新時代人民監(jiān)督員制度的發(fā)展與完善

周光富　楊輝剛　鐘會兵

摘要：人民監(jiān)督員制度是中國特色檢察制度的重要組成部分，對加強檢察機關(guān)外部監(jiān)督制約、規(guī)范檢察權(quán)運行具有重要意義。隨著監(jiān)察體制改革的完成，為監(jiān)督檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查起訴權(quán)而生的人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督對象已不復存在。在檢察權(quán)監(jiān)督制約機制尚不完善的當下，人民監(jiān)督員制度作為重要的檢察機關(guān)外部監(jiān)督力量，仍然具有不可替代性。在人民監(jiān)督員制度改革上，應(yīng)當樹立前瞻性的思維，積極構(gòu)建以監(jiān)督檢察機關(guān)不起訴權(quán)為核心的人民監(jiān)督員制度，以促進檢察權(quán)的規(guī)范運行。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員;監(jiān)督制約;不起訴權(quán)

中圖分類號：D926.3? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：2096-5982（2022）02-0011-05

一、問題的提出

肇始于2003年的人民監(jiān)督員制度，到2019年已經(jīng)歷16載春秋，其作為檢察機關(guān)回應(yīng)“誰來監(jiān)督監(jiān)督者？”的質(zhì)疑①，主動將檢察權(quán)置于社會公眾直接監(jiān)督之下的一項創(chuàng)新制度，經(jīng)歷了從制度初創(chuàng)期朝野期待、備受關(guān)注，到數(shù)年之后弊端凸顯、飽受批判，再至黨的十八屆四中全會將人民監(jiān)督員制度作為新一輪司改的重點內(nèi)容，大刀闊斧地對其進行改革這三個階段。尤其是2015年以來我國先后出臺了系列文件，通過重構(gòu)人民監(jiān)督員選任程序、擴展監(jiān)督范圍、完善監(jiān)督程序、保障知情權(quán)等措施，回應(yīng)了外界關(guān)切，重新激發(fā)了人民監(jiān)督員制度的活力。

黨的十八大以來，黨中央堅持“老虎蒼蠅一起打”，以零容忍的態(tài)度懲治腐敗，形成了反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢。為構(gòu)建反腐敗工作長效機制，2016年11月，黨中央決定在北京、山西、浙江三個省市開展監(jiān)察體制改革試點工作，將檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會②。2017年11月，在經(jīng)過一年試點后，全國人大常委會通過推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定，將監(jiān)察體制改革試點的范圍拓展到全國。2018年3月，十三屆人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》從憲法層面確立了監(jiān)察制度，標志著貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪偵查權(quán)正式從檢察機關(guān)剝離③。

人民監(jiān)督員制度在制定之初就被定位為檢察機關(guān)職務(wù)犯罪案件辦理監(jiān)督者的角色，其目的是為了填補對檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)外部監(jiān)督的空白。從人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍來看，無論是在制度試點之初還是在全面鋪開之時亦或是再次改革之中，人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件范圍始終被限定為“人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件”。監(jiān)察制度的建立把職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察機關(guān)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，對于職務(wù)犯罪案件自偵自捕自訴“一竿子插到底”的狀況已不復存在。隨之而來的便是人民監(jiān)督員制度走上了生死攸關(guān)的“十字路口”：是固守原有的監(jiān)督范圍，在制度實行十余年之后隨著自偵權(quán)從檢察機關(guān)的剝離而悄無聲息地走向消亡;還是擴大監(jiān)督范圍，重新尋找監(jiān)督點，繼續(xù)肩負“監(jiān)督監(jiān)督者”的使命？

