檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟制度之困境與重構(gòu)

摘要：檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟是司法力量推動生態(tài)環(huán)境治理的重要一環(huán)，是對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的強(qiáng)力監(jiān)督以及對其他社會組織保障環(huán)境公共利益的有效補(bǔ)充。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中存在雙重主體地位——公益訴訟當(dāng)事人與法律監(jiān)督者，其既是當(dāng)事人又是監(jiān)督者的混亂角色造成了訴訟中檢察機(jī)關(guān)職責(zé)混同的矛盾局面。對此，需探析造成矛盾局面之根源，并找準(zhǔn)矛盾突破口，為檢察機(jī)關(guān)主體地位之正當(dāng)性基礎(chǔ)正本清源。同時(shí)，檢察環(huán)境民事公益訴訟還遭遇著內(nèi)部制度瓶頸及外部配套措施缺位之雙重阻力。為擺脫困境，需優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)規(guī)則、管轄規(guī)則，落實(shí)檢察“必要性原則”，建立社會組織激勵(lì)機(jī)制，完善訴前程序，配備賠償金管理制度，從而形成生態(tài)文明建設(shè)背景下完備的檢察環(huán)境民事公益訴訟制度保護(hù)體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān);環(huán)境民事公益訴訟;訴訟主體;現(xiàn)實(shí)困境;制度重構(gòu)

中圖分類號：D925? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：2096-5982（2020）02-0016-11

引言

黨的十八以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享 “五大發(fā)展理念”，綠色發(fā)展作為處理好人和自然和諧關(guān)系的基本指導(dǎo)原則由此得以確立，黨的十九大報(bào)告也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”。當(dāng)下，在穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的同時(shí)，我國也漸漸地進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會，如同生活在文明的火山口上，我們在享受現(xiàn)代化帶來的舒適生活的同時(shí)，也越來越深刻地感受到現(xiàn)代化帶來的一系列風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升，各個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展技術(shù)突飛猛進(jìn)，但也造就了生態(tài)環(huán)境資源遭受嚴(yán)重侵害的現(xiàn)實(shí)問題。檢察環(huán)境民事公益訴訟作為司法力量推動生態(tài)環(huán)境治理的一個(gè)重要部分，是保障生態(tài)環(huán)境資源免受破壞的重要渠道之一，是貫徹綠色發(fā)展理念、促進(jìn)法治中國建設(shè)的題中之義，對修復(fù)、維護(hù)環(huán)境生態(tài)具有舉足輕重的意義。檢察環(huán)境民事公益訴訟制度在我國經(jīng)歷了長足的發(fā)展，在司法實(shí)踐的推動下①，經(jīng)多方努力，檢察環(huán)境民事公益訴訟的制度體系已基本建成，表現(xiàn)為：2015年最高法司法解釋、2015年最高檢《試點(diǎn)方案》、2016年最高法《實(shí)施細(xì)則》、2017年《民事訴訟法》修訂規(guī)定、2018年兩高司法解釋等共同構(gòu)成的制度框架。② 同時(shí)，全國各地區(qū)也相繼出臺地方法規(guī)、規(guī)范性文件，對檢察環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行細(xì)化、完善。例如，2019年湖北省人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》、2018年四川省巴中市人大常委會出臺《關(guān)于深入推進(jìn)檢察公益訴訟工作的決議》、2018年湖南省人民政府發(fā)布《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)依法開展公益訴訟工作的意見》、2018年合肥市人大常委會出臺《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的決定》、2017年江蘇省高級人民法院、江蘇省人民檢察院印發(fā)《關(guān)于規(guī)范人民檢察院提起公益訴訟案件起訴和受理工作的若干意見》等。雖然當(dāng)下有立法的實(shí)時(shí)跟進(jìn)，但事實(shí)上，由于檢察機(jī)關(guān)主體的特殊性，檢察環(huán)境民事公益訴訟制度仍具有模糊性、原則性的特征，簡單地將檢察機(jī)關(guān)機(jī)械嵌入環(huán)境民事公益訴訟程序是不可取的，還需要結(jié)合檢察機(jī)關(guān)職能定位及環(huán)境民事公益訴訟的特性展開理性思考，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)檢察環(huán)境民事公益訴訟制度的全面性、體系性構(gòu)造。

一、矛盾面與突破口：檢察機(jī)關(guān)雙重主體身份地位之檢視

在為期兩年的人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作收尾后，2017年6月全國人大常委會修改《民事訴訟法》，至此，檢察機(jī)關(guān)“直接起訴”、“支持起訴”的合法性來源正式在立法上得以確立。事實(shí)上，《民事訴訟法》第55條只是作了較為原則性的規(guī)定，并未對檢察院在公益訴訟中的實(shí)質(zhì)地位及職權(quán)等作出具體規(guī)定。③ 雖然2018年3月最高人民法院、最高人民檢察院又聯(lián)合出臺了相關(guān)司法解釋，但檢察機(jī)關(guān)在訴訟中主體地位的界定仍然存在模糊性、功能不確定性等問題。從本質(zhì)上看，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟所面臨的角色沖突問題并沒有通過立法及相關(guān)司法解釋得以解決。然而，伴隨著實(shí)踐中損害環(huán)境公益型案件不斷增多及受到檢察公益訴訟試點(diǎn)工作全面鋪開態(tài)勢的沖擊，實(shí)務(wù)中人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟的案件與日俱增，這進(jìn)一步促使我們要加快解決檢察機(jī)關(guān)角色困境這一難題的步伐。

（一）矛盾面：訴訟當(dāng)事人還是法律監(jiān)督者

檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中存在雙重的主體地位——公益訴訟當(dāng)事人與法律監(jiān)督者，既是當(dāng)事人又是審判監(jiān)督者的混亂角色造成了訴訟中人民檢察院職責(zé)混同的矛盾局面，加劇了審判權(quán)與檢察權(quán)關(guān)系的緊張化。在法理層面，民事訴訟中原被告雙方主體地位平等是判斷程序是否正當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。環(huán)境民事公益訴訟屬于民事司法的范疇，應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)事人雙方訴訟權(quán)利平等原則，確保當(dāng)事人訴訟地位平等。但檢察機(jī)關(guān)本身作為國家司法公權(quán)力的代表，即法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與作為被告的公司、企業(yè)、其他組織、公民相比，其表現(xiàn)為更強(qiáng)勢，雙方訴訟地位可能存在實(shí)質(zhì)上的不平等。④ 因檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)力色彩，自審判伊始便會對法院形成偏倚的心證，公益訴訟之“中立的裁判”可演化為法院與檢察機(jī)關(guān)的“聯(lián)合作戰(zhàn)”，或成為“走過場式”的“表演”。⑤ 從司法實(shí)踐層面看，自檢察環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)改革至今，人民檢察院作為公益訴訟人參與的環(huán)境民事公益訴訟案件勝訴率極高。判決最終支持人民檢察院訴請的情況極多，是否表現(xiàn)出檢察公權(quán)力的介入給法院施壓之嫌？檢察機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人和監(jiān)督者雙重性身份的正當(dāng)性來源究竟在何處？怎樣妥當(dāng)定位檢察機(jī)關(guān)雙重的主體地位？

（二）突破口：檢察機(jī)關(guān)主體角色之應(yīng)然定位

據(jù)2018年《檢察公益訴訟司法解釋》規(guī)定⑥，檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟起訴人”身份提起并參與環(huán)境民事公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟屬于民事訴訟領(lǐng)域，在訴訟主體層面上看，“公益訴訟起訴人”是民事審判程序兩造對抗中的原告。與域外檢察公益訴訟制度不同⑦，我國檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，卻以當(dāng)事人的身份參與到環(huán)境民事公益訴訟中，這與民事訴訟的基本構(gòu)造模式不兼容。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)會使其作為公益訴訟原告主體地位的平等性大打折扣，因?yàn)樽鳛楣珯?quán)力機(jī)關(guān)的人民檢察院介入到民事訴訟中，會使得對方當(dāng)事人感覺自己勢單力薄，其合法權(quán)益容易受到公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，這無疑會對民事程序所追求的平等對抗、私權(quán)自治理念造成巨大沖擊。當(dāng)務(wù)之急是打破檢察機(jī)關(guān)面臨雙重身份沖突之瓶頸，為檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟找回主體地位的正當(dāng)性。

