國家公園體制建設(shè)的困境思考與法治路徑探析

鄧建華

摘要：國家公園是自然保護(hù)地最主要的類型，國家公園涵蓋的自然保護(hù)地類型多樣。國家公園體制試點(diǎn)已取得初步成效，相較于成熟的世界國家公園而言，我國國家公園還存在諸如立法體系、管理制度、資金運(yùn)行不完善及原住地居民權(quán)益保障不足等許多弊端，我國國家公園體制建設(shè)應(yīng)吸取美國、日本等國的先進(jìn)理念和教訓(xùn)，以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先為原則，通過制定國家公園立法、整合監(jiān)管權(quán)限與多元合作、發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)等路徑完善國家公園體制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：國家公園;體制建設(shè);管理制度;原住民權(quán)益;生態(tài)保護(hù);多元共治;生態(tài)產(chǎn)業(yè)

國家公園體制建設(shè)是我國重點(diǎn)的改革任務(wù)，也是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要目標(biāo)。國家公園體制建設(shè)自試點(diǎn)以來，取得的成果明顯，我國已初步形成了國家公園體制建設(shè)的初級(jí)模型。但與美國、日本、英國、澳大利亞、韓國、加拿大、德國以及我國臺(tái)灣地區(qū)的國家公園建設(shè)相比，經(jīng)驗(yàn)和理念明顯不足?！叭毡窘⒘擞勺匀还珗@、自然環(huán)境保護(hù)區(qū)、鳥獸保護(hù)區(qū)等構(gòu)成的自然保護(hù)地體系?！?sup>[1]美國黃石國家公園建設(shè)堅(jiān)持國家利益高于一切和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的先進(jìn)理念，黃石國家公園只供游客旅游和觀光游覽，禁止人為利用國家公園的自然景觀進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)，門票選擇自由且低廉，可見，美國黃石國家公園建立的初衷即為造福于美國人民，服務(wù)于美國人民，因此，我國國家公園的體制建設(shè)也應(yīng)彰顯我國地域特色。

一、國家公園體制建設(shè)的困境思考

（一）國家公園體制建設(shè)立法缺乏系統(tǒng)性、體系性

國家公園是我國自然保護(hù)地的重要類型之一，國家公園體制的建設(shè)是促進(jìn)我國以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系構(gòu)建的指示器，是踐行習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想的重要保障。國家公園體制建設(shè)自試點(diǎn)以來，已初步形成國家公園建構(gòu)的模型，但我國國家公園體制建設(shè)在立法方面，缺失系統(tǒng)性和體系性?！爸贫ǚ墒墙?jīng)濟(jì)社會(huì)演繹到特別時(shí)期做出的政治決擇。立法中的成本--效益博弈和矛盾調(diào)和，是典型化了的政治行為運(yùn)行?！?sup>[2]我國長期以來，沒有形成系統(tǒng)的、專門的《自然保護(hù)地法》和《國家公園法》，主要以國家出臺(tái)的政策性文件為主，各地廣泛適用國家層面制定的《自然保護(hù)區(qū)條例》，在地方又有各自省域內(nèi)的自然保護(hù)地條例，導(dǎo)致《自然保護(hù)區(qū)條例》在各地適用的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，實(shí)施細(xì)則涵蓋的自然保護(hù)地，區(qū)域范圍差距明顯。各地實(shí)行的自然保護(hù)區(qū)條例內(nèi)容覆蓋面過窄，導(dǎo)致跨省交叉自然保護(hù)地部分區(qū)域處于閑置狀態(tài)。我國前期主要以自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺跡、森林公園、濕地公園等形式管理和保護(hù)自然保護(hù)地的各種類型。

國家公園體制建設(shè)在我國起步較晚，沒有豐富的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，立法滯后、不完善問題突出，以國家政策作為治理源泉的路徑，并不會(huì)形成國家層面系統(tǒng)性的《自然保護(hù)地法》和《國家公園法》。相比較于美國、澳大利亞、日本等國，我國自然保護(hù)地相關(guān)立法層級(jí)較低，在國家公園立法尚處于空白狀態(tài)下，僅僅通過進(jìn)一步修訂和完善《自然保護(hù)區(qū)條例》，在一定程度上未充分挖掘國家公園立法的價(jià)值和國家公園利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及自然保護(hù)地的保護(hù)價(jià)值，原因在于立法目的不明確和利益協(xié)調(diào)失衡，我國自然保護(hù)地類型豐富多樣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、資源儲(chǔ)存量大、交叉重疊現(xiàn)象明顯，自然保護(hù)地區(qū)域多處于生態(tài)功能脆弱區(qū)、保護(hù)監(jiān)管難度大，亟需一部系統(tǒng)完整、全面的法律法規(guī)加以規(guī)制和保護(hù)。