2018年10月，第十三屆全國人大常委會第六次會議通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第27條規(guī)定“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督”，首次在國家立法層面將人民監(jiān)督員制度這一改革實踐成果予以確立。與此同時，最高人民檢察院2018年12月底印發(fā)的《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》把深化人民監(jiān)督員制度改革作為未來五年檢察機關(guān)改革的重要內(nèi)容，要求從擴寬監(jiān)督范圍、完善檢察辦活動外部監(jiān)督機制兩方面對人民監(jiān)督員制度進行改革。顯然，立法者認為盡管職務(wù)犯罪偵查權(quán)由檢察機關(guān)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機關(guān)，但是人民監(jiān)督員制度仍有其存在的必要價值。然而，在中國特色社會主義進入新時代，人民監(jiān)督員制度應(yīng)當如何定位？其監(jiān)督范圍應(yīng)當如何調(diào)整？均具有很大的不確定性。有學者建議，將檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪的起訴活動作為人民監(jiān)督員的監(jiān)督對象，包括起訴與不起訴④;有學者建議，將其監(jiān)督范圍調(diào)整為職務(wù)犯罪以外的其他案件⑤。同時，在檢察機關(guān)失去職務(wù)犯罪偵查權(quán)的情況下，仍然保留人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)職務(wù)犯罪訴訟活動的監(jiān)督是否科學合理？將人民監(jiān)督制度引入到普通刑事案件領(lǐng)域會不會超過人民監(jiān)督員制度的承載力？這些問題都有待進一步厘清。

二、人民監(jiān)督員制度的價值功能分析

或許，在人民監(jiān)督員制度設(shè)計之初，最高人民檢察院僅僅是將其作為回應(yīng)群眾質(zhì)疑，緩解輿論壓力的手段，并沒有打算對其賦予太多的實質(zhì)意義。但是人民監(jiān)督員制度作為一個公眾參與司法的機制，卻因切中了現(xiàn)代司法的要害而具有現(xiàn)實意義。

（一）法理意義上的人民監(jiān)督員制度

司法是現(xiàn)代法治社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在司法技術(shù)層面對法律規(guī)則的設(shè)計、操作和實踐背后，都蘊含著權(quán)利、自由、公平、正義等法哲學秩序，這種現(xiàn)代司法的內(nèi)在精神動力，自然也體現(xiàn)在人民監(jiān)督員制度之中。

第一，人民監(jiān)督員制度體現(xiàn)了司法民主。人民主權(quán)論的觀點認為，人民是政府一切權(quán)力的來源。為了維護社會秩序，確保大多數(shù)人民的權(quán)利不受侵犯，公民將自身一部分權(quán)利讓渡出來，最終形成具有強制力的國家公權(quán)力。在國家公權(quán)力行使的過程中，引導公民有序參與到權(quán)力的運行中，是保證權(quán)力公開透明、良性運作，并進而贏得公眾認可、樹立權(quán)威，持續(xù)保持權(quán)力正當性的重要方式。反映到司法領(lǐng)域，具有公民意識的公眾對司法活動的參與，是司法在實際上取得民主性、公正性結(jié)果而不流于形式的重要環(huán)節(jié)⑥。人民監(jiān)督員制度打破司法神秘主義，以公民參與職務(wù)犯罪案件辦理的方式，讓職務(wù)犯罪案件直觀地呈現(xiàn)在公眾面前接受監(jiān)督，并對職務(wù)犯罪案件的辦理產(chǎn)生實質(zhì)的影響，是檢察環(huán)節(jié)體現(xiàn)司法民主的集中表現(xiàn)。

第二，人民監(jiān)督員制度體現(xiàn)了權(quán)力制約。對權(quán)力控制和權(quán)力制約一直是法治國家所追求的終極目標。權(quán)力往往與利益緊密相連，如果權(quán)力被暗中操作而又沒有外力監(jiān)督，則容易滋生權(quán)力尋租，導致權(quán)力腐敗。構(gòu)建完備的權(quán)力監(jiān)督制約體系，確保權(quán)力始終不偏不倚運行在預設(shè)的軌道上，是法治國家的重要標志。就刑事司法而言，因為其關(guān)系到公民個人生命權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)甚至是國家利益和社會公共利益，就必須設(shè)計出一套嚴密的程序，防止司法權(quán)被濫用。因此，國家把普通刑事案件的偵查權(quán)、起訴權(quán)和審判權(quán)分別賦予公安機關(guān)、檢察機關(guān)和人民法院，以檢察機關(guān)的起訴權(quán)監(jiān)督制約公安機關(guān)的偵查權(quán)，以法院的審判權(quán)監(jiān)督制約檢察機關(guān)的起訴權(quán)，使公、檢、法在刑事司法領(lǐng)域保持相互配合、相互制約的關(guān)系。然而在監(jiān)察體制改革前，我國刑事訴訟法將職務(wù)犯罪偵查權(quán)和起訴權(quán)同時賦予檢察機關(guān)，本來應(yīng)當由兩個不同機關(guān)分別行使的權(quán)力卻由一個機關(guān)同時行使，使得職務(wù)犯罪偵查領(lǐng)域缺乏有效的外部監(jiān)督，形成巨大的監(jiān)督制約空白。檢察機關(guān)引入人民監(jiān)督員制度，可以填補職務(wù)犯罪偵查起訴權(quán)的外部監(jiān)督空白。