第一，確定檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位，屬于原告還是公益訴訟人？⑧ 我們認(rèn)為將檢察院的身份定位為原告更加妥當(dāng)。原因如下：首先，《民事訴訟法》第55條規(guī)定了在相關(guān)社會組織不提起訴訟時(shí)檢察院有權(quán)起訴，雖然檢察院參加訴訟具有補(bǔ)充性，但這在一定程度上已表明立法是賦予了其原告身份。2018年司法解釋第10條并未用“抗訴”一詞而是用的“上訴”，利用體系解釋規(guī)則分析可推知，該稱謂削減了訴訟中檢察機(jī)關(guān)對訴訟程序及法官的法律監(jiān)督權(quán)而嘗試讓檢察院回歸到“原告”角色當(dāng)中來。其次，與傳統(tǒng)民事訴訟原告相同，檢察機(jī)關(guān)為了環(huán)境公益而參與訴訟，在環(huán)境民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)需要出庭參加訴訟、舉證質(zhì)證，有權(quán)申請法官回避、變更訴訟請求、依法傳喚證人、參與調(diào)解和解等，實(shí)質(zhì)上，檢察機(jī)關(guān)并未行使其國家公權(quán)力，而是處于民事訴訟被告對等的訴訟地位⑨，具備“原告”性質(zhì)的權(quán)利義務(wù)⑩。此外，將檢察機(jī)關(guān)的身份定位為原告實(shí)際上也不會產(chǎn)生降低其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位的弊端。{11} 因?yàn)榉ü俣紩诿袷屡袥Q書的結(jié)尾表明原告為具體某一檢察院，檢察院是作為公益訴訟原告而參與訴訟的情況一目了然。從環(huán)境公益訴訟之目的和根本性質(zhì)上分析，賦予檢察機(jī)關(guān)以“原告”之訴訟地位，讓其與被告具有平等對抗性，符合程序公正的現(xiàn)代司法理念。

第二，檢察機(jī)關(guān)對被告是否具有法律監(jiān)督權(quán)？檢察院的監(jiān)督權(quán)范圍立足于一般監(jiān)督權(quán){12}，若一般監(jiān)督權(quán)的審查對象包含普通公民、法人、社會組織，則檢察機(jī)關(guān)對被告具有法律監(jiān)督權(quán)。事實(shí)上，我國的相關(guān)立法并未將一般監(jiān)督權(quán)的范圍予以擴(kuò)張，采用的是狹義性一般監(jiān)督權(quán)。此外，當(dāng)前的法律法規(guī)、司法解釋并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟前需向被告發(fā)出檢察建議，督促其停止損害行為、積極修復(fù)環(huán)境，在此層面上也可推導(dǎo)出立法者的意圖，即認(rèn)為檢察院對被告沒有法律監(jiān)督權(quán)。

第三，人民檢察院和人民法院的關(guān)系定位？據(jù)前文論述，檢察院同時(shí)具備法律監(jiān)督和訴訟兩大職能是毋庸置疑的，雖然檢察機(jī)關(guān)所具備的雙重主體身份具有某些層面的不兼容性，但并不會必然導(dǎo)致檢察環(huán)境民事公益訴訟機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)癱瘓。清晰界定出法、檢之關(guān)系是解決當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)雙重主體地位矛盾問題的比較理性的選擇。我們認(rèn)為，法、檢關(guān)系中檢察機(jī)關(guān)既是當(dāng)事人也是法律監(jiān)督者，但為了防止檢察機(jī)關(guān)國家公權(quán)力之身份而干擾法院中立裁判，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中以“原告”身份占主導(dǎo)地位，法律監(jiān)督者的地位次之，且行使監(jiān)督權(quán)時(shí)要把握好相應(yīng)的分寸和限度。作為原告，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中行使其訴訟權(quán)利履行相關(guān)義務(wù)，如申請回避、申請保全、舉證質(zhì)證等。同時(shí)，作為法律監(jiān)督者，其依法對法院的審判活動進(jìn)行法律監(jiān)督。相較于傳統(tǒng)訴訟程序中的事后監(jiān)督模式（抗訴、提檢察建議），檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟后，其監(jiān)督時(shí)間得以推前，呈現(xiàn)為事中監(jiān)督模式，即在環(huán)境民事公益訴訟中，針對審判人員的違法行為，其有權(quán)向同級法院提出檢察建議。但是，為排除檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)權(quán)干預(yù)裁判之嫌，保障中立審判程序的嚴(yán)肅性、持續(xù)性，在發(fā)現(xiàn)審判人員在庭審中有違法行為時(shí)，要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)待休庭或者庭審結(jié)束之后，以人民檢察院的名義提出檢察建議。{13}

二、現(xiàn)實(shí)困境：檢察環(huán)境民事公益訴訟制度遭受雙重阻力

（一）檢察環(huán)境民事公益訴訟制度的內(nèi)部阻力

1. 檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)規(guī)則存在的問題

據(jù)《民事訴訟法》第13條及《實(shí)施辦法》第4條{14}之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)具有處分權(quán)（包括訴訟性權(quán)利與實(shí)體性權(quán)利），就實(shí)體性權(quán)利而言，處分權(quán)常常涉及檢察機(jī)關(guān)據(jù)實(shí)際情況所提出的訴訟請求，即請求法院作出確認(rèn)、形成或給付判決主張之權(quán)利。例如，在環(huán)境民事公益訴訟中，要求被告承擔(dān)清除環(huán)境污染危險(xiǎn)、恢復(fù)環(huán)境生態(tài)原狀、賠償修復(fù)環(huán)境的損失、賠禮道歉等法律責(zé)任。{15} 此外，程序性權(quán)利之處分權(quán)（申請回避權(quán)、調(diào)解權(quán)、上訴權(quán)、辯論權(quán)、撤訴權(quán)等）也會直接影響訴訟程序的最終結(jié)果。比如，當(dāng)事人在訴訟中已經(jīng)履行完修復(fù)環(huán)境的相關(guān)義務(wù)后，人民檢察院可選擇以撤訴、調(diào)解、和解等方式來完結(jié)訴訟程序。事實(shí)上，“立法規(guī)定法院需對公益訴訟中的調(diào)解、和解協(xié)議展開違法性審查，只有如此才可出具調(diào)解書，實(shí)質(zhì)上這排除了當(dāng)事人在訴訟外和解撤訴的可能性?！眥16} 在當(dāng)前立法框架內(nèi)，由于環(huán)境民事公益訴訟從本質(zhì)上屬于民事審判程序的范疇且涉及環(huán)境公共利益，因此，限制檢察機(jī)關(guān)之處分權(quán)已經(jīng)成為當(dāng)前的立法趨勢。{17} 但檢察機(jī)關(guān)行使處分權(quán)時(shí)仍然存在理論及實(shí)踐上的爭議，學(xué)界針對檢察院處分權(quán)的行使規(guī)則并沒有達(dá)成統(tǒng)一的共識，還存在值得商榷之處。{18}

2. 檢察機(jī)關(guān)級別管轄規(guī)定存在的問題

2015年《實(shí)施辦法》第2條規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟案件由侵權(quán)（行為或結(jié)果）地、被告住所地市級檢察院管轄，這實(shí)際上變相地剝奪了基層檢察機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，其并不能在實(shí)際上解決檢察系統(tǒng)級別分工問題，不利于環(huán)境民事公益訴訟的全面開展。由于市級以上的檢察院本身要從事許多民事行政監(jiān)督工作，且在環(huán)境民事公益訴訟中調(diào)查取證、參與訴訟、申請損失鑒定、監(jiān)督環(huán)境修復(fù)等會耗費(fèi)大量精力及司法成本，若一審案件都交由市級檢察院辦理，則對環(huán)境損害事實(shí)的調(diào)查、證據(jù)的搜集等的工作壓力都將集中于市級檢察院。此外，實(shí)踐中大部分環(huán)境民事公益訴訟案件的相關(guān)線索材料是由涉嫌污染環(huán)境罪、非法處置廢物罪等刑事案件而發(fā)掘的，而該類型刑事案件由基層人民法院審理，且此類案件中檢察機(jī)關(guān)也常常伴隨著刑事附帶民事訴訟的訴求。在此情況下若由市級檢察院行使管轄權(quán)，提起環(huán)境民事公益訴訟及刑事附帶民事訴訟，無疑會導(dǎo)致法檢機(jī)關(guān)級別上不對應(yīng)的尷尬局面。

