國(guó)家監(jiān)察立法的六個(gè)基本問(wèn)題

江國(guó)華++彭超

摘要：國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)?！胺矊僦卮蟾母锒家诜ㄓ袚?jù)”，在改革試點(diǎn)實(shí)踐的基礎(chǔ)上制定《國(guó)家監(jiān)察法》確認(rèn)鞏固并全面推行監(jiān)察體制改革成果勢(shì)在必行。《國(guó)家監(jiān)察法》立法需要明確六個(gè)基本問(wèn)題：其一，明晰立法目的，國(guó)家監(jiān)察立法以建立集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效、監(jiān)督制約的監(jiān)察體系為目的；其二，明確性質(zhì)定位，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)，與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公；其三，確定職責(zé)屬性，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)專責(zé)行使國(guó)家監(jiān)察職能；其四，界定職權(quán)范圍，國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋行使公權(quán)力的公職人員；其五，建立銜接機(jī)制，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)相協(xié)調(diào)銜接；其六，構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制，國(guó)家監(jiān)察權(quán)自身接受黨、人民代表大會(huì)和社會(huì)的監(jiān)督制約。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察立法；監(jiān)察體制改革；國(guó)家監(jiān)察法；監(jiān)察委員會(huì)；監(jiān)督制約

基金項(xiàng)目：中國(guó)法學(xué)會(huì)“研究闡釋黨的十八屆六中全會(huì)精神”重點(diǎn)專項(xiàng)課題“國(guó)家監(jiān)察立法研究”[課題編號(hào)：CLS（2016）ZDZX12]

中圖分類號(hào)：D922.114 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2017）02-0118-07

2016年10月27日，黨的十八屆六中全會(huì)提出：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”。同日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》也作了同樣的規(guī)定。① 這是黨的文件和黨內(nèi)法規(guī)首次將“監(jiān)察機(jī)關(guān)”與人大、政府、司法機(jī)關(guān)一同并列提及，并首次提出“監(jiān)察機(jī)關(guān)”這一現(xiàn)行憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)之外的主體。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），部署在上述三省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，要求試點(diǎn)省市從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開積累經(jīng)驗(yàn)。《方案》強(qiáng)調(diào)，國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，《方案》明確指出，由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會(huì)，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)；黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公。這既是重大的政治改革，也是重要的“治道”探索，是“政道”與“治道”的雙重發(fā)力。②

建立集中統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)察制度，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，對(duì)于遏制權(quán)力濫用，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的反腐敗有效機(jī)制具有重要的意義。這一組織和制度創(chuàng)新的重大政治改革，需要修改《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）并制定《中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家監(jiān)察法》），通過(guò)制定法律明確國(guó)家監(jiān)察立法目的、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)定位、職責(zé)屬性、職權(quán)范圍，建立監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，并構(gòu)建對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約機(jī)制等六個(gè)基本問(wèn)題?！秶?guó)家監(jiān)察法》必須落實(shí)《方案》的頂層設(shè)計(jì)，明確上述六個(gè)基本問(wèn)題，形成具體的國(guó)家監(jiān)察法律制度。惟此，才符合“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”③ 的法治治理要求，也才能更好實(shí)現(xiàn)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革之目的。

一、國(guó)家監(jiān)察立法的宗旨與目的

《方案》明確強(qiáng)調(diào)，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)；實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系；同時(shí)，也要強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約。概括而言，即是確立了國(guó)家監(jiān)察體系建設(shè)的十六字原則：集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效、監(jiān)督制約?！秶?guó)家監(jiān)察法》立法必須以這十六字原則作為指導(dǎo)：

其一，集中統(tǒng)一。即是要整合反腐敗資源力量，改變現(xiàn)有的反腐敗“三駕馬車”（中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)）并駕格局，實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，由監(jiān)察委員會(huì)集中統(tǒng)一行使反腐敗國(guó)家監(jiān)察職能，具體意涵有三：（1）權(quán)力的集中，即整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等職權(quán)，集中由監(jiān)察委員會(huì)專責(zé)行使；（2）機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，即成立獨(dú)立的監(jiān)察委員會(huì)，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，在組織機(jī)構(gòu)上獨(dú)立于“一府兩院”，形成“一府一委兩院”（“一委”即監(jiān)察委員會(huì)）的國(guó)家機(jī)構(gòu)新格局④；（3）黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察委員會(huì)是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，要堅(jiān)持黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，接受黨中央的監(jiān)督。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，也正是為了更加有利于實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。需要注意的是，為確保監(jiān)察委員會(huì)依法獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)，在監(jiān)察工作上監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行“垂直領(lǐng)導(dǎo)”，同時(shí)接受產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)的監(jiān)督，但是同級(jí)黨委不得干涉監(jiān)察委員會(huì)工作。