（二）功能意義上的人民監(jiān)督員制度

其一，人民監(jiān)督員制度能有效規(guī)范檢察機關(guān)司法辦案行為。人民監(jiān)督員通過外部監(jiān)督的方式，對職務(wù)犯罪案件辦理過程和結(jié)果進行跟蹤監(jiān)督，促使檢察機關(guān)不斷加強司法能力和水平建設(shè)、規(guī)范司法辦案行為，最終有效提升辦案的質(zhì)量。從最高人民檢察院公布的職務(wù)犯罪案件辦理的數(shù)據(jù)來看，人民監(jiān)督員制度建立以后，職務(wù)犯罪案件的起訴率不斷提升，而撤案率和不起訴率不斷下降，直接證明了人民監(jiān)督員制度對規(guī)范檢察機關(guān)司法辦案行為、提升職務(wù)犯罪案件辦理質(zhì)量有重要作用。特別是近年來通過對人民監(jiān)督員選任、管理制度的改革，彰顯了人民監(jiān)督員的獨立性和外部監(jiān)督性，進一步提升了人民監(jiān)督員的履職能力和履職效果。

其二，人民監(jiān)督員制度能有效提升檢察機關(guān)司法公信力。與西方國家對國家權(quán)力具有天然的不信任感不同，受歷史傳統(tǒng)和司法職權(quán)主義影響，我國公眾對于國家權(quán)力有著天然的信任感。然而，在我國刑事司法實踐中，民眾對國家權(quán)力的傾向性信任是體現(xiàn)在國家權(quán)力讓第三方立場而非當事一方的立場出現(xiàn)的⑦。當某種國家權(quán)力存在外部監(jiān)督缺乏或者失靈的可能性時，公眾就會對該種權(quán)力是否能夠得到公正的行使產(chǎn)生懷疑，進而降低對該國國家機關(guān)的信任感。人民監(jiān)督員制度正是在檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查缺乏有效外部監(jiān)督，司法公信力遭受質(zhì)疑，公眾不信任感加劇的情況下產(chǎn)生的，其對提高檢察機關(guān)執(zhí)法辦案透明度、檢察機關(guān)司法公信力有著重要的作用，而且其所產(chǎn)生的現(xiàn)實效果是當下我國司法體系中其他制度所不能代替的。

（三）成本意義上的人民監(jiān)督員制度

刑事司法作為一種高消耗的社會活動，決定了司法資源具有稀缺性和易耗性的特點，因此任何一種司法制度的確立都必須從經(jīng)濟層面上考察其是否有存在的必要性和合理性，人民監(jiān)督員制度亦不能例外。如何對某一項司法制度進行成本經(jīng)濟分析，簡單來說，就是通過比較該項制度與其他不同制度在處理相似問題或者能夠達到相同結(jié)果的情況下，是否對訴訟資源的消耗更小⑧。易言之，如果人民監(jiān)督員制度是現(xiàn)有的其他司法制度不可替代的，且在所消耗的司法資源是最小的情況下，則說明其在經(jīng)濟成本上具有合理性。