3. 檢察機(jī)關(guān)起訴“必要性原則”存在的問題

一方面，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)在程序權(quán)利及實(shí)體利益上都具有明顯優(yōu)越性，而其他社會組織則處于明顯的劣勢。檢察機(jī)關(guān)主要的優(yōu)勢有兩個(gè)：一是具有取證的優(yōu)勢?！秾?shí)施辦法》第6條詳細(xì)地羅列了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的多樣方式：調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料;詢問違法行為人、證人等;收集書證、物證、視聽資料等證據(jù);咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見;委托鑒定、評估、審計(jì)等，而社會組織的取證方式卻處處受到限制{19};二是訴訟費(fèi)用的承擔(dān)上的優(yōu)勢。雖然《審理環(huán)境公益訴訟司法解釋》第33條規(guī)定了原告繳納訴訟費(fèi)用有困難的可以申請緩交，但對于檢察機(jī)關(guān)而言，《實(shí)施辦法》第22條則直接規(guī)定了檢察院提起公益訴訟而免繳訴訟費(fèi)。事實(shí)上，國家的管理力量是有限的，而社會有一定的自我管理能力，國家這只“看得見的手”無須介入每一項(xiàng)社會事務(wù)。不管是在夜警國家模式、福利國家模式還是在風(fēng)險(xiǎn)社會模式下， 均注重社會力量在法律實(shí)施中的作用。{20} 從理性生態(tài)人的角度視之，保障生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展的環(huán)保意識及維護(hù)環(huán)境公共利益的使命感是他們行使訴權(quán)、尋求司法救濟(jì)的內(nèi)在動力所在。{21} 但由于受到種種“不平等待遇”且缺乏必要的“激勵(lì)機(jī)制”，社會組織在環(huán)境民事公益訴訟中的參與度并不活躍。另一方面，我國社會環(huán)境組織本身具有“數(shù)量有限、質(zhì)量不高”的短處{22}，同時(shí)，考慮到提起公益訴訟需進(jìn)行搜集證據(jù)、參與審理、監(jiān)督執(zhí)行等繁瑣事項(xiàng)，會消耗大量的人力物力財(cái)力，費(fèi)力不討好的現(xiàn)狀會直接影響社會組織在環(huán)境民事公益訴訟中的參與活躍度，導(dǎo)致其提起環(huán)境公益訴訟的積極性降低。{23} 若長期如此，社會組織將不再起訴，而完全將起訴權(quán)讓渡于檢察機(jī)關(guān)，原本屬于鼓勵(lì)“社會參與、社會治理”的環(huán)境民事公益將不復(fù)存在，轉(zhuǎn)而都由檢察機(jī)關(guān)參與訴訟。這無疑于架空了檢察環(huán)境民事公益訴訟之“必要性原則”，與《民事訴訟法》第55條的立法本意背道而馳。{24}

（二）檢察環(huán)境民事公益訴訟制度的外部阻力

1. 訴前程序遭遇的瓶頸

從檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的試點(diǎn)工作來看，80%以上公益糾紛經(jīng)訴前程序解決，極大地提高了糾紛解決效率。{25} 訴前程序謙抑性、前置性、必要性、補(bǔ)位性的特征，確保著檢察環(huán)境公益訴權(quán)行使之規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，科學(xué)解釋了環(huán)境民事公益訴訟主體擴(kuò)張的正當(dāng)性基礎(chǔ)。從試點(diǎn)實(shí)踐來看，訴前程序發(fā)揮著重要的作用，但仍然有相關(guān)理論及實(shí)踐操作需要進(jìn)一步完善。

第一，訴前程序的對象范圍過窄?！秾?shí)施辦法》第13條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)僅對本轄區(qū)內(nèi)的有關(guān)組織發(fā)出建議起訴檢察建議書，督促其起訴。為保護(hù)環(huán)境生態(tài)資源，擴(kuò)張公益起訴主體的范圍，賦予不具有“直接利害關(guān)系”主體公益訴權(quán)是環(huán)境民事公益訴訟制度的立法宗旨。理論上講，只要具備《環(huán)境保護(hù)法》及2015年《環(huán)境公益訴訟司法解釋》規(guī)定相關(guān)資質(zhì)的（全國范圍內(nèi)的）社會組織，都可作為環(huán)境訴訟適格原告，當(dāng)前立法將訴前程序針對的對象僅限于“本轄區(qū)內(nèi)”，范圍太窄。實(shí)踐中，若將督促、建議起訴的對象范圍限制過小，則容易形成其他社會組織后續(xù)參與訴訟而拖延訴訟的弊端，導(dǎo)致訴訟的不經(jīng)濟(jì)。{26}

第二，訴前程序回復(fù)期限不合理。《實(shí)施辦法》第13條規(guī)定了檢察環(huán)境公益訴訟1個(gè)月的“等待回復(fù)期”。實(shí)踐中，被建議的社會組織需要開展調(diào)查取證、損害鑒定、風(fēng)險(xiǎn)評估等工作，環(huán)境公益案件中的這些工作較為復(fù)雜繁瑣，耗時(shí)較長，有無法及時(shí)回復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，據(jù)2015年《環(huán)境公益訴訟的司法解釋》第10條可知，從檢察機(jī)關(guān)提起訴訟到開始審理，最長可能需要65天的等待期限{27}，這一現(xiàn)狀缺陷容易使得訴訟期間流失，導(dǎo)致證據(jù)毀損滅失，不能夠確保環(huán)境公共利益到的及時(shí)、高效的救濟(jì)。

第三，訴前程序的公告方式單一。僅以書面方式定向發(fā)送檢察建議或督促起訴意見書，形式過于單一，耗時(shí)周期長，實(shí)用性低，不便于實(shí)踐操作。

2. 檢察環(huán)境民事公益訴訟的賠償金歸屬不明、賠償金管理制度缺位

環(huán)境損害賠償金 {28} 制度是指以貨幣的形式修復(fù)環(huán)境生態(tài)功能、救濟(jì)受損的環(huán)境自然資源之法律機(jī)制?！捌湓趶浹a(bǔ)環(huán)境損害、懲罰環(huán)境污染責(zé)任主體的同時(shí)，還兼具實(shí)現(xiàn)環(huán)境價(jià)值利益的目標(biāo)?！眥29} 據(jù)《民事訴訟法》第55條第2款之規(guī)定可知，法律賦予了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)，讓其成為訴訟中的適格當(dāng)事人。為維護(hù)環(huán)境公益，修復(fù)、預(yù)防環(huán)境損害，該訴訟要解決環(huán)境公共利益權(quán)屬之爭議，但環(huán)境公益本身是不具有專屬性的“無主”的社會利益，其并不直接涉及與檢察機(jī)關(guān)相關(guān)的實(shí)體利益之爭。在無直接利害關(guān)系的情況下，環(huán)境公益訴訟勝訴后所獲得的賠償金是否直接歸屬于檢察機(jī)關(guān)？如何管理、分配該筆資金？實(shí)踐中各地區(qū)對賠償金的管理操作不一，{30} 歸納學(xué)界的理論探析及實(shí)務(wù)界的司法實(shí)踐，可將當(dāng)下的環(huán)境損害賠償金管理制度總結(jié)為如下三類（見表1所示）。事實(shí)上，當(dāng)前的立法及司法解釋并未對賠償金歸屬給出明確回應(yīng)，也未形成系統(tǒng)、規(guī)范的賠償金管理制度，這為明晰賠償金管理制度蒙上了一層困惑之面紗。

三、未來展望：檢察環(huán)境民事公益訴訟制度之重構(gòu)路徑

（一）檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)規(guī)則之重構(gòu)