其二，全面覆蓋。即是要實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，具體意涵有三：（1）全面覆蓋全部公職人員，包括黨員和非黨員。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)只能監(jiān)督檢查具有黨員身份的公職人員，而國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)則監(jiān)察全部公職人員，包括不具有黨員身份的公職人員；（2）全面覆蓋全部國(guó)家權(quán)力運(yùn)行機(jī)關(guān)?，F(xiàn)行的行政監(jiān)察制度之下，監(jiān)察部門是政府的一個(gè)職能部門，其監(jiān)察覆蓋范圍只包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。⑤ 即行政監(jiān)察只覆蓋國(guó)家行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)關(guān)。國(guó)家監(jiān)察則覆蓋全部國(guó)家權(quán)力運(yùn)行機(jī)關(guān)，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，即國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以對(duì)“一府兩院”和其他公職人員進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督，不再限于行政權(quán)之內(nèi)；（3）全面覆蓋公務(wù)員法所規(guī)定的公務(wù)員范圍。我國(guó)公務(wù)員法規(guī)定的公務(wù)員范圍包括了行政機(jī)關(guān)工作人員，同時(shí)還包括中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照公務(wù)員管理的人員。亦即只要行使公權(quán)力并由財(cái)政供養(yǎng)，都是廣義的公務(wù)員。⑥ 將“行使公權(quán)力”作為納入監(jiān)察范圍的標(biāo)準(zhǔn)，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察“全面覆蓋”的目標(biāo)。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察覆蓋范圍除了國(guó)家公務(wù)員法所規(guī)定的國(guó)家公職人員之外，還包括以下五大類：一是由法律授權(quán)或者由政府委托來(lái)行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員；二是國(guó)有企業(yè)的管理人員；三是公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；四是群眾組織、自治組織中的管理人員；五是其他依法行使公共職務(wù)的人員。這即意味著，所有行使公權(quán)力的公職人員都在監(jiān)察之列。

其三，權(quán)威高效。即是要保證國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)威地位和獨(dú)立品格，確保其能高效履行國(guó)家監(jiān)察職能，具體意涵有三：（1）國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)具有較高的法律地位。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，其在法律地位上與“一府兩院”平行，不再是政府機(jī)關(guān)一個(gè)內(nèi)設(shè)部門；（2）監(jiān)察委員會(huì)集中統(tǒng)一行使監(jiān)察職權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)集中統(tǒng)一行使對(duì)所有公權(quán)力部門及其工作人員監(jiān)察的職權(quán)，整合了政府內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗部門和政府外部的人民檢察院的反貪污賄賂部門、反瀆職部門，以及檢察院內(nèi)部的預(yù)防腐敗局的職能⑦；（3）監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。監(jiān)察委員會(huì)在人員選用和監(jiān)察工作上，都接受上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)接受產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)的監(jiān)督，同級(jí)黨委不得干涉監(jiān)察委員會(huì)的工作。以此確保監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，能夠?qū)ν?jí)黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其公職人員，尤其是對(duì)公職人員中“關(guān)鍵少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督。

