進(jìn)行實(shí)地的勘測(cè)和丈量的時(shí)候遇到了不同程度的阻礙?？苯?，是土地確權(quán)工作中一個(gè)重要步驟，測(cè)量精度關(guān)乎確權(quán)工作的順利開(kāi)展。實(shí)際操作過(guò)程中，主要通過(guò)航拍和實(shí)測(cè)進(jìn)行勘界。航拍簡(jiǎn)易快捷，主要用于承包地、草地、林地的測(cè)量；實(shí)測(cè)更加精準(zhǔn)，主要用于宅基地的測(cè)量。通過(guò)實(shí)地走訪(fǎng)確權(quán)機(jī)關(guān)國(guó)土局、農(nóng)業(yè)局和縣政府，了解到在勘界中遇到的困難主要集中在測(cè)量面積的精準(zhǔn)上：一方面，特殊地形（坡地等）影響測(cè)量的精準(zhǔn)性；另一方面，航片拍出的大致影像存在著分辨率不高的問(wèn)題，因此實(shí)際面積與航拍面積存在一定誤差，航拍時(shí)重疊部分較多，不易確認(rèn)。當(dāng)航拍面積與農(nóng)戶(hù)估算面積不符時(shí)，進(jìn)行實(shí)地測(cè)量。在農(nóng)村，農(nóng)戶(hù)在進(jìn)行土地丈量時(shí)，一般根據(jù)產(chǎn)量進(jìn)行衡量，所以存在高產(chǎn)田和低產(chǎn)田的界定問(wèn)題。此外，實(shí)測(cè)面積與農(nóng)戶(hù)根據(jù)產(chǎn)量衡量的面積之間的出入如何解決也是比較棘手的問(wèn)題。

13歷史遺留問(wèn)題

四川丘陵地區(qū)普遍實(shí)行“生不增、死不退”的政策，規(guī)定新增人口不予分配土地，死亡人口土地不減少，期限為三十年。農(nóng)戶(hù)普遍對(duì)此政策不滿(mǎn)，按照規(guī)定，新生兒與通過(guò)嫁娶增加的人口都分不到土地，也不能享受相關(guān)的利益，在當(dāng)代農(nóng)村，婦女作為主要的勞動(dòng)力，若失去最主要的生產(chǎn)要素，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)難以為繼。所謂“死不退”即針對(duì)死亡人口，如果農(nóng)戶(hù)全部消亡，其耕地收歸集體所有，如果死亡人口所在農(nóng)戶(hù)未全部消亡，其土地相關(guān)權(quán)益由農(nóng)戶(hù)中剩下的人口繼承。對(duì)于人口減少的情況，土地的去留存在很大的爭(zhēng)議，這樣的政策會(huì)使得少地的農(nóng)戶(hù)土地越來(lái)越少，多地的農(nóng)戶(hù)土地越來(lái)越多，分配顯得很不均。在走訪(fǎng)農(nóng)戶(hù)的過(guò)程中，地方政府在征用農(nóng)戶(hù)的土地后，都是采用為農(nóng)戶(hù)購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)或者一次性補(bǔ)償?shù)霓k法。一次性補(bǔ)償僅僅是出于農(nóng)民短期利益的考慮，并未考慮到農(nóng)民未來(lái)的生活、居住等問(wèn)題。從土地的經(jīng)濟(jì)特性中的供給稀缺性、土地增值性可以看出土地的價(jià)值十分重大。這種補(bǔ)償辦法會(huì)造成村民和政府之間的矛盾，對(duì)以后村集體的發(fā)展和村民生活也會(huì)造成很大的影響。

2探討確權(quán)過(guò)程中問(wèn)題出現(xiàn)的原因

21法律法規(guī)滯后

目前我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的土地確權(quán)法律規(guī)范，只限于土地法律法規(guī)的個(gè)別條文和依靠規(guī)范性文件和地方政策進(jìn)行調(diào)整。由于缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，法律條文和政策之間往往還出現(xiàn)許多不銜接、不一致的地方，加之法律法規(guī)的不完善，更增加了確權(quán)工作的難度。

22規(guī)劃不完善

新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃很難銜接，規(guī)劃已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)的快速發(fā)展。由于規(guī)劃建設(shè)未能合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)與位置要求，以及建設(shè)用地的范圍，導(dǎo)致土地邊界易改變，不易利用測(cè)量工具和遙感定位技術(shù)進(jìn)行地籍勘測(cè)定界。

23監(jiān)督管理不到位

現(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)難以正確履行自己的管理職責(zé)，政策工作宣傳不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所法定職責(zé)不明確，加上管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，技術(shù)和手段落后，由于上級(jí)政府相關(guān)部門(mén)提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較少，且時(shí)間緊，任務(wù)重，前期準(zhǔn)備工作不充分，導(dǎo)致一些基礎(chǔ)工作不到位，如出現(xiàn)少數(shù)的登記錯(cuò)誤。其次，由于大多數(shù)地區(qū)都在實(shí)踐階段，屬于“摸著石頭過(guò)河”，可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)少，對(duì)于一些突發(fā)問(wèn)題也只能按照常規(guī)的方法解決，或者成為歷史遺留，并不能使問(wèn)題從實(shí)質(zhì)上得到解決?？h級(jí)國(guó)土資源部門(mén)宅基地審批程序資料要求不嚴(yán)格，具有很大的彈性空間，也導(dǎo)致了審批監(jiān)督不到位。