在替代可能性問題上，人民監(jiān)督員制度正是在現(xiàn)行的司法體制下，沒有任何一種司法制度能夠?qū)z察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查、起訴權(quán)進行有效監(jiān)督，產(chǎn)生了實質(zhì)的監(jiān)督空白的背景下，為了從外部對檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查活動進項有效監(jiān)督的情況下而出現(xiàn)的。從該制度的設(shè)計定位、價值功能來看，是現(xiàn)有的其他司法制度不可替代的。然而從人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生時起，理論界和司法實務(wù)界就一直有一種擴大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的聲音，希望賦予其更為廣泛的監(jiān)督職能。筆者認為，在充分論證的基礎(chǔ)上，賦予人民監(jiān)督員某些必要的監(jiān)督職能，對于豐富和發(fā)展人民監(jiān)督員制度有著必要性和可行性，但是如果不加區(qū)分地泛化人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍，則反而會將該制度帶向另一個死胡同。

在司法實踐中，不少檢察機關(guān)在“創(chuàng)新”人民監(jiān)督員制度的過程中，邀請人民監(jiān)督員參與涉法涉訴信訪化解、未成年人刑事檢察等超出最高人民檢察院規(guī)定的人民監(jiān)督員制度適用范圍的司法活動。從建設(shè)檢察公共關(guān)系、提高檢察機關(guān)公開透明度的角度來看，邀請人民監(jiān)督員參與這些司法活動的確會起到一定的效果，但是這種將人民監(jiān)督員異化為檢察機關(guān)內(nèi)部的一個職能部門的做法，從事著替代性極強司法活動，卻嚴重偏離了人民監(jiān)督員制度設(shè)計軌道。一方面，無限度擴大人民監(jiān)督員制度的目標和范圍，極容易使該項制度失去固有的積極功能，在職能膨脹的情況導致負荷過載、成本過高而走向另一個極端。另一方面，無限度地給人民監(jiān)督員“擴權(quán)”，既可能導致人民監(jiān)督員和檢察官同質(zhì)化，形成人民檢察院之外的人民檢察院;又可能導致人民監(jiān)督員制度與其他檢察權(quán)內(nèi)部、外部監(jiān)督制約機制重疊，既導致司法資源浪費，又干擾其他機制的運行。形成鮮明對比的是與我國人民監(jiān)督員制度相仿日本檢察審查會制度，在走過將近70年歷程的過程中，其始終保持了應(yīng)申請人申請“審查檢察官未提起公訴的處置是否妥當，并提出改進檢察事務(wù)的建議”這一單一的職能⑨。

三、新時代人民監(jiān)督員制度再定位

盡管在過去十四年中，人民監(jiān)督員制度改革始終處于磕磕絆絆的狀態(tài)，且處于愈加式微且邊緣化的危險之中，但是在這個過程中，人民監(jiān)督員制度的功能價值卻始終明晰，制度框架也不斷合理化，為新時代人民監(jiān)督員制度的改革既提供了經(jīng)驗基礎(chǔ)，也敲響了警鐘。

（一）基本原則：一個中心，兩個基本點

在社會公眾尚未對檢察機關(guān)辦理普通刑事案件產(chǎn)生質(zhì)疑的前提條件下，以一種前瞻性的思維方式將人民監(jiān)督員制度引入到普通刑事案件領(lǐng)域使該項制度存在異化的風險，因此，為了防止人民監(jiān)督員在權(quán)力擴張的過程中泛化和背離制度設(shè)計初衷，就必須重申人民監(jiān)督員制度的基本原則：以監(jiān)督制約檢察權(quán)為中心，以現(xiàn)行制度不可替代性和經(jīng)濟可行性為基本點。