其四，監(jiān)督制約。“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，監(jiān)察委員會(huì)集中統(tǒng)一行使監(jiān)察職權(quán)，必須受到更為嚴(yán)格的監(jiān)督制約，具體而言有四：（1）黨的監(jiān)督。由于黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，這里說(shuō)的黨的監(jiān)督不是指同級(jí)黨的紀(jì)委的監(jiān)督；又由于監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，為保證監(jiān)察委員會(huì)對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督實(shí)效，這里的黨的監(jiān)督也不包括同級(jí)黨委的監(jiān)督；因此，針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的黨的監(jiān)督，是指上級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督；（2）人大監(jiān)督。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)都由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，因此必須接受產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)的監(jiān)督，包括報(bào)告工作、接受詢問(wèn)、質(zhì)詢、罷免等；（3）內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督即自我監(jiān)督，黨的十八屆三中全會(huì)后，中紀(jì)委成立紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，加強(qiáng)對(duì)中紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)、各省區(qū)市、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察干部的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，效果明顯。⑧ 國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和中紀(jì)委合署辦公，將進(jìn)一步強(qiáng)化這種自我監(jiān)督機(jī)制；（4）社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督主要包括公民個(gè)人監(jiān)督和社會(huì)媒體監(jiān)督，公民個(gè)人依據(jù)《憲法》第41條規(guī)定，可以對(duì)監(jiān)察委員會(huì)及其工作人員提出批評(píng)建議、提出申訴、控告或者檢舉；社會(huì)媒體則可以通過(guò)調(diào)查和報(bào)道形成全方位、24小時(shí)的監(jiān)督。

二、監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)與定位

根據(jù)《方案》的要求，由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生省（市）監(jiān)察委員會(huì)，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)；同時(shí)，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公。由此可以確定以下三點(diǎn)意涵：其一，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，這表明監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生、對(duì)產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作、受產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)監(jiān)督，因而監(jiān)察委員會(huì)與由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生的“一府兩院”處于同等法律地位；其二，監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，這表明將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中剝離出來(lái)，交由監(jiān)察委員會(huì)專門行使，是對(duì)國(guó)家權(quán)力的重新配置，行政權(quán)不再領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察權(quán)直接向產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)；其三，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，實(shí)現(xiàn)黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察無(wú)縫對(duì)接，是建立“全面覆蓋”監(jiān)察制度的內(nèi)在要求。然而，正是因?yàn)楸O(jiān)察委員會(huì)“由人民代表大會(huì)產(chǎn)生”和“與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公”讓人們對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)定位產(chǎn)生了猶疑，即監(jiān)察委員會(huì)究竟屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)還是屬于黨的機(jī)構(gòu)，亦或監(jiān)察委員會(huì)是黨的機(jī)構(gòu)國(guó)家化嗎？

將監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)定位為國(guó)家機(jī)構(gòu)，制定《國(guó)家監(jiān)察法》規(guī)范監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行更符合國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化、法治化的要求，理由是：

第一，黨政分開是政治體制改革的成果之一。改革開放以來(lái)，以鄧小平同志為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體特別強(qiáng)調(diào)黨政分開的重要性，極力反對(duì)以黨代政?！案母锏膬?nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，這是關(guān)鍵，要放在第一位?！雹?“黨要管黨內(nèi)紀(jì)律問(wèn)題，而對(duì)于法律范圍內(nèi)的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)交由國(guó)家和政府管”。⑩ 黨政分開是為了解決黨政不分、以黨代政問(wèn)題，理順黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系而進(jìn)行的一項(xiàng)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的重大改革。黨的十三大報(bào)告即指出：“黨政分開即黨政職能分開”，要避免黨政不分、以黨代政的弊端，使黨能夠處在超脫的、駕馭矛盾和總攬全局的地位，不使自己成為行政工作的執(zhí)行者，成為矛盾的一個(gè)方面，從而擺脫各種繁雜事務(wù)的干擾，發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用，并能夠真正履行監(jiān)督的職能。將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)定位為國(guó)家機(jī)構(gòu)，更有利于強(qiáng)化和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

第二，監(jiān)察委員會(huì)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，其性質(zhì)定位自然是國(guó)家機(jī)構(gòu)?！稇椃ā返?7條規(guī)定：中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。第96條規(guī)定：地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，即表明監(jiān)察委員會(huì)行使的是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授予的職權(quán)，監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)屬于國(guó)家權(quán)力，行使監(jiān)察權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)。需要強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)，而不再是政府機(jī)構(gòu)的一部分，其法律地位與政府“平行”，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)。