“由公權(quán)機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，其制度設(shè)計(jì)的初衷并不重在阻嚇或懲罰違規(guī)者，而毋寧在于補(bǔ)償權(quán)利人受到侵犯的法益，補(bǔ)強(qiáng)現(xiàn)代社會弱勢群體的訴訟勢差，性質(zhì)上仍然是私法上的權(quán)利救濟(jì)。只要其以民事請求權(quán)為指向（例如停止侵權(quán)、恢復(fù)原狀、賠償損害），就無法脫離民事訴訟的框架;而處分原則作為傳統(tǒng)民事訴訟的母基，就無法背離。因此，處分原則在群體訴訟中限制的度與量，就顯得非常關(guān)鍵?！眥34} 檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上是國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，但作為公益訴訟的當(dāng)事人，參與環(huán)境民事公益訴訟程序，其具有當(dāng)事人之處分權(quán)。據(jù)權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一之法理，為防止其假借公益訴訟之名義而肆意濫用權(quán)利，避免公權(quán)力侵害到私權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，理應(yīng)對公益訴權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限制，明確檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)行使的邊界。我們認(rèn)為，對于基本的程序性權(quán)利，例如（辯論權(quán)、申請回避權(quán)等），通常情況下對這些權(quán)利的處分應(yīng)當(dāng)和普通民事案件原告的處分權(quán)具有相通性，即賦予檢察機(jī)關(guān)充分的處分權(quán)。若檢察機(jī)關(guān)有申請撤訴、與被告達(dá)成調(diào)解和解協(xié)議等處分行為，由于這些處分行為會直接影響環(huán)境公益的實(shí)體結(jié)果，所以需要以不損害國家、社會公共利益為前提，本著保障環(huán)境公共利益，維護(hù)利益最大化原則而審慎行使。特別是針對撤訴的情形要予以謹(jǐn)慎對待，撤訴是當(dāng)事人意思自治的體現(xiàn)，是當(dāng)事人行使其程序性處分權(quán)的一種表示。對檢察院撤訴權(quán)的要求需要從兩個(gè)方向展開。一是對于事實(shí)清楚、雙方權(quán)利義務(wù)明確、爭議不大，卻明顯違反法律法規(guī)、侵害公共利益的案件，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格禁止檢察院撤訴，但由于存在證據(jù)不足。事實(shí)認(rèn)定不清等情形則應(yīng)當(dāng)允許其撤訴。二是進(jìn)一步規(guī)范、完備相關(guān)規(guī)定。建議在2018年《檢察公益訴訟司法解釋》第19條之后添加限定條件“撤訴要以不損害國家、社會公共利益為前提”，以確保撤訴模式的邏輯自洽，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)的行使。

（二）檢察機(jī)關(guān)管轄制度之重構(gòu)

完善級別管轄，主要由基層檢察院行使管轄權(quán)。將管轄權(quán)回歸基層檢察院有如下優(yōu)勢：獲取線索的渠道來源更直接廣泛、獲取證據(jù)方便及時(shí)、與污染環(huán)境案件的刑事附帶民事訴訟程序有效銜接、可及時(shí)阻止環(huán)境污染、及時(shí)開展環(huán)境的修復(fù)工作。對于較為復(fù)雜或不適宜由基層檢察機(jī)關(guān)管轄的案件（例如，由于影響地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策而有行政權(quán)介入的案件），為了確保辦理案件的客觀性、公正性，可以交由市級以上的檢察院辦理。同時(shí)，鑒于區(qū)縣一級的檢察機(jī)關(guān)有地域便利優(yōu)勢，取證更便利，市級檢察機(jī)關(guān)則具備更先進(jìn)的專業(yè)取證技能，為方便訴訟可以由基層檢察院和市級檢察院作為共同原告參與訴訟。

（三）起訴順位、激勵(lì)機(jī)制之重構(gòu)

“早在羅馬法時(shí)期人們已經(jīng)展開過對公益訴訟的專門研究，將訴訟細(xì)分為公益性質(zhì)的和私益性質(zhì)的，針對公益訴訟還專門規(guī)定，若公民出于對公共利益之維護(hù)而提起的公益訴訟，則可以取得相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。”{35} 環(huán)境問題雖然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益沖突與決策風(fēng)險(xiǎn)，往往是個(gè)政治選擇問題，有必要納入整個(gè)民眾參與體系的程序。{36} 而且，公眾參與符合民主理念的要求，使少數(shù)群體的成員能在為共同體設(shè)定“環(huán)境優(yōu)先”這一目標(biāo)的過程中發(fā)揮不可或缺的重要作用。{37} 由此可知，公眾參與原則{38}是法治社會民主意識及社會自治理念之彰顯，可達(dá)到有效保護(hù)環(huán)境公益、監(jiān)督生態(tài)環(huán)境修復(fù)的重要作用。檢察機(jī)關(guān)參與訴訟，在立法及理論上都要求其遵守謙抑性原則和必要性原則，社會組織作為第一順位參與訴訟是環(huán)境公益訴訟立法本意之體現(xiàn)。我們應(yīng)當(dāng)激勵(lì)當(dāng)前符合起訴條件的社會組織參與到訴訟中，為公共利益主張權(quán)利。具體措施可分為如下兩個(gè)層面：其一，制度層面上的激勵(lì)措施。改善起訴條件，降低社會組織的起訴條件，即取消社會組織“提供初步證明”的要求，以傾斜立法之形式達(dá)到維護(hù)實(shí)質(zhì)正義之目的;強(qiáng)化社會組織的訴訟權(quán)利，進(jìn)一步完善支持起訴制度。檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門充分支持社會組織起訴，為社會組織提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等。{39}特別注重保障社會組織取證權(quán)，其調(diào)查取證時(shí)，除了向法院申請調(diào)查取證外，應(yīng)當(dāng)賦予社會組織可以申請檢察院、相關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查的權(quán)利;在執(zhí)行階段加大檢察院的監(jiān)督參與力度，由檢察機(jī)關(guān)派員參與到執(zhí)行程序中，對修復(fù)環(huán)境的執(zhí)行落實(shí)進(jìn)行有效監(jiān)督;其二，操作層面的激勵(lì)措施。適當(dāng)減免社會組織提起公益訴訟的訴訟費(fèi)用，降低當(dāng)事人的訴訟成本;正如有的學(xué)者所言，社會需要不能對個(gè)人需要進(jìn)行道德綁架，有必要協(xié)調(diào)整合社會和個(gè)人的需求，通過建立制度機(jī)制，將適格主體的訴訟行為與一定的利益回報(bào)聯(lián)系在一起，從而激發(fā)適格主體的訴訟動力。這種動力機(jī)制是以“理性經(jīng)濟(jì)人”為邏輯起點(diǎn)而建立的，這對激發(fā)訴權(quán)主體積極推進(jìn)訴訟是行之有效的。{40} 設(shè)立對社會組織的資金保障及措施，鼓勵(lì)社會捐助，為進(jìn)一步提高社會組織起訴的積極性，可增設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，如勝訴后可將修復(fù)環(huán)境后剩余的賠償款作為獎(jiǎng)勵(lì)或由賠償基金管理委員會對參訴的社會組織予以適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。此外，環(huán)境民事公益訴訟最大特征在于，起訴者的根本目的不是為了個(gè)人盈利，而旨在惠及大眾，因此還需將激勵(lì)機(jī)制和《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的“通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”做出嚴(yán)格區(qū)分{41};健全社會組織的財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)范社會組織的運(yùn)行，既減小社會組織的資金壓力，避免因高額鑒定費(fèi)而導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟流產(chǎn)的現(xiàn)象，同時(shí)提升社會組織參與的積極性，推動環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)范化發(fā)展;概言之，回歸社會組織優(yōu)先起訴的順位立場、設(shè)置必要的“激勵(lì)機(jī)制”是促進(jìn)社會治理、公眾參與的法治化需求，是推動環(huán)境生態(tài)治理的重要策略。

（四）訴前程序之重構(gòu)