（二）國家公園體制建設(shè)管理制度不合理

國家公園體制建設(shè)過程中，主要的關(guān)鍵因素是未形成高效的監(jiān)管機(jī)制。在國家公園試點(diǎn)過程中，國家公園管理內(nèi)部監(jiān)管權(quán)限分散、監(jiān)管體制不協(xié)調(diào)、權(quán)力機(jī)構(gòu)混亂、監(jiān)管機(jī)構(gòu)未有效整合、監(jiān)管方式舉措落后、監(jiān)管機(jī)構(gòu)理念滯后、權(quán)力機(jī)構(gòu)互相推諉現(xiàn)象普遍等問題突出。“國家公園立法保護(hù)的對(duì)象并不局限于國家公園這一特定的自然保護(hù)地分類和管理類型，而是注重對(duì)作為整體的國家公園體制的調(diào)整?！?sup>[3]自然保護(hù)地的管理涉及多部門的共同管理，國家公園是整合自然保護(hù)地管理的特殊方式，在多部門權(quán)限分散、組織機(jī)構(gòu)混亂的同時(shí)帶來國家公園體制建設(shè)缺乏有效的執(zhí)行力。在國家公園管理中，存在同一部門行使多項(xiàng)職權(quán)，同一職權(quán)多部門行使，職權(quán)混同現(xiàn)象普遍。國家公園體制建設(shè)的目的在于整合自然保護(hù)地的多種類型，需要實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地監(jiān)管和保護(hù)的平衡，這一平衡的實(shí)現(xiàn)需要整合部門的監(jiān)管職權(quán)。監(jiān)管和保護(hù)二者的平衡不僅限于部門與部門之間職權(quán)的協(xié)調(diào)，更側(cè)重于部門與部門之間權(quán)限的進(jìn)一步整合，實(shí)現(xiàn)平衡的制約因素即為不合理的管理制度。國家公園管理制度不合理的首要因素即為部門監(jiān)管權(quán)限未有效分離以及整合，這一因素是長期部門職權(quán)分散導(dǎo)致的。未分離、未整合是因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)管機(jī)制，權(quán)限界限不清、不明確是缺乏有效監(jiān)管的導(dǎo)火索，分離的關(guān)鍵在于能否有效整合已有的、現(xiàn)存的混亂的部門職權(quán)，無論是分離整合，亦或是整合分離，前提是能否把握現(xiàn)有的不合理的管理制度的根源。這一矛盾的根源在于國家層面和地方層面的政策性文件較多，以致于政出多門，執(zhí)行機(jī)構(gòu)運(yùn)行不到位，理解存在偏差，監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)政策的合法性與合理性認(rèn)知不明確。“同一調(diào)整對(duì)象在核心概念闡述或理解上不統(tǒng)一，勢(shì)必會(huì)造成對(duì)調(diào)整對(duì)象多重管轄或無人管轄的局面?！?sup>[4]國家公園體制建設(shè)意在明確監(jiān)管主體的職權(quán)劃分，在此基礎(chǔ)上突顯國家公園建設(shè)的利用價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（三）國家公園體制建設(shè)資金運(yùn)行機(jī)制不健全