第三，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)“合署辦公”，并不是黨的機(jī)構(gòu)國(guó)家化，也不能因此淡化甚至否認(rèn)監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。11 黨的機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)性質(zhì)、產(chǎn)生方式、職責(zé)權(quán)限、工作依據(jù)、工作內(nèi)容、工作程序、工作方法等方面都不相同。黨的機(jī)構(gòu)由黨的代表大會(huì)產(chǎn)生，依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和黨內(nèi)法規(guī)具體管理黨的事務(wù)、黨組織和黨員；國(guó)家機(jī)構(gòu)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，依據(jù)憲法和國(guó)家法律具體管理國(guó)家事務(wù)、管理全體公民。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公，避免了權(quán)力運(yùn)行中二者間的功能沖突和相互推諉現(xiàn)象，有助于形成權(quán)力監(jiān)督的合力，提升監(jiān)督績(jī)效；也有助于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，節(jié)省人力、物力、財(cái)力，提升監(jiān)督效率；同時(shí)，對(duì)于中國(guó)特色權(quán)力監(jiān)督體系的合理化，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國(guó)法的結(jié)合，優(yōu)化黨政關(guān)系，都具有重要的理論與實(shí)踐意義。12

黨的機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)“合署辦公”，“充分顯示了政黨在反腐敗中的中心地位”13，意味著職能上有分工但又密切配合，以此形成國(guó)家監(jiān)察的強(qiáng)大合力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察的全面覆蓋。實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，既要充分發(fā)揮紀(jì)委的黨內(nèi)監(jiān)督作用，又要保證國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)。14 從中央層面而言，中紀(jì)委的主要職能，是對(duì)黨組織和黨內(nèi)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督，執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)；國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職能，是對(duì)所有公權(quán)力主體進(jìn)行監(jiān)督，意味著所有國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的組織、群體都有必要納入國(guó)家監(jiān)察范圍，包括法院、檢察院、公立醫(yī)院、公立學(xué)校，都納入監(jiān)察范圍。15

三、監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)屬性

《方案》明確指出，監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。16 當(dāng)前，我國(guó)反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的總框架是：黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與。實(shí)踐中，反腐敗職能機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)的“三駕馬車”結(jié)構(gòu)意味著，國(guó)家監(jiān)察職能被分解成三塊，分別由中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)和國(guó)家司法機(jī)關(guān)行使。這種“分散型”國(guó)家監(jiān)察職能配置模式存在諸多弊病17，國(guó)家監(jiān)察體制改革即是要型構(gòu)“集中型”國(guó)家監(jiān)察職能配置模式，由監(jiān)察委員會(huì)集中統(tǒng)一專責(zé)行使國(guó)家監(jiān)察職能。因而，《國(guó)家監(jiān)察法》應(yīng)明確監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)是專責(zé)履行國(guó)家監(jiān)察職責(zé)。對(duì)國(guó)家監(jiān)察職責(zé)的理解，有以下三個(gè)維度：

其一，國(guó)家監(jiān)察不能等同于黨紀(jì)檢查。國(guó)家監(jiān)察的依據(jù)是憲法和法律法規(guī)，監(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象是行使公權(quán)力的公職人員，監(jiān)察的目的是確保公職人員職權(quán)行為的廉潔性，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)依法作出國(guó)家法律處分；黨紀(jì)檢查的依據(jù)是黨章和黨內(nèi)法規(guī)，檢查監(jiān)督的對(duì)象是全體黨員，檢查的目的是確保黨員行為的合紀(jì)律性，紀(jì)檢機(jī)關(guān)有權(quán)依紀(jì)作出黨內(nèi)紀(jì)律處分。從行為標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格程度而言，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律18，紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法19；從監(jiān)督范圍覆蓋廣度而言，黨紀(jì)檢查覆蓋全體黨員，國(guó)家監(jiān)察覆蓋全體公職人員，二者是“相交圓”的關(guān)系；從處分性質(zhì)而言，黨紀(jì)處分是黨內(nèi)處分，國(guó)家監(jiān)察處分是國(guó)家法律處分，二者性質(zhì)不相同。

其二，國(guó)家監(jiān)察范圍廣于行政監(jiān)察。國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋行使公權(quán)力的公職人員，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察對(duì)象擴(kuò)大到中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)機(jī)關(guān)、各級(jí)人大及人大常委會(huì)機(jī)關(guān)、各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)、各級(jí)審判機(jī)關(guān)、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、部分社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)的工作人員，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象全覆蓋20；而現(xiàn)有的行政監(jiān)察僅覆蓋行政機(jī)關(guān)。