首先，監(jiān)督制約檢察權(quán)是人民監(jiān)督員制度所存在的價值根基。正如前文所述，人民監(jiān)督員制度從創(chuàng)建伊始就是以“監(jiān)督監(jiān)督者”的身份出現(xiàn)在世人面前，因此人民監(jiān)督員的核心價值就是監(jiān)督檢察權(quán)的正確運行。在將人民監(jiān)督員制度引入普通刑事案件領(lǐng)域，要汲取人民陪審員制度中“陪而不審”、淪為職業(yè)法官“幫手”的教訓，防止人民監(jiān)督員職能泛化而成為實質(zhì)的檢察官角色。其次，人民監(jiān)督員制度要遵循不可替代性和經(jīng)濟可行性的原則。經(jīng)濟可行性和不可替代性是互為表里的關(guān)系，經(jīng)濟可行性要求以最小的訴訟資源消耗來實現(xiàn)訴訟目的，不可替代性則是對現(xiàn)行制度的有益補充而不是重復浪費。在改革實踐中，要以補充對檢察機關(guān)監(jiān)督制約的空白點為基本原則，不能為了保留人民監(jiān)督員制度而隨意擴大職能范圍，警惕以創(chuàng)新為名，讓人民監(jiān)督員參與檢察職能范圍內(nèi)的活動或者與其他監(jiān)督、制約檢察權(quán)的機制重疊，造成司法資源的重復浪費。

（二）監(jiān)督方向：構(gòu)建以監(jiān)督不起訴權(quán)為核心的人民監(jiān)督員制度

不起訴是國家賦予檢察機關(guān)的起訴斟酌權(quán)，對于充分發(fā)揮刑法的教育挽救功能，實現(xiàn)審前程序分流、節(jié)約司法資源具有重要意義。近年來，刑事案件的不斷增長，越來越多的案件以不起訴的方式終結(jié)訴訟程序⑩。隨著以審判為中心的刑事訴訟制度改革的深入推進，以及認罪認罰從寬制度的完善，可以預見有更多的刑事案件將會以不起訴的形式在公訴環(huán)節(jié)被過濾掉。

在刑事訴訟中，不起訴權(quán)作為一項重要的權(quán)能對刑事案件的走向起著決定性意義，實踐中檢察機關(guān)對于不起訴有較大的裁量空間，卻缺乏與之相匹配的監(jiān)督制約機制。從不起訴權(quán)的運行機制來看，盡管檢察機關(guān)從內(nèi)部對不起訴案件設(shè)置了較多的審查程序，如檢察官無權(quán)擅自作出不起訴決定，所有的不起訴案件都必須通過檢委會討論由集體商議作出決定，雖然集體商議能夠在某種意義上避免了檢察官對不起訴權(quán)的濫用，但是亦無法避免檢察機關(guān)本身以集體商議之名而行使濫用不起訴權(quán)之實，況且在集體商議之下亦無法對濫用消極訴權(quán)具體責任人進行責任追究，客觀上反而為濫用消極訴權(quán)大開方便之門。從外部監(jiān)督制約來看，雖然檢察機關(guān)作出不起訴決定后，偵查機關(guān)有權(quán)申請復議、復核，被告人有權(quán)向原檢察機關(guān)申訴，被害人可以向上級檢察機關(guān)申訴、向人民法院提起自訴等。但是或因救濟程序設(shè)置存在缺陷，或因其本身力量過于弱小，均不足以充分、及時地促進消極公訴權(quán)的正當行使，客觀上使不起訴權(quán)成為刑事訴訟領(lǐng)域外部監(jiān)督的最后一塊短板{11}。

在這種對不起訴權(quán)內(nèi)部監(jiān)督弱化、外部監(jiān)督不力，客觀形成監(jiān)督空白的情況下，前瞻性地引入人民監(jiān)督員制度填補監(jiān)督盲區(qū)則顯得現(xiàn)實意義重大。一方面，人民監(jiān)督員與不起訴權(quán)之間有著天然的契合點。人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)不起訴權(quán)的監(jiān)督以找到檢察權(quán)運行過程中的盲點，既符合人民監(jiān)督員制度監(jiān)督制約檢察權(quán)的核心價值追求，又符合不可替代性和經(jīng)濟可行性的基本點（根據(jù)上文的論證，在現(xiàn)行制度安排下，缺乏有效的對檢察機關(guān)不起訴權(quán)的外部監(jiān)督力量）。另一方面，人民監(jiān)督員對不起訴權(quán)的監(jiān)督有先例可循，操作層面上不存在障礙。早在人民監(jiān)督員制度建立初期，相關(guān)規(guī)定就將撤案、不起訴的職務(wù)犯罪案件納入了監(jiān)督范圍，并制定了一系列的操作規(guī)程，為人民監(jiān)督員工作重心的轉(zhuǎn)移奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）具體路徑：建立適應(yīng)監(jiān)督不起訴權(quán)的人民監(jiān)督員制度