國家公園體制建設(shè)需要大量資金的投入運(yùn)行，目前，國家公園體制建設(shè)的資金主要來源于政府的撥款，缺乏社會(huì)公眾資金的支持，這也使得國家公園建設(shè)速度緩慢、成效不顯著。政府撥款的資金運(yùn)行報(bào)批程序復(fù)雜、資金審核制度嚴(yán)格、資金運(yùn)作成本高、執(zhí)行機(jī)構(gòu)積極性不足等問題突出，資金短板問題和資金來源單一問題始終是國家公園體制建設(shè)的關(guān)鍵要害。“我國環(huán)境治理帶有明顯的行政驅(qū)動(dòng)特征。”^[5]國家公園建設(shè)涉及的區(qū)域廣泛，而我國自然保護(hù)地的大部分片區(qū)主要在我國的貧困地區(qū)，如祁連山國家公園等，這些貧困地區(qū)在建設(shè)國家公園的過程中，亟需大量的政府財(cái)政撥款提升生態(tài)環(huán)境的生態(tài)服務(wù)功能，然而國家公園體制建設(shè)資金來源不充分，資金結(jié)構(gòu)單一使得政府資金投入速度緩慢。我國大部分貧困地區(qū)積聚了物產(chǎn)豐富的自然保護(hù)地類型，該地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)脆弱、氣候變化異常、地形結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，國家公園體制的建設(shè)無疑對(duì)資金的過度依賴性大。但與此同時(shí)，國家公園體制建設(shè)也有成功之舉，如青海省的三江源國家公園，其是我國第一個(gè)國家公園體制試點(diǎn)區(qū)域，在三江源國家公園體制建設(shè)的前期也同樣面臨資金短缺的問題，國家公園體制建設(shè)是國家惠民工程，是西部地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，也是我國的生態(tài)安全區(qū)，國家公園體制建設(shè)資金投入運(yùn)行不健全的根本原因在于未形成健全的資金法律監(jiān)管機(jī)制。

（四）國家公園治理主體不充分

自國家公園體制試點(diǎn)成功以來，在管理建設(shè)過程中，主要以政府部門為主導(dǎo)，缺乏社會(huì)公眾的參與，缺乏有效的社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制。國家公園體制的建設(shè)重中之重在于高效利用開發(fā)國家公園內(nèi)的旅游資源，社會(huì)公眾對(duì)此享有知情權(quán)和參與權(quán)。在法治社會(huì)治理進(jìn)程中，多元共治的理念已融入共建法治社會(huì)之中，社會(huì)公眾--企業(yè)--政府三元結(jié)構(gòu)的組合成為當(dāng)下多元共治實(shí)現(xiàn)的首要途徑。政府主導(dǎo)建設(shè)國家公園雖有實(shí)效性強(qiáng)、執(zhí)行力度大、建設(shè)進(jìn)程快的優(yōu)勢(shì)，但國家公園體制建設(shè)的理念是在改善我國生態(tài)環(huán)境和提升我國生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能，造福于全民的同時(shí)，進(jìn)一步要把我國國家公園打造成為世界級(jí)國家公園，成為世界國家公園的典范。美國黃石國家公園建設(shè)的先進(jìn)理念是在尊重美國人民幸福的同時(shí)，建設(shè)純天然的野生動(dòng)植物國家公園，使國家公園真正回歸原初狀態(tài)，我國國家公園體制建設(shè)在初期沒有進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)公眾的積極作用，這與我國目前國家公園體制建設(shè)的困境關(guān)系緊密。生態(tài)文明思想要融入我國生態(tài)環(huán)境的建設(shè)之中，我國生態(tài)文明建設(shè)中的“生態(tài)”一詞也意在強(qiáng)調(diào)人民在生態(tài)環(huán)境治理過程中的重要性，忽視社會(huì)公眾的參與可能會(huì)導(dǎo)致國家公園的體制建設(shè)缺乏多重思維的考量。