其三，國(guó)家監(jiān)察不能替代檢察監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)察職能整合涵括了檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防三項(xiàng)職能。監(jiān)察體制改革要求實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)上述三項(xiàng)職能、機(jī)構(gòu)及人員的轉(zhuǎn)隸，但是，這并不意味著監(jiān)察委員會(huì)成立后，就完全替代了檢察監(jiān)督、代行檢察職能。上述三項(xiàng)職能轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委員會(huì)之后，檢察機(jī)關(guān)仍然履行對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的法律監(jiān)督權(quán)、對(duì)涉嫌違法犯罪的批準(zhǔn)逮捕、提起公訴、民事行政檢察、提起公益訴訟等方面的職權(quán)，其對(duì)公職人員（包括監(jiān)察委員會(huì)及其工作人員）的職權(quán)行為仍然依法負(fù)有監(jiān)督的職責(zé)。

四、監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)范圍

國(guó)家監(jiān)察職權(quán)全面覆蓋行使公權(quán)力的公職人員，是《國(guó)家監(jiān)察法》立法的目標(biāo)。在“全面覆蓋”這一目標(biāo)原則指導(dǎo)之下，《國(guó)家監(jiān)察法》的具體制度規(guī)定需要從職權(quán)種類、監(jiān)察對(duì)象、職權(quán)邊界三個(gè)角度來(lái)劃定國(guó)家監(jiān)察權(quán)的職權(quán)范圍：

其一，職權(quán)種類。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)?！秶?guó)家監(jiān)察法》可以確定監(jiān)察委員會(huì)的三大職權(quán)：監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)。具體而言：（1）監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督檢查公權(quán)力機(jī)關(guān)履行國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)情況，以及公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政及道德操守情況；（2）調(diào)查權(quán)。即對(duì)違反法定職責(zé)的公權(quán)力機(jī)關(guān)和違反法定職務(wù)行為規(guī)范的公職人員進(jìn)行調(diào)查，通過(guò)調(diào)取證據(jù)查明違法犯罪問(wèn)題是否存在。具體而言，是指調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為。為履行調(diào)查職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。需要注意的是，在全面依法治國(guó)和實(shí)施法治反腐敗戰(zhàn)略要求下，現(xiàn)有的“雙規(guī)”、“兩指”面臨諸多合法性詰難，必須對(duì)它們進(jìn)行法治化改造，這是法治反腐的內(nèi)在要求?！秶?guó)家監(jiān)察法》可以參考公安機(jī)關(guān)采取的“留置”措施對(duì)“雙規(guī)”和“兩指”進(jìn)行嚴(yán)格的限制和規(guī)范，從權(quán)限、時(shí)限、程序、規(guī)則等予以限制和保障，形成嚴(yán)密的規(guī)則體系，將其納入法制軌道。（3）處置權(quán)。即針對(duì)調(diào)查的違紀(jì)違法情況依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)、行政紀(jì)律和國(guó)家法律法規(guī)進(jìn)行審查定性并給予處分處理。具體包括兩種情況：一是違反黨紀(jì)和行政紀(jì)律，根據(jù)違紀(jì)嚴(yán)重程度不同可依次給予紀(jì)律處分，如警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、免職、開除公職等；二是違法犯罪，需要將調(diào)查的材料移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。需要強(qiáng)調(diào)的是，處置權(quán)并非違法犯罪最終判定權(quán)，即監(jiān)察委員會(huì)不能判定被調(diào)查人構(gòu)成犯罪，只能依據(jù)黨紀(jì)和行政紀(jì)律對(duì)違紀(jì)者進(jìn)行處置；涉嫌違法犯罪的，監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查取證后必須移送給檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)在對(duì)證據(jù)材料進(jìn)行認(rèn)定后提起公訴，最終交由法院裁判是否構(gòu)成犯罪。