環(huán)境民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)主體地位具有特殊性，相較于其他社會組織，其在訴訟程序中具有明顯的優(yōu)越性，在程序設(shè)計(jì)中需要對其檢察監(jiān)督權(quán)予以限制。訴前程序作為檢察公益訴訟獨(dú)有制度，在環(huán)境公益司法領(lǐng)域具有程序公正之正當(dāng)性。引入檢察環(huán)境民事公益訴訟訴前程序可以有效化解檢察院當(dāng)事人主體地位與檢察監(jiān)督職責(zé)結(jié)構(gòu)紊亂的矛盾，規(guī)避環(huán)境公益訴訟中檢察公權(quán)力威懾下濫訴之風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，可以幫助實(shí)現(xiàn)不同案件繁簡分流，提高環(huán)境公益司法保護(hù)效益。{42} 但訴前程序在規(guī)范層面還存在不足，需要對其予以完善。

1. 擴(kuò)張?jiān)V前程序的對象范圍

實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)常常只給當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保組織發(fā)出督促起訴意見書{43}，該通知范圍實(shí)際上是比較狹窄的。而當(dāng)前立法對環(huán)境民事公益訴訟主體資格的要求較為嚴(yán)苛{44}，有資格、有能力作為的社會組織較少，加劇了社會組織參與環(huán)境公益訴訟的難度。實(shí)際上，環(huán)境民事公益訴訟制度在理論及立法上已經(jīng)突破了傳統(tǒng)訴訟主體“直接利害關(guān)系”的要求，若符合起訴條件，則社會組織的訴權(quán)不應(yīng)當(dāng)受到所屬區(qū)域的限制。我們認(rèn)為檢察訴前程序的范圍應(yīng)當(dāng)包含如下對象：其一，全國符合起訴條件的社會組織。其很有可能會成為之后公益訴訟的原告，出于保護(hù)環(huán)境公共利益的宗旨，充分發(fā)揮社會組織參與訴訟的作用;其二，環(huán)境污染損害的直接侵權(quán)人（將來可能作為被告）。將侵權(quán)人納入訴前程序檢察建議的對象有如下優(yōu)勢：首先，當(dāng)面臨緊迫性生態(tài)環(huán)境污染時(shí)，訴前程序可以第一時(shí)間向侵權(quán)人發(fā)出檢察建議，要求其立即采取停止侵害、積極修復(fù)生態(tài)環(huán)境的措施，以阻止環(huán)境損害的進(jìn)一步擴(kuò)大，這是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)而積極參與環(huán)境公益維護(hù)的應(yīng)有之義;其次，在訴前程序中，檢察院可以直接和侵權(quán)人進(jìn)行和解，若協(xié)商妥洽，侵權(quán)人在訴前就將義務(wù)履行完畢（例如，已承擔(dān)停止污染、修復(fù)環(huán)境等責(zé)任），則維護(hù)環(huán)境公共利益的主張?jiān)谠撾A段就獲得救濟(jì)，從而有效地避免進(jìn)入成本高昂的訴訟程序，符合司法效益最大化之理念。再次，司法公開程序透明是環(huán)境公益獲得監(jiān)督和救濟(jì)的必經(jīng)之路。將侵權(quán)人納入被通知的對象范圍中是維護(hù)程序公開原則的彰顯，是對社會公眾知情權(quán)的尊重。

2. 訴前程序公告形式多樣化，完善與法院公告程序的銜接

僅采取傳統(tǒng)書面公告的方式進(jìn)行通知，效率較低，不利于在實(shí)踐中推廣?？紤]到司法成本效益及實(shí)用性，可以充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)工具、報(bào)刊新聞平臺等方式推薦督促、建議通知公告程序的開展，以確保全國范圍內(nèi)符合條件的機(jī)關(guān)和組織可以及時(shí)收悉到檢察督促、建議。例如，利用檢察院的官網(wǎng)、微信公眾號等平臺進(jìn)行訴前公告，使得相關(guān)主體更容易知悉環(huán)境公益訴訟的相關(guān)情況。豐富訴前程序的公告方式在客觀上可提升司法效率，同時(shí)，可以實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)督促、建議起訴信息透明公開，克服跨行政區(qū)域案件重復(fù)督促、建議的短板。

3. 根據(jù)實(shí)際情況，確立靈活的回復(fù)期限

《實(shí)施方案》中確定的通知回復(fù)期限只有1個(gè)月，但由于環(huán)境公益訴訟中涉及取證、鑒定等復(fù)雜的程序，該時(shí)間是較短的。此外，出于及時(shí)、有效保護(hù)環(huán)境公益的考慮，也不能將時(shí)間規(guī)定的過長。結(jié)合理論和實(shí)踐理性分析判斷后，我們認(rèn)為可以將期限分層規(guī)定：一般情況下，訴前回復(fù)期限為2個(gè)月;若涉及的環(huán)境公益案件法律關(guān)系復(fù)雜、社會影響力較大的，需延長時(shí)間調(diào)查取證、委托鑒定的，可以由檢察機(jī)關(guān)視情況予以酌定延期;若存在證據(jù)容易損毀滅失、環(huán)境污染有進(jìn)一步擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)等緊急情況時(shí)，訴前程序回復(fù)期限為20天。

（五）賠償金管理制度之重構(gòu)

環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的法益是社會公眾的法益，盡管學(xué)者對環(huán)境公益訴訟賠償金歸屬的認(rèn)識存在差異{45}，但學(xué)界可以達(dá)成一個(gè)基本共識——環(huán)境公益是指在維護(hù)環(huán)境功能領(lǐng)域內(nèi)全體社會成員所共有的利益，從法理層面看，將環(huán)境民事公益訴訟判決后所得的賠償金歸屬于社會公眾是具有合理性的。檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)環(huán)境公益代表公眾參加訴訟，但其卻不是直接利害關(guān)系人，并非修復(fù)費(fèi)等資金的接收主體，所以相關(guān)的賠償金不歸檢察機(jī)關(guān)直接享有。由于環(huán)境公益訴訟直接受益主體是社會公眾，但“社會公眾”具有模糊性、不確定性，所以不可能將賠償金直接均分給公眾。此時(shí)，通過環(huán)境損害賠償金管理機(jī)制來代表、協(xié)助社會公眾行使支配賠償金之權(quán)利，是達(dá)到修復(fù)、維護(hù)生態(tài)環(huán)境最終目的的必經(jīng)之路。因此，還需合理地管理、分配賠償金，確定生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理主體及資金合理使用規(guī)則。結(jié)合我國生態(tài)環(huán)境之具體語境并吸取試點(diǎn)地區(qū)的寶貴經(jīng)驗(yàn)可以為健全賠償金管理制度提供新思路。我們認(rèn)為，設(shè)立專門的環(huán)境損害賠償基金會進(jìn)行管理更符合我國國情，各地因地制宜地設(shè)立專門的環(huán)保基金賬戶以規(guī)范資金的操作管理。具體操作為：由當(dāng)?shù)兀ㄊ∈校┱疇款^創(chuàng)立專門的基金管理委員會，具體的管理委員會由當(dāng)?shù)丨h(huán)境法律專家、環(huán)保部門、環(huán)保組織、法院及人大代表組成，針對生態(tài)環(huán)境的改善、修復(fù)的方案及措施，由基金管理委員會共同討論決定。基金管理委員會設(shè)置的科學(xué)性和合理性體現(xiàn)在：既可以確保法律、環(huán)保方面作出決策的專業(yè)性，還可以通過環(huán)保組織、環(huán)保行政機(jī)關(guān)、人大代表的監(jiān)督參與來確保管理的正當(dāng)性、規(guī)范性。