（五）原住地居民權(quán)益考慮不周全

原住地居民依靠自然保護(hù)地天然的物產(chǎn)而生養(yǎng)憩息，國家公園體制建設(shè)中原住地居民權(quán)益未被妥善保護(hù)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，原住地居民需搬離國家公園建設(shè)區(qū)域，原生生存方式被打破，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴性增強(qiáng)，搬遷補(bǔ)償不到位，搬遷力度大影響原住地居民的生活方式。其次，原住地居民參與權(quán)與知情權(quán)受損。國家公園體制建設(shè)過程中，未完全吸納原住地居民參與國家公園的體制建設(shè)，未充分調(diào)研聽取原住地居民的意見，未就搬遷后原住地居民的未來就業(yè)做出合理安排和合理籌劃。國家公園的體制建設(shè)仍舊以政府為主導(dǎo)，以國家政策為主線規(guī)劃原住地居民的搬遷事宜。最后，原住地居民長期形成的依賴天然環(huán)境生存的習(xí)慣未被重視。長期的生活習(xí)性、生活方式、生活遺留的物品、建筑、藝術(shù)品甚至原生文化，在涉及的國家公園建設(shè)區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行搬遷改造可能會(huì)摧毀這些歷史遺跡和現(xiàn)存物品。原生文明形成歷史悠久，一旦被打破復(fù)原的幾率極小，原生文化培育的原生遺跡是國家重要的文化旅游產(chǎn)業(yè)，原住地居民在此可以固守原生文化的延綿。原住地居民的權(quán)益未被妥善保護(hù)的歷史原因在于靠山吃山的傳統(tǒng)理念根深蒂固，以致造成原住地居民周邊生態(tài)環(huán)境的惡化。原住地居民的權(quán)益未被妥善保護(hù)的間接原因在于國家投入國家公園體制建設(shè)的資金不足、資金用途廣泛。“認(rèn)可和強(qiáng)調(diào)國家公園周邊原住地居民的權(quán)利，需要特定領(lǐng)域內(nèi)的強(qiáng)行推進(jìn)。”^[6]國家公園體制建設(shè)的其他因素還涉及土地權(quán)屬不明確等方面。

二、國家公園體制建設(shè)的解決之道

（一）國家公園體制建設(shè)注重生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念

國家公園體制建設(shè)需秉持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念，生態(tài)保護(hù)是我國生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)和發(fā)展動(dòng)力，以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先意在強(qiáng)調(diào)國家公園建設(shè)中凸顯先進(jìn)的制度理念，國家公園是生態(tài)文明的象征，也是推動(dòng)和促進(jìn)自然保護(hù)地體系構(gòu)建的關(guān)節(jié)點(diǎn)，同時(shí)我國國家公園體制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)可以驅(qū)動(dòng)我國國家公園進(jìn)入世界公園名列。生態(tài)保護(hù)優(yōu)先體現(xiàn)在國家公園體制建設(shè)中，主要有如下四個(gè)方面：

首先，國家公園體制建設(shè)劃定區(qū)域范圍注重生態(tài)保護(hù)優(yōu)先。國家公園涉及我國自然保護(hù)地的面積廣闊，交叉重疊的自然保護(hù)地類型導(dǎo)致不同類型自然保護(hù)地劃定界限困難，國家公園主要是由前期的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)改造而形成的，自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)固然也存在交叉重疊現(xiàn)象，在國家公園體制建設(shè)劃定范圍之前，首先應(yīng)明確我國自然保護(hù)地的區(qū)域范圍及面積，之后重新確定我國已有的自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的范圍及面積。我國自然保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境極其脆弱，明確自然保護(hù)地的范圍及面積可以進(jìn)一步明確自然保護(hù)地區(qū)域存在的生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)，進(jìn)一步明確自然保護(hù)地的核心區(qū)、試驗(yàn)區(qū)和緩沖區(qū)，以上區(qū)域的確定可以推進(jìn)我國國家公園體制建設(shè)注重生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念。

其次，國家公園體制建設(shè)在搬遷補(bǔ)償、拆除已有建筑物時(shí)注重生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念。國家公園體制建設(shè)過程中，涉及國家公園內(nèi)部原住地居民搬遷和已有建筑物的拆除事項(xiàng)，在搬遷和拆除時(shí)，注重生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念，在合理科學(xué)劃定國家公園生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的同時(shí)，注重該區(qū)域的搬遷和拆除事項(xiàng)。再次，國家公園體制建設(shè)在保護(hù)和勘定生物物種多樣性的過程中，注重生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念。國家公園儲(chǔ)藏富饒的生物物種多樣性資源，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值不容小覷，國家公園生物物種多樣性的保護(hù)和勘定關(guān)系我國生物物種安全，生物物種的多樣性也可以充實(shí)我國生物物種資源庫，其科學(xué)研究價(jià)值可以維系生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)的穩(wěn)定，同時(shí)可以推進(jìn)我國《野生動(dòng)植物保護(hù)法》的完善，于此國家公園體制建設(shè)在保護(hù)和勘定野生動(dòng)植物資源時(shí)，應(yīng)更加注重生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念。