其二，監(jiān)察對(duì)象?！叭娓采w”有三個(gè)維度：（1）從權(quán)力種類來(lái)看，全面覆蓋全部公權(quán)力，即覆蓋立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)等全部國(guó)家公權(quán)力；（2）就權(quán)力運(yùn)行過(guò)程而言，全面覆蓋權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程，更加注重事前、事中監(jiān)督，而不是僅僅進(jìn)行事后監(jiān)督，形成“既監(jiān)察于已然，又監(jiān)察于未然”的全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制；（3）從人的角度來(lái)考察，全面覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，既包括國(guó)家公務(wù)員法所規(guī)定的公務(wù)員，還包括法律授權(quán)或者受委托行使公共事務(wù)職權(quán)的人員、國(guó)企管理人員、公辦教科文衛(wèi)體事業(yè)單位管理人員、群眾組織自治組織中的管理人員。

其三，職權(quán)邊界。監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)，必須嚴(yán)格恪守職權(quán)法定之基本原則，其行使職權(quán)的措施和程序都必須嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定，“法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”。監(jiān)察委員會(huì)不享有的職權(quán)有：（1）審計(jì)監(jiān)督職權(quán)，從黨的十八屆六中全會(huì)公報(bào)以及《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》依然將“監(jiān)察監(jiān)督”和“審計(jì)監(jiān)督”并列的精神來(lái)看21，審計(jì)監(jiān)督職權(quán)不會(huì)整合進(jìn)入監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)。同時(shí)，由于審計(jì)部門體量大，在審計(jì)部門各項(xiàng)職能中，發(fā)現(xiàn)腐敗線索只是其中一個(gè)部分，審計(jì)部門還負(fù)有審計(jì)各級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況、保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等職能。監(jiān)察委員會(huì)整合審計(jì)部門，與構(gòu)建一個(gè)專責(zé)“反腐敗機(jī)構(gòu)”的目標(biāo)并不相符。22 （2）檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕、提起公訴的職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)不包括檢察機(jī)關(guān)這兩項(xiàng)職權(quán)；檢察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)逮捕和提起公訴職權(quán)恰恰是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的監(jiān)督與制約。（3）法院的裁判權(quán)，即監(jiān)察委員會(huì)的處置權(quán)不包括判定被調(diào)查人是否構(gòu)成違法犯罪的最終裁判權(quán)。

五、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)專責(zé)行使國(guó)家監(jiān)察職能與司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使國(guó)家法律監(jiān)督職能（檢察院）、國(guó)家審判職能（法院）必須協(xié)調(diào)銜接，才能形成分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的反腐敗工作機(jī)制，這是法治反腐敗的內(nèi)在要求。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接，具體而言有三點(diǎn)要義：

其一，協(xié)調(diào)銜接的前提是權(quán)力有分工。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法律地位具有獨(dú)立性，但同時(shí)其權(quán)力也具有有限性。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、人民檢察院和人民法院三者共同組成我國(guó)法治反腐敗的力量，三者權(quán)力有分工、互相獨(dú)立、各司其職：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有對(duì)違紀(jì)違法人員的調(diào)查權(quán)和紀(jì)律處分權(quán)，但是不享有最終的違法犯罪判定權(quán)；檢察機(jī)關(guān)享有對(duì)被調(diào)查人是否批準(zhǔn)逮捕權(quán)和公訴權(quán)，不再享有偵查權(quán)；法院享有最終的裁判權(quán)，判斷被調(diào)查人是否構(gòu)成違法犯罪。三者需要在各自的權(quán)力范圍內(nèi)承擔(dān)憲法和法律責(zé)任，每一個(gè)機(jī)關(guān)的權(quán)力都是有限的，在行使職權(quán)的過(guò)程中要以尊重其他機(jī)關(guān)權(quán)力的獨(dú)立性為前提，不能過(guò)度介入甚至替代。《國(guó)家監(jiān)察法》之所以需要明確規(guī)定這一點(diǎn)，是因?yàn)榉ㄔ骸z察院法律地位的獨(dú)立性、法定職權(quán)的專屬性是由憲法確定并受憲法保障的，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)不能僭越。惟有明確各自的職權(quán)和職責(zé)，相互之間不越位、不錯(cuò)位、不缺位，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、檢察院和法院才能夠在相對(duì)獨(dú)立的制度環(huán)境中發(fā)揮各自的功能。