1. 監(jiān)督主體組織化。建立以監(jiān)督不起訴權(quán)為核心的人民監(jiān)督員制度后，人民監(jiān)督員的行權(quán)方式將主要以集體評議和表決的方式對檢察機關(guān)作出不起訴決定是否正確予以監(jiān)督，按照少數(shù)服從多數(shù)的民主集中原則形成一種集體的意思表示。然而在現(xiàn)行規(guī)定中，人民監(jiān)督員集體對案件的評議表決只能被作為個體的“人民監(jiān)督員”的意見，而非集體意志。在這種人民監(jiān)督員工作方式已經(jīng)組織化的情況下，應(yīng)當為人民監(jiān)督員建立固定的組織形式，否則不僅名不符實，而且可能影響程序正當化的實現(xiàn){12}。因此，應(yīng)當參照檢委會的組織形式，設(shè)置“人民監(jiān)督委員會”作為人民監(jiān)督員開展工作的法定組織形式，對檢察機關(guān)不起訴的案件進行監(jiān)督。此外，因檢察機關(guān)所作不起訴決定的案件多數(shù)為疑難復雜案件，為保障決定作出的慎重穩(wěn)妥，應(yīng)當適當增加人民監(jiān)督員的人員構(gòu)成，將目前的3—5名改為8—11名。

2. 監(jiān)督時間事后化。當下，人民監(jiān)督員對檢察機不起訴案件的監(jiān)督采用事中監(jiān)督的方式，要求檢察機關(guān)擬作出撤案、擬不起訴時即將案件提交人民監(jiān)督員評議，最終檢察機關(guān)根據(jù)人民監(jiān)督員評議結(jié)果和法律規(guī)定正式作出決定。這種在檢察機關(guān)還未正式作出決定就讓人民監(jiān)督員介入案件的監(jiān)督方式，不僅有侵犯檢察權(quán)獨立行使之嫌，而且嚴重背離了訴訟效率原則。因此，在人民監(jiān)督員介入不起訴案件時間節(jié)點上，應(yīng)當采取事后監(jiān)督的模式。既可以避免人民監(jiān)督員與檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)的法律規(guī)定相沖突的情況，又能保障監(jiān)督時間的充足性，有利于提高監(jiān)督質(zhì)量{13}。

3. 監(jiān)督模式訴訟化。在以往不起訴、擬撤案評議的過程中，人民監(jiān)督員往往是通過查看案卷材料、聽取案件承辦人對案件的匯報的方式來了解案情，被害人、犯罪嫌疑人和辯護人不能夠有效地參與到案件的審查過程中，導致案件的全貌不能夠完整、客觀地呈現(xiàn)在人民監(jiān)督員面前，影響評議結(jié)果的客觀公正性。因此應(yīng)當對現(xiàn)行單向傾聽、審查卷宗式的案件審查方式予以改造，建立訴訟化的審查方式。在不起訴案件審查過程中，推選一名人民監(jiān)督員作為主持人，被害人、犯罪嫌疑人以及辯護人、代理人作為當事一方參加審查，檢察機關(guān)作為當事的另一方參加審查，必要時公安機關(guān)也可以派員發(fā)表看法，人民監(jiān)督員居中聽取各方意見，確保案件審查的客觀性和全面性。