最后，國家公園體制建設(shè)在設(shè)置旅游觀光設(shè)施過程中注重生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念。國家公園的建設(shè)主要發(fā)揮其利用價(jià)值，國家公園的建設(shè)在體現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)人民可以享受其中優(yōu)美的自然風(fēng)光和愜意舒適的生態(tài)環(huán)境，在國家公園建設(shè)過程中，修建旅游設(shè)施是首當(dāng)其沖的事宜。旅游設(shè)施的修建可以進(jìn)一步提升國家公園體制建設(shè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，國家公園生態(tài)價(jià)值的突顯最主要體現(xiàn)在人民對(duì)國家公園建設(shè)的滿意度和認(rèn)可度，充分發(fā)揮國家公園建設(shè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值意在彰顯國家公園建設(shè)的生態(tài)價(jià)值，國家公園的旅游產(chǎn)業(yè)可以提升人民對(duì)國家公園建設(shè)實(shí)現(xiàn)兩種價(jià)值的信心。

（二）完善國家公園立法

我國國家公園立法應(yīng)當(dāng)注重生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念，應(yīng)確立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的立法原則，出臺(tái)高位階的立法文件?！懊绹鴩夜珗@系統(tǒng)的管理受憲法、法律、法規(guī)、行政命令、政策文件的調(diào)整和規(guī)范。”^[7]國家層面應(yīng)制定《國家公園法》完善國家公園的立法保護(hù)。主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

首先，完善我國國家公園立法體系。在《國家公園法》的制定過程中，明確立法保護(hù)的目的?！秶夜珗@法》應(yīng)當(dāng)分為總則與分則編纂，總則部分應(yīng)當(dāng)包括立法的目的、立法的理念、立法的原則以及高度概括性的內(nèi)容，這些內(nèi)容需涵蓋《國家公園法》的整體性的制度設(shè)計(jì)方案，涵蓋《國家公園法》涉及的方方面面。作為《國家公園法》總體性、綱領(lǐng)性的內(nèi)容，以這些內(nèi)容指導(dǎo)《國家公園法》分則的制定和完善?！秶夜珗@法》分則部分應(yīng)當(dāng)按照不同國家公園的類型劃分，因地制宜的制定各具特色的國家公園單行法，在每一單行法內(nèi)部重新制定適宜各單行法的立法目的、立法原則、立法理念。除此之外，地方政府根據(jù)國家制定的《國家公園法》制定本省域內(nèi)國家公園立法的具體實(shí)施細(xì)則和具體規(guī)劃方案，以地方性法規(guī)、自治條例和地方政策進(jìn)一步細(xì)化國家公園立法的運(yùn)行實(shí)施。在此《國家公園法》的位階應(yīng)適度提高。其次，國家層面制定的《國家公園法》應(yīng)當(dāng)注重與相關(guān)法律的銜接關(guān)系，如與憲法、民法、環(huán)境與資源保護(hù)法、經(jīng)濟(jì)法等部門法的銜接。尤其不能違背環(huán)境與資源保護(hù)法的基本理念、基本制度及立法的精神?！秶夜珗@法》要協(xié)調(diào)與環(huán)境與資源保護(hù)法的關(guān)系，《國家公園法》需堅(jiān)持環(huán)境與資源保護(hù)法的立法方向，以環(huán)境與資源保護(hù)法為指導(dǎo)。最后，國家層面制定的《國家公園法》應(yīng)當(dāng)妥善處理與環(huán)境保護(hù)政策、環(huán)境保護(hù)條例的關(guān)系，以及與地方國家公園試點(diǎn)條例的關(guān)系。