3對(duì)策

31推廣“3S”技術(shù)，提高測(cè)量精確性

3S技術(shù)是遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)的統(tǒng)稱(chēng)，是現(xiàn)代地球科學(xué)研究的重要手段，目前已經(jīng)應(yīng)用到土地確權(quán)工作中。該技術(shù)可以克服傳統(tǒng)調(diào)查方法在地籍信息獲取和表達(dá)、宗地位置和面積測(cè)量、土地權(quán)屬信息記錄和更新等方面存在精確性和時(shí)效性的不足。它主要通過(guò)無(wú)人機(jī)航拍獲得具體區(qū)域遙感本底影像；基于遙感，GIS技術(shù)對(duì)影像進(jìn)行分析處理，制作正攝影像圖；根據(jù)地籍信息基礎(chǔ)資料，輔以用戶(hù)調(diào)查，使用RTKGPS進(jìn)行界址點(diǎn)測(cè)量，最終繪制地籍圖；利用GIS數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)土地確權(quán)信息進(jìn)行儲(chǔ)存和管理。[1]技術(shù)作業(yè)成本較高，所以要求各部門(mén)積極配合參與，給予財(cái)政支持，保證經(jīng)費(fèi)預(yù)算與落實(shí)。

32加大宣傳力度，完善監(jiān)督機(jī)制，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地確權(quán)登記各項(xiàng)工作為確保確權(quán)工作順利開(kāi)展，應(yīng)該加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范組織管理，明確職責(zé)分工，確保農(nóng)戶(hù)了解土地確權(quán)及相關(guān)政策規(guī)章制度；同時(shí)完善集體土地組織對(duì)農(nóng)村土地建設(shè)用地承包金和地租的使用監(jiān)督機(jī)制，并使監(jiān)督制度化、常態(tài)化；建立農(nóng)村土地確權(quán)糾紛的司法裁決機(jī)制，運(yùn)用司法手段解決確權(quán)糾紛，減少政府干預(yù)。

33完善政策制度，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)我國(guó)的土地立法過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)土地所有權(quán)的保護(hù)，并以所有權(quán)決定土地的使用、收益和處分的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛不斷，有限的土地資源不能得到高效、持續(xù)的利用。[2]因此，土地確權(quán)應(yīng)該確保集體所有權(quán)人權(quán)益基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民更多的土地使用權(quán)。具體而言，首先要置所有權(quán)主體和使用權(quán)主體平等的法律地位，在不違反法律法規(guī)的前提下，所有權(quán)主體不能過(guò)多的干涉農(nóng)村土地使用方式。其次是賦予使用權(quán)主體更多的權(quán)益，如增加農(nóng)村土地使用年限，農(nóng)村土地使用期滿(mǎn)時(shí)，如果所有權(quán)主體繼續(xù)轉(zhuǎn)讓?zhuān)惹稗r(nóng)村土地使用者有優(yōu)先使用權(quán)等。此外，要堅(jiān)持土地集體所有不變，土地農(nóng)用性質(zhì)不變，搞活農(nóng)村土地市場(chǎng)，使農(nóng)村土地具有商品屬性，農(nóng)村土地使用權(quán)主體可以依法具有有償轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)利。最后是要把土地使用權(quán)作為土地財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)，在征地補(bǔ)償、土地流轉(zhuǎn)、抵押等方面?zhèn)戎貙?duì)使用權(quán)主體的收益分配，激發(fā)他們保護(hù)農(nóng)村土地的熱情。

34加大地方財(cái)政對(duì)確權(quán)工作的支持

土地確權(quán)工作工序復(fù)雜，成本高，單靠國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)基金無(wú)法支撐昂貴的技術(shù)操作等費(fèi)用，所以需要地方財(cái)政的大力支持。

35建立健全農(nóng)村土地確權(quán)成果的社會(huì)化服務(wù)體系

完善我國(guó)的農(nóng)村土地確權(quán)管理制度，要注重提高土地確權(quán)成果的社會(huì)化服務(wù)水平。一方面，提高土地調(diào)查、土地確權(quán)等成果的公開(kāi)程度，具體而言，就是要建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地確權(quán)信息管理系統(tǒng)，包括權(quán)屬調(diào)查、地籍測(cè)量、土地登記、土地交易、文件和納稅信息都要公開(kāi)，逐步實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)信息網(wǎng)絡(luò)交匯、動(dòng)態(tài)更新、共享成果；另一方面，加強(qiáng)監(jiān)督土地確權(quán)成果在產(chǎn)權(quán)交易、抵押、收益等方面的應(yīng)用，提高土地確權(quán)成果社會(huì)化應(yīng)用水平。在現(xiàn)階段農(nóng)村土地的使用情況下，政府可以根據(jù)農(nóng)村土地確權(quán)成果進(jìn)行登記收費(fèi)和規(guī)劃，保證土地管理和監(jiān)督工作的同步和有效?？傊?，建立健全農(nóng)村土地確權(quán)成果的社會(huì)化服務(wù)體系可以節(jié)約信息傳送的成本，提高工作效率，降低工作的無(wú)序性和盲目性，從而更加合理有效地配置土地資源。

4結(jié)論

伴隨國(guó)家各方改革，土地確權(quán)工作越來(lái)越多地受到重視，加快開(kāi)展和完善丘陵地區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)工作對(duì)于整個(gè)確權(quán)工作的完成有至關(guān)重要的作用。丘陵地形區(qū)由其特殊屬性開(kāi)展確權(quán)工作并不容易，需要地方領(lǐng)導(dǎo)高度重視，加大財(cái)政支持，利用先進(jìn)技術(shù)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)解決問(wèn)題，以期配合其他改革，讓農(nóng)戶(hù)更多更好地享受到改革帶來(lái)的好處。

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