4. 監(jiān)督效力剛性化。根據(jù)目前相關(guān)規(guī)定，當人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)的決定有異議時只能向該機關(guān)提出復議，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見并不能對案件的實體處理產(chǎn)生當然的法律效果，而最終的決定權(quán)仍然掌握在檢察機關(guān)手中。如果不賦予其（人民監(jiān)督員制度）相應(yīng)的司法強制效力，對被監(jiān)督者就不會產(chǎn)生任何強大的威懾，監(jiān)督的作用恐怕就要打上大大的問號，難以起到正本清源的功效。{14} 我們認為，為增強人民監(jiān)督員制度的權(quán)威性，應(yīng)當借鑒日本檢察審查會的相關(guān)經(jīng)驗做法，在人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)不起訴決定提出異議而檢察機關(guān)仍堅持不提起公訴時，應(yīng)當另行組織人民監(jiān)督員對案件進行審查，如果審查結(jié)果仍為應(yīng)當提起公訴，此時檢察機關(guān)無論是否同意都應(yīng)該遵照執(zhí)行。

注釋：

① 陳衛(wèi)東：《我國檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》，《法學研究》2002年第2期。

② 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過。

③ 盡管2018年10月26日，第十三屆全國人大常委會第六次會議上修訂的《刑事訴訟法》仍保留了檢察機關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，如司法人員利用職權(quán)實施的損害司法公正、侵犯公民權(quán)利的犯罪等，但是由于司法實踐中此類犯罪案件基數(shù)少、案件影響力小，職務(wù)犯罪偵查的主體已由檢察機關(guān)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機關(guān)。

④ 高一飛：《國家監(jiān)察體制改革背景下人民監(jiān)督員制度的出路》，《中州學刊》2018年第2期。

⑤ 秦前紅：《國家監(jiān)察委員會制度試點改革中的兩個問題》，《四川師范大學學報》（社會科學版）2017年第3期。

⑥ 高一飛：《人民監(jiān)督員制度的正當性探討》，《貴州民族學院學報》（哲學社會科學版）2005年第1期。

⑦ 李曉麗：《我國人民監(jiān)督員制度研究》，《山東理工大學學報》（哲學社會科學版）2016年第2期。

⑧ 左衛(wèi)民：《刑事訴訟的經(jīng)濟分析》，《法學研究》2005年第4期。

⑨ 宋英輝：《日本刑事訴訟法》，中國政法大學出版社2000年版，第17頁。

⑩ 筆者在最高人民檢察院的官網(wǎng)上通過查閱2014年—2016年和2018年工作報告，2014—2016年全國各級檢察機關(guān)分別決定不起訴23269人、25778人和26670人，占當年公訴受案人數(shù)的1.64%、1.82%和1.87%;2018年全國檢察機關(guān)不起訴102572人，占當年公訴受案人數(shù)的6.10%。五年時間，不起訴人數(shù)增長了3.41倍。

{11} 按照公、檢、法“分工負責、相互配合、相互制約”的基本原則，我國在刑事訴訟領(lǐng)域基本建立起較為健全的外部監(jiān)督機制。對于公安機關(guān)的偵查權(quán)，通過賦予檢察機關(guān)偵查監(jiān)督權(quán)、批準逮捕權(quán)予以制約;對檢察機關(guān)的積極公訴權(quán)，通過賦予法院審判權(quán)予以制約;而對于法院的審判權(quán)，通過賦予檢察機關(guān)審判監(jiān)督權(quán)予以制約?？v觀整個刑事訴訟，在職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察機關(guān)剝離出去以后，消極公訴權(quán)已經(jīng)成為刑事訴訟領(lǐng)域外部監(jiān)督最后一塊短板。

{12} 龍宗智：《關(guān)于人民監(jiān)督員制度的幾個問題探討》，《人民檢察》2005年第8期。

{13} 李偉：《從日本的檢察審查會制度看我國的人民監(jiān)督員制度的完善》，《政法論叢》2008年第3期。

{14} 卞建林：《推動人民監(jiān)督員制度立法》，《檢察日報》2015年3月26日。

作者簡介：周光富，四川省崇州市人民檢察院黨組書記、檢察長，四川崇州，611230;楊輝剛，四川省崇州市人民檢察院黨組成員、副檢察長，四川崇州，611230;鐘會兵，四川省天府新區(qū)成都片區(qū)人民檢察院綜合業(yè)務(wù)部檢察官助理，四川成都，611230。

（責任編輯? 南? 村）