（三）整合國家公園監(jiān)管權(quán)限與多元合作

以監(jiān)管權(quán)分離為基礎(chǔ)，以跨省幫扶、科研院所和全球合作為動(dòng)力，制定國家公園環(huán)境規(guī)劃，建立統(tǒng)一管理的國家公園制度體系。國家公園體制建設(shè)應(yīng)當(dāng)明確土地權(quán)屬劃分、細(xì)化國家公園功能分區(qū)、整合相關(guān)部門機(jī)構(gòu)。國家層面在國家公園體制建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)制定合理的生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案，嚴(yán)守國家公園生態(tài)保護(hù)紅線，防止國家公園周邊居民和企業(yè)越線生產(chǎn)以及建設(shè)項(xiàng)目工程的肆意進(jìn)出。“新西蘭所有國家公園以及所有受到國家保護(hù)的土地、水域和本地物種都受到中央政府部門即國家保護(hù)部的管理?！?sup>[8]改革國家公園管理機(jī)構(gòu)，以監(jiān)管權(quán)分離為基礎(chǔ)，明晰我國國家公園自然資源，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確權(quán)制度，使分散的國家公園自然資源管理權(quán)和產(chǎn)權(quán)集中統(tǒng)一于一個(gè)部門，僅適用一部法規(guī)政策，實(shí)現(xiàn)國家公園科學(xué)監(jiān)管、國土空間用途和產(chǎn)權(quán)合理利用。由于國家公園部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)環(huán)境建設(shè)短板突出、生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金不足、深度貧困區(qū)生產(chǎn)落后等問題，并且國家公園體制建設(shè)是全國綠色安全生態(tài)屏障和戰(zhàn)略要道，國家公園體制的建設(shè)關(guān)乎周邊其他省份的利益，所以國家公園體制建設(shè)與地方試點(diǎn)，應(yīng)與國家公園周邊毗鄰省份建立幫扶協(xié)議，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份引進(jìn)科研人員、先進(jìn)科學(xué)技術(shù)設(shè)備、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)修復(fù)資金補(bǔ)足短板。“跨界國家公園管理包括跨界區(qū)域國家公園管理和全球性國家公園管理兩個(gè)方面?！?sup>[9]除跨省幫扶外，國家公園體制建設(shè)還應(yīng)積極與科研院所合作，加大全球生態(tài)保護(hù)合作力度，吸引國外科研團(tuán)隊(duì)來我國國家公園考察交流。

我國國家公園具有全球獨(dú)特的自然保護(hù)地類型，與生態(tài)建設(shè)較好的發(fā)達(dá)國家合作制定國家公園體制建設(shè)共建方案，將受損國家公園部分承包給發(fā)達(dá)國家的生態(tài)修復(fù)團(tuán)隊(duì)，購買國外先進(jìn)的生態(tài)保護(hù)設(shè)備，使國外先進(jìn)的生態(tài)建設(shè)理念融入我國國家公園體制建設(shè)工作領(lǐng)域。我國國家公園體制建設(shè)應(yīng)制定國家公園環(huán)境規(guī)劃，通過環(huán)境規(guī)劃提前預(yù)防國家公園生態(tài)破壞。環(huán)境規(guī)劃包括預(yù)防理念、人員配備、職權(quán)分工、部門協(xié)作、應(yīng)急方案、預(yù)防措施及制度等事項(xiàng)。以國家公園物聯(lián)網(wǎng)、國家公園試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)為基礎(chǔ)，探索建立國家公園數(shù)字信息化監(jiān)管模式。我國國家公園體制建設(shè)應(yīng)探索建立國家公園“天—地—空”、“典型區(qū)域—熱點(diǎn)區(qū)域”相結(jié)合的數(shù)字信息化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式，以國家公園物聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)，應(yīng)用生態(tài)自動(dòng)連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)國家公園重點(diǎn)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新、數(shù)據(jù)模型分析與預(yù)測(cè)、綜合查詢與校對(duì)。以整體化監(jiān)測(cè)、智能化、交互式運(yùn)行為基礎(chǔ)，開展全網(wǎng)覆蓋環(huán)境下國家公園試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)工作。通過遙感、地理信息系統(tǒng)、紅外相機(jī)、全球定位系統(tǒng)、視頻監(jiān)控、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算終端設(shè)備和無人機(jī)全方位采集數(shù)據(jù)，提高國家公園數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)精準(zhǔn)度、真實(shí)性，并建立國家公園動(dòng)植物物種數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)模型。