環(huán)境民事公益訴訟賠償金的分配及管理措施為：首先，扣除檢察機(jī)關(guān)作為訴訟當(dāng)事人而產(chǎn)生的訴訟支出、成本，具體包括案件前期調(diào)查取證費(fèi)、鑒定費(fèi)的預(yù)支等，即其為提起訴訟、調(diào)查搜集證據(jù)而產(chǎn)生的必要開支;其次，在排除參與訴訟的必要訴訟費(fèi)用后，剩余的費(fèi)用則歸入資金管理委員會，并直接用于后續(xù)的清理污染、修復(fù)環(huán)境等治理工作。若賠償款還有結(jié)余則用于其他類似環(huán)境污染案件的修復(fù)、維護(hù)中。此外，不同于傳統(tǒng)的普通民事案件，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)關(guān)涉到社會公益，檢察院參與環(huán)境民事公益訴訟后并非是案結(jié)事了，后續(xù)修復(fù)環(huán)境的也是重中之重。在環(huán)境賠償金管理的過程中，還需由檢察機(jī)關(guān)對基金會的修復(fù)環(huán)境款項(xiàng)的開支、資金流動等環(huán)節(jié)展開監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)資金?？顚Ｓ门c合理分配，保障基金管理的規(guī)范性、合理性、透明性。

四、結(jié)語

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明工作，2018年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會正式確立的習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時(shí)代推動生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供科學(xué)思想指引和強(qiáng)大實(shí)踐動力。倡導(dǎo)綠色價(jià)值觀念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的文化工作是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容，也是堅(jiān)定文化自信、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的具體呈現(xiàn)，對牢固樹立人們的綠色價(jià)值觀念，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要的意義和作用。{46} 縱觀實(shí)踐現(xiàn)狀，通常而言，當(dāng)下許多企業(yè)只追求自己的經(jīng)濟(jì)利益而常常以犧牲生態(tài)環(huán)境資源為代價(jià)，但是，由于很多地區(qū)性企業(yè)為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展做了較大貢獻(xiàn)，提高了地方政府的財(cái)政收入，當(dāng)?shù)卣纱艘矔弑M所能為這些企業(yè)的發(fā)展“一路亮路燈”，甚至有時(shí)會放縱這些企業(yè)損害、破壞生態(tài)環(huán)境。{47} 保護(hù)和改善環(huán)境，防治環(huán)境污染和其他生態(tài)公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是環(huán)境保護(hù)法及檢察環(huán)境公益訴訟制度之立法宗旨，是對十九大報(bào)告中“加快生態(tài)文明體制改革， 建設(shè)美麗中國”理念之積極推動和切實(shí)貫徹。從司法救濟(jì)制度角度觀之，作為司法力量推動生態(tài)環(huán)境治理的重要一環(huán)，為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益確實(shí)需要加強(qiáng)對環(huán)境侵權(quán)案件的處置力度。但檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能與民事訴訟“當(dāng)事人地位平等”原則天然相悖，檢察機(jī)關(guān)地位特殊，其本身屬于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也由于參與訴訟又屬于案件當(dāng)事人，雙重身份制造了檢察機(jī)關(guān)角色混同、法律機(jī)能紊亂的矛盾局面，這就需要我們找準(zhǔn)突破口，為檢察機(jī)關(guān)主體身份的應(yīng)然定位正本清源。同時(shí)，檢察環(huán)境民事公益訴訟還遭遇著內(nèi)部制度瓶頸及外部配套措施缺位之雙重阻力。而化解這些問題的關(guān)鍵之處在于，以內(nèi)部制度優(yōu)化和外部配套措施構(gòu)建為切入點(diǎn)，從規(guī)范層面上完善檢察環(huán)境公益訴訟的程序性規(guī)則，完善訴前程序、賠償金管理制度等銜接機(jī)制。概言之，當(dāng)下還需力爭充分挖掘司法實(shí)踐所體現(xiàn)出的環(huán)境生態(tài)文化，透析我國檢察環(huán)境民事公益訴訟之本土實(shí)況，并將之提煉、貫徹到環(huán)境生態(tài)司法觀中，為建立適合我國國情的環(huán)境民事公益訴訟制度、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展提供理論支持和實(shí)踐保障。

注釋：

① 有數(shù)據(jù)顯示，截至2017年11月，全國檢察機(jī)關(guān)共收集公益案件線索1.2萬件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域8100多件，占67.4%;共提出檢察建議和發(fā)布公告6200多件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域近4000件，占64.1%;提起公益訴訟97件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域82件，占84.5%。參見最高人民檢察院民事行政檢察廳官方微信公眾號“檢察公益訴訟”：《2017年檢察機(jī)關(guān)公益訴訟各地成績單》。最高人民檢察院還建立掛牌督辦制度，對全國33起破壞生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件予以掛牌督辦，并對祁連山生態(tài)破壞事件、河北“納污坑”事件、山西汾河污染事件等進(jìn)行實(shí)地督辦，充分展現(xiàn)了公益法治的進(jìn)步。參見張雪樵：《將設(shè)統(tǒng)一環(huán)境損害賠償資金》，《北京青年報(bào)》2018年3月13日。

② 2015年1月《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（簡稱2015年《環(huán)境公益訴訟司法解釋》）規(guī)定了人民檢察院可以支持起訴，與社會組織一起參與環(huán)境民事公益訴訟;2015年7月《檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（簡稱《試點(diǎn)方案》）明確了檢察院具有環(huán)境民事公益訴訟的原告資格并規(guī)定了案件范圍、訴前程序等要求;2016年2月《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（簡稱《實(shí)施辦法》）進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的程序性規(guī)定;2017年6月《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。 人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！痹诹⒎ㄉ险酱_定了檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟具有當(dāng)事人地位;2018年3月，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱2018年《檢察公益訴訟司法解釋》）對檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的規(guī)定得以進(jìn)一步細(xì)化。

③ 最高人民檢察院建議這些問題由全國人大常委會授權(quán)最高人民法院與最高人民檢察院制定具體辦法來解決，但是在審議中，一些常委會委員建議對此需要再斟酌。參見朱寧寧：《全國人大常委會委員普遍贊成公益訴訟試點(diǎn)成果法律化》，《法制日報(bào)》2017年6月24日。

④ 例如，據(jù)《審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第6條之規(guī)定可知，作為相對人的被告方在公益訴訟中無權(quán)反訴檢察機(jī)關(guān)，不能對檢察院的訴求提出程序上否定之主張，該禁止性規(guī)定極大地限制了作為弱勢方被告相應(yīng)的反訴權(quán)，同時(shí)從側(cè)面上又進(jìn)一步減輕了檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，更加一步拉大了檢察機(jī)關(guān)和相對人民事訴訟主體地位的不平等性。

⑤ 參見占善剛、王譯：《檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的角色困境及其合理解脫——以2018年〈檢察公益訴訟解釋〉為中心的分析》，《學(xué)習(xí)與探索》2018年第10期。

⑥ 《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條規(guī)定，人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。

⑦ 在域外，針對環(huán)境民事公益訴訟的案件，檢察機(jī)關(guān)也可作為當(dāng)事人參與其中。例如美國、法國都規(guī)定針對環(huán)境民事公益訴訟，檢察官可以代表公益而提起訴訟。但西方國家和我國的公益檢察制度存在差異，主要區(qū)別在于西方國家的檢察機(jī)關(guān)并沒有法律監(jiān)督職能，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中僅代表社會公共利益充當(dāng)訴訟當(dāng)事人的角色，而不會發(fā)生職權(quán)混亂、身份沖突的情況。

⑧ 學(xué)術(shù)界對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的地位作出過激烈討論，主要有如下五種觀點(diǎn)：（1）民事公訴人說;（2）國家監(jiān)訴人說;（3）公益代表人說;（4）當(dāng)事人說或原告人說;（5）雙重身份說。具體論述參見李浩：《論檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的地位》，《法學(xué)》2017年第11期。

⑨ 盡管《檢察公益訴訟解釋》第16條“不允許被告以反訴方式提出訴訟”及第18條“法院可以向檢察機(jī)關(guān)釋明變更訴訟請求”的規(guī)定對辯論與處分主義予以適當(dāng)限制，但其有違普通原告之訴訟義務(wù)。反訴本意上是對被告提出旨在抵銷、吞并或排斥其訴訟請求的獨(dú)立的反請求，目的是為平衡雙方地位;而反訴權(quán)實(shí)現(xiàn)必須以相對方訴訟請求的實(shí)現(xiàn)為前提，排斥反訴不意味著忽視被告的公益訴訟權(quán)利，而是考量公益訴訟之功能與價(jià)值需要對這類特殊“原告”進(jìn)行的特別立法。不論作為“公益訴訟起訴人”還是基于訴訟擔(dān)當(dāng)成為公益受害人之代表，檢察機(jī)關(guān)皆無法成為獨(dú)立反請求的對象，反訴之利益亦只能通過民事侵權(quán)訴訟予以尋求，故立法作如此規(guī)定。