（四）建立國家公園周邊綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)新模式

我國國家公園體制建設(shè)應(yīng)探索建立國家公園周邊綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊鏈。通過交通扶貧、醫(yī)療健康扶貧、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)扶貧、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)扶貧等方式，以“加工制造業(yè)—進(jìn)出口產(chǎn)業(yè)”為主導(dǎo)，兼顧種植業(yè)，發(fā)展以生態(tài)畜牧業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、屠宰加工業(yè)、奶制品加工業(yè)、收藏品加工業(yè)、皮毛制造業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)、生態(tài)種植業(yè)為經(jīng)濟(jì)增長的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)建立國家公園移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)綠色生態(tài)產(chǎn)品銷售服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展電子商務(wù)，加大綠色生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易，打造國家公園綠色生態(tài)產(chǎn)品國內(nèi)國際品牌。國家公園周邊居民應(yīng)通過產(chǎn)品創(chuàng)新、品牌創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、觀念創(chuàng)新，引領(lǐng)國家公園生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展，以“一園一景一產(chǎn)業(yè)一產(chǎn)品”、“點(diǎn)—線—面”相結(jié)合發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。單個(gè)自然保護(hù)區(qū)和國家公園發(fā)展自身特色的生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)及生態(tài)產(chǎn)品，一塊自然保護(hù)地其中包含自然保護(hù)區(qū)和國家公園的，應(yīng)協(xié)同發(fā)展區(qū)塊精品生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)及生態(tài)產(chǎn)品。一點(diǎn)即一個(gè)生態(tài)旅游景點(diǎn)，一線即一條生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈和一系列生態(tài)產(chǎn)品，一面包含兩層含義：一是在特定區(qū)域的國家公園內(nèi)所有生態(tài)旅游景點(diǎn)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈、生態(tài)產(chǎn)品構(gòu)成統(tǒng)一整體并同步監(jiān)管、同步發(fā)展;二是整個(gè)省域的所有國家公園制定綱領(lǐng)性的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展報(bào)告?！包c(diǎn)—線—面”相結(jié)合發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)更好實(shí)現(xiàn)你中有我、我中有你的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)新模式。

（五）國家公園原住民權(quán)益保障

提升國家公園周邊居民生態(tài)保護(hù)意識(shí)，以跨界思維引領(lǐng)觀念創(chuàng)新，強(qiáng)化原住民參與模式?！皣夜珗@所維護(hù)的公共利益必須以法律形式 準(zhǔn)確、清晰地表達(dá)，包括具體權(quán)利內(nèi)容和利益順位?！?sup>[10]由于國家公園附近自然環(huán)境脆弱，發(fā)展種植業(yè)條件不足，周邊居民長期主要以傳統(tǒng)放牧為生，如甘南、肅南等地。過度放牧導(dǎo)致草地退化、沙化嚴(yán)重。為此，應(yīng)大力宣傳生態(tài)保護(hù)理念，提升國家公園周邊居民生態(tài)保護(hù)意識(shí)，同時(shí)以跨界思維引領(lǐng)觀念創(chuàng)新?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)模式向網(wǎng)絡(luò)化、無人化、智能化的方向發(fā)展，跨界思維可以使國家公園周邊居民在解決生存問題時(shí)跳出原來固有的傳統(tǒng)思維體系，以旁觀者的身份審視當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)困境，將那些無關(guān)緊要的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的因素聯(lián)系起來，給他們以思維的啟迪。在跨界思維觀念創(chuàng)新下，國家公園周邊居民應(yīng)多角度、多視野、全方位看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題并制定合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與方案。政府可以通過財(cái)政補(bǔ)貼促進(jìn)國家公園周邊居民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快轉(zhuǎn)變周邊居民經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，引進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)增進(jìn)理念創(chuàng)新，在國家公園體制建設(shè)和生態(tài)扶貧的同時(shí)，更好實(shí)現(xiàn)國家公園的保護(hù)與修復(fù)建設(shè)工作。

三、結(jié)語

國家公園體制建設(shè)是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，國家公園體制的建設(shè)是重大的民生工程，國家公園體制建設(shè)需凸顯“生態(tài)”、“共享”、“適度”的重要價(jià)值。我國國家公園體制建設(shè)起步晚、經(jīng)驗(yàn)不足，但發(fā)展前景優(yōu)越，美國黃石國家公園作為世界公園的典范和發(fā)祥地，可以為我國國家公園提供可資借鑒的先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。國家公園的功能主要是保護(hù)、利用、教育及旅游，我國國家公園的體制建設(shè)將彰顯中國智慧，同時(shí)也是中國方案的體現(xiàn)。國家公園的建設(shè)意在強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧共生，國家公園的體制建設(shè)將成為我國歷史上最美好的構(gòu)想。

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