⑩ 根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第8—11條、第14條、第15條和第19條分別規(guī)定的“送達(dá)出庭通知”“派員出庭宣讀訴狀”“出示證據(jù)與質(zhì)證”“參與法庭調(diào)查”“辯論并發(fā)表意見”“提起上訴和撤訴”等事項(xiàng)，檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)擁有“普通原告”相同之訴訟權(quán)利義務(wù)。

{11} 誠如有學(xué)者所言，將檢察機(jī)關(guān)稱為“原告”既不會降低檢察機(jī)關(guān)的地位，更不會改變作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的基本屬性，反而可以準(zhǔn)確地反映其在民事公益訴訟中實(shí)際的訴訟地位。參見李浩：《論檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的地位》，《法學(xué)》2017年第11期。

{12} 所謂的一般監(jiān)督權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、公職人員、一般公民是否遵守法律的監(jiān)督權(quán)，只有在一般監(jiān)督權(quán)范圍內(nèi)，公民的行為是否守法才在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍之內(nèi)。參見甘雷、謝志強(qiáng)：《檢察機(jī)關(guān)“一般監(jiān)督權(quán)”的反思與重構(gòu)》，《河北法學(xué)》2010年第4期。我國學(xué)者對一般監(jiān)督權(quán)的理解存在認(rèn)識分歧，有從廣義上解釋監(jiān)督對象的，即“將檢察機(jī)關(guān)針對國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、公職人員和公民是否遵守法律的監(jiān)督稱之為一般監(jiān)督”。參見雷小政：《往返流盼：檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的考證與展望》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）2012年第2期。也有對一般監(jiān)督的對象作狹義解釋的，按照這種解釋，一般監(jiān)督的對象是國家行政機(jī)關(guān)違反法律的行政決定和措施，以及國家行政機(jī)關(guān)工作人員的違法行為，而不包括不擔(dān)任公職的一般公民。參見王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第189頁。

{13} 事實(shí)上，這是也符合《實(shí)施辦法》22條之規(guī)定的。《實(shí)施辦法》第22條就規(guī)定，檢察人員發(fā)現(xiàn)庭審活動違法的，應(yīng)當(dāng)待休庭或者庭審結(jié)束之后，以人民檢察院的名義提出檢察建議。

{14} 《民事訴訟法》第13條，當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利;最高人民法院《審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第4條規(guī)定，人民檢察院提起民事公益訴訟，訴訟權(quán)利、義務(wù)參照民事訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定。

{15} 環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐中，各檢察院在不同案件中所提出的訴訟主張不盡相同，例如，江蘇省常州市檢察院曾要求被告承擔(dān)消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失的法律責(zé)任，而湖北省十堰市人民檢察院則僅要求被告承擔(dān)消除危險(xiǎn)、賠禮道歉的法律責(zé)任。

{16} 沈德詠主編：《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》（下），人民出版社2015年版，第769頁。

{17} 《解釋》和《實(shí)施辦法》僅就和解權(quán)、調(diào)解權(quán)、撤訴權(quán)做出了部分規(guī)定，且因涉及民事訴訟而受到諸多限制。例如，對于和解權(quán)和調(diào)解權(quán)，人民法院必須先履行公告程序，并經(jīng)審查和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不損害社會公共利益時(shí)，才可以出具調(diào)解書;對于撤訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)須在法庭辯論終結(jié)前申請撤訴，或者在法庭辯論終結(jié)后，人民檢察院的訴訟請求全部實(shí)現(xiàn)時(shí)，方可申請撤訴。

{18} 檢察機(jī)關(guān)的處分權(quán)規(guī)則在理論界也存在較大爭議。一種觀點(diǎn)是，檢察機(jī)關(guān)可以自由行使處分權(quán)，對于是否放棄或變更訴訟請求，是否以調(diào)解或和解等方式解決爭議糾紛可以自主決定，理由是上述處分行為是賦權(quán)性、公益性的，處分結(jié)果對于實(shí)體權(quán)利人具有純收益性。另一種觀點(diǎn)是，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)享有完全的處分權(quán)，特別是調(diào)解、和解等涉及實(shí)體利益的權(quán)利，往往以犧牲部分權(quán)利為代價(jià)而達(dá)成，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，而非最終結(jié)果的受益人，不宜擅自作出調(diào)解或和解等處分決定。參見潘玲：《檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的程序完善與路徑設(shè)計(jì)》，《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。

{19} 從《審理環(huán)境公益訴訟司法解釋》中來看，立法并未給與團(tuán)體組織超出民事訴訟法的特殊取證權(quán)利與取證手段。而涉及公益事項(xiàng)，主要是通過人民法院依職權(quán)予以收集。其中第14條規(guī)定：“對于審理環(huán)境民事公益訴訟案件需要的證據(jù)，人民法院認(rèn)為必要的，應(yīng)當(dāng)對此收集。對于應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任且為維護(hù)社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院可以委托具備資格的鑒定人進(jìn)行鑒定”。相較而言，《實(shí)施辦法》第6條明確列舉了檢察院的舉證權(quán)利，兩者相比較而言，團(tuán)體組織就處于劣勢地位。

{20} 李海靈：《民事訴訟構(gòu)造的價(jià)值決定》，《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2007年第4期。

{21} 鄧少旭：《論我國環(huán)境公益訴訟動力機(jī)制的構(gòu)建路徑》，《環(huán)境保護(hù)》2019年第11期。

{22} 民政部民間組織管理局表示，我國符合條件可以提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織約有700多家。參見崔麗：《新環(huán)境保護(hù)法背景下環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制研究》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2015年第5期。盡管法律賦予其提起訴訟的資格，但這些社會組織的積極性并不高。2018年最高人民法院工作報(bào)告指出，近5年由社會組織所提起的環(huán)境公益訴訟案件共計(jì)252起。參見黃娜、杜家明：《社會組織參與環(huán)境公益訴訟的優(yōu)化路徑》，《河北法學(xué)》2018年第9期。

{23} 誠如有學(xué)者所言，某些“社會組織”雖然具有保護(hù)環(huán)境的成立宗旨，但進(jìn)行一場體量、爭議、取證難度均較大的環(huán)境民事公益訴訟，需要投入巨大的人力、財(cái)力，在不得牟取經(jīng)濟(jì)利益的規(guī)定之下，“社會組織”可能連起訴的財(cái)力條件都將不具備，又如何去贏得訴訟，維護(hù)社會公共利益。換言之，如果不建立機(jī)制鼓勵(lì)“社會組織”提起環(huán)境民事公益訴訟，將等同于讓“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促或者支持起訴意見書后1個(gè)月內(nèi)依法辦理”的訴前程序空轉(zhuǎn)。參見吳海潮、胡公樞：《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的問題檢視》，《中國檢察官》2018年第4期。

{24} 肖建國教授也注意到這一問題，并指出“現(xiàn)階段的起訴順序?qū)ι鐣M織缺乏必要的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，這將減損起訴順位的價(jià)值?！眳⒁娦そ▏⑺未糊垼骸董h(huán)境民事公益訴訟程序問題研究以不同環(huán)境利益的交織與協(xié)調(diào)為切入點(diǎn)》，《法律適用》2016年第7期。

{25} 參見張鋒：《檢察環(huán)境公益訴訟之訴前程序研究》，《政治與法律》2018年第11期。

{26} 如揚(yáng)州騰達(dá)化工廠、泰興市康鵬專用化學(xué)品有限公司等污染環(huán)境案，江蘇省鹽城市人民檢察院經(jīng)履行訴前程序，向鹽城市中級人民法院提起民事公益訴訟后，中國綠發(fā)會向法院申請加入訴訟，中國綠發(fā)會后續(xù)加入審理導(dǎo)致了訴訟遲延。參見陸軍、楊學(xué)飛：《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟訴前程序?qū)嵺`檢視》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。

{27} 《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第13條和第14條為人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟設(shè)置了“訴前程序”，明確規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促起訴意見書或者檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)人民檢察院”;《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10條關(guān)于“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在立案之日起五日內(nèi)將起訴狀副本發(fā)送被告，并公告案件受理情況。有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和社會組織在公告之日起三十日內(nèi)申請參加訴訟，經(jīng)審查符合法定條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)將其列為共同原告;逾期申請的，不予準(zhǔn)許”的規(guī)定，就會出現(xiàn)人民檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟，需要經(jīng)過六十五日的等待時(shí)期之后，方可進(jìn)入由人民法院進(jìn)行審理的階段。

{28} 各地對其稱謂不同，昆明市稱為“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”，泰州市稱為“環(huán)境公益訴訟資金”，紹興市稱為“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”。綜合學(xué)界通說觀點(diǎn)，本文將之稱為“環(huán)境損害賠償金”。

{29} 參見程飛鴻、吳滿昌：《論環(huán)境公益訴訟賠償金的法律屬性與所有權(quán)歸屬》，《大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2018年第3期。

{30} 各個(gè)地區(qū)對于環(huán)境損害賠償金歸屬權(quán)做法大相徑庭。有的在地方政府支持下設(shè)立專項(xiàng)賬戶，有的是政府監(jiān)管使用，有的是歸屬環(huán)保機(jī)關(guān)監(jiān)管使用，有的是歸屬檢察院或者法院監(jiān)管使用。參見宋婧、王吉春：《檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的作用探討——以浙江首例檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟案為例》，《環(huán)境保護(hù)》2018年第8期。

{31} 有些地區(qū)出臺相關(guān)規(guī)定構(gòu)建了訴訟資金管理模式，例如：《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》、《泰州市環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》、《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理暫行辦法》和《無錫市環(huán)保公益金管理暫行辦法》，均采取了類似這一模式的做法。

{32} 有觀點(diǎn)主張，建立全國統(tǒng)一的生態(tài)損害賠償基金，將基于訴訟形成的生態(tài)損害賠償金納入該基金并按照統(tǒng)一的基金管理辦法和程序進(jìn)行管理。參見刁凡超、李楠：《環(huán)境公益訴訟受阻兩大困境：錢從哪兒來錢到哪兒去》，參見澎湃新聞網(wǎng)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，可針對某一款項(xiàng)設(shè)立生態(tài)損害專項(xiàng)基金并視情況分列生態(tài)損害防范費(fèi)、污染物清除費(fèi)、修復(fù)費(fèi)、鑒定評估費(fèi)、監(jiān)測費(fèi)、科研費(fèi)、應(yīng)急處置費(fèi)等專門科目。參見竺效：《生態(tài)損害綜合預(yù)防和救濟(jì)法律機(jī)制研究》，法律出版社2016年版，第12頁。

{33} 在長江經(jīng)濟(jì)帶采取這一模式的主要是貴州省，例如貴州清鎮(zhèn)人民法院生態(tài)保護(hù)法庭，該法庭與中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會（通常簡稱“中國綠發(fā)會”）合作，將判決的生態(tài)損害賠償金委托中國綠發(fā)會代為管理，建立專項(xiàng)資金。中國綠發(fā)會在訴訟程序中是原告，訴訟程序結(jié)束后其相對于訴訟標(biāo)的和訴訟請求的事實(shí)上的利害關(guān)系并不因此而自然消失，所以，綠發(fā)會作為受托人的適當(dāng)性受到挑戰(zhàn)。

{34} 參見張陳果：《論公益訴訟中處分原則的限制與修正——兼論〈新民訴法解釋〉第289、290條的適用》，《中外法學(xué)》2016年第4期。

{35} 參見周枏：《羅馬法原論》，商務(wù)印書館1994年版，第958頁。

{36} 參見葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，元照出版社2002年版，第32頁。

{37} Sara Park， Expanding Public Participation in Environmental Justice： Methods， Legislation， Litigation and Beyond， J. Envtl. L. & Litig.， 2002， 17（207）.

{38} 公眾參與原則，也稱為“環(huán)境民主”原則，是指環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾有權(quán)通過一定程序或途徑參與一切與環(huán)境利益有關(guān)的決策活動，使得該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益。參見呂忠梅：《環(huán)境法學(xué)概論》，法律出版社2016年版，第86頁。

{39} 譬如《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》規(guī)定，在環(huán)境公益訴訟中，原告可以要求環(huán)保部門進(jìn)行調(diào)查取證，原告起訴資金不夠的，可以從地方環(huán)境公益訴訟基金中得到補(bǔ)償。

{40} 鄧少旭：《論我國環(huán)境公益訴訟動力機(jī)制的構(gòu)建路徑》，《環(huán)境保護(hù)》2019年第11期。

{41} 如果提起環(huán)境公益訴訟的社會組織，要求被告把損害環(huán)境公共利益的賠償金直接支付給社會組織，這顯然是符合法條規(guī)定的牟取經(jīng)濟(jì)利益的行為。但是，那些通過獲取社會資金開展運(yùn)營，且不通過訴訟直接獲取經(jīng)濟(jì)利益的社會組織，能否提起環(huán)境公益訴訟？我們認(rèn)為是可以的。為鼓勵(lì)社會組織參與訴訟，此處的“不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”應(yīng)到做狹義解釋并對其予以明確界定，即不得通過訴訟向被告或者其他訴訟當(dāng)事人要求得到賠償或其他經(jīng)濟(jì)利益。

{42} 誠如有學(xué)者所言，日趨嚴(yán)峻的環(huán)境污染和生態(tài)破壞與司法資源有限性之間的矛盾，決定了檢察機(jī)關(guān)不宜成為提起環(huán)境民事公益訴訟的第一順位主體。因此，訴前程序能夠有效調(diào)動社會資源進(jìn)入環(huán)境民事公益訴訟，在維護(hù)環(huán)境公共利益的同時(shí)，也可以有效節(jié)約司法資源。參見肖建國、蔡夢非：《環(huán)境公益訴訟訴前程序模式設(shè)計(jì)與路徑選擇》，《人民司法》（應(yīng)用）2017年第13期。

{43} 例如，在江蘇徐州鴻順公司案中，徐州市檢察院僅向當(dāng)?shù)貪M足要求的三個(gè)環(huán)保組織給出督促起訴意見書，但這三個(gè)環(huán)保組織并無起訴能力。

{44} 《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。

{45} 蔡守秋教授認(rèn)為，當(dāng)環(huán)境公益訴訟的被告履行了對受損環(huán)境的賠償義務(wù)后，這賠償款應(yīng)當(dāng)交付給環(huán)保組織或者環(huán)?；?，以將該筆資金?？顚Ｓ糜谑軗p環(huán)境的治理。參見蔡守秋：《論環(huán)境公益訴訟的幾個(gè)問題》，《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2009年第8期。呂忠梅教授認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟司法判決的資金屬于國家收入，這個(gè)性質(zhì)不能改變。她主張從國家層面構(gòu)建一個(gè)環(huán)境損害修復(fù)基金，由此基金統(tǒng)一管理環(huán)境公益訴訟所形成的訴訟利益，并通過制定基金內(nèi)部嚴(yán)格的管理制度，明確運(yùn)作程序。龔岸菹：《公益訴訟賠償金“屬國家收入”》，中國視點(diǎn)網(wǎng)。

{46} 牛秋鵬：《生態(tài)環(huán)境部召開“倡導(dǎo)綠色價(jià)值觀念，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”座談會》，《中國環(huán)境報(bào)》2019年10月28日。

{47} C. Foltin， The Role of Federal Regulation in State and Local Governments and the Potential Impact of New Reforms：An Assessment of the Effectiveness of Reporting， Disclosure， and Funding， China Population， Resources and Environment， 2017， 1（29）， pp.19-29.

作者簡介：蘇和生，南京師范大學(xué)中國法治現(xiàn)代化研究院助理研究員，江蘇南京，210023。

（責(zé)任編輯? 李? 濤）