其二，協(xié)調(diào)銜接是工作程序互相配合。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、檢察院和法院在反腐敗工作的程序外觀上，呈現(xiàn)的是“監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查—檢察院審查批捕、提起公訴—法院裁判”這種“流水作業(yè)”式的線性程序。23 三者工作程序上的互相配合，其意涵有三：（1）工作程序上的配合是相互的，不存在誰(shuí)主導(dǎo)、誰(shuí)服從的問(wèn)題，三者共同服從于憲法和法律。這即意味著，監(jiān)察委員會(huì)經(jīng)過(guò)調(diào)查之后，檢察院不是必須以監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查情況為依據(jù)提起公訴、法院不是必須依據(jù)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查情況作出判決，檢察院和法院必須依據(jù)法律獨(dú)立作出自己的判斷；（2）工作程序上的配合是為了在遵守憲法和法律、尊重和保障人權(quán)的前提下，實(shí)現(xiàn)效率的要求，但是必須秉持“公平優(yōu)先、兼顧效率”的價(jià)值；（3）工作程序上的配合不是“聯(lián)合辦案”式的配合，而是在遵守法律規(guī)定的基礎(chǔ)之上，三者之間不互設(shè)障礙，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家反腐敗職權(quán)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

其三，協(xié)調(diào)銜接重在相互制約和監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、檢察院和法院三者關(guān)系協(xié)調(diào)銜接的核心價(jià)值要求是互相制約監(jiān)督，這是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)銜接機(jī)制的核心所在，具體要義有三：（1）國(guó)家權(quán)力存在分工、權(quán)力相互制約的基本原理在古今中外的國(guó)家統(tǒng)治和治理過(guò)程中是相通的，只不過(guò)具體的制度安排各有不同。我國(guó)《憲法》第135條也明確使用了“制約”這一表述。24 《國(guó)家監(jiān)察法》需要明確三者的關(guān)系重在相互制約和監(jiān)督；（2）公權(quán)力之間的制約受憲法價(jià)值約束，即以維護(hù)公民基本權(quán)利為價(jià)值取向。《憲法》第33條第3款規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)?！比藱?quán)條款是“互相制約”關(guān)系的憲法規(guī)范指引，即通過(guò)合憲、合法和有效的制約，防止權(quán)力濫用。25 以此，確保國(guó)家監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)規(guī)范公正行使；（3）制約本身不是目的，根本目的在于通過(guò)制約來(lái)保障準(zhǔn)確公正適用法律，從而實(shí)現(xiàn)保障公民權(quán)利的憲法價(jià)值。在文義上，“互相”一詞體現(xiàn)了雙向而非單向制約關(guān)系，即“每一機(jī)關(guān)都對(duì)其他機(jī)關(guān)形成一定制約，同時(shí)它也成為其他機(jī)關(guān)制約的對(duì)象”。26 《國(guó)家監(jiān)察法》要確立以審判為中心的模式，“只有樹立以法院為中心的司法觀，偵查機(jī)關(guān)在辦案時(shí)，才能夠規(guī)范辦案程序，完善取證方法，嚴(yán)格按照法官認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)展開證據(jù)的搜集工作，做到實(shí)體公正與程序公正并重?！?7 這樣才能避免國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成為權(quán)力的“利維坦”，從而形成有效的權(quán)力制約關(guān)系，型構(gòu)法治反腐的制度體系。

六、監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)察委員會(huì)“位高”，與“一府兩院”法律地位平行，而且“權(quán)重”，集中統(tǒng)一行使國(guó)家監(jiān)察職權(quán)、全面覆蓋行使公權(quán)力的公職人員，如何破解“最后的監(jiān)督者”難題？即誰(shuí)來(lái)監(jiān)督作為監(jiān)督者的監(jiān)察委員會(huì)？《國(guó)家監(jiān)察法》必須建構(gòu)起一套具有實(shí)效性的、法治化的監(jiān)督制約機(jī)制，規(guī)范監(jiān)督權(quán)的行使，確保監(jiān)察權(quán)在法律軌道上運(yùn)行，防止監(jiān)察權(quán)自身成為權(quán)力的脫韁野馬。具體而言，對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約主要有四個(gè)方面：

其一，上級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督。黨對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，是通過(guò)與其合署辦公的黨的紀(jì)委這一黨的機(jī)構(gòu)和對(duì)監(jiān)察委員會(huì)中具有黨員身份的領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)實(shí)現(xiàn)的。黨對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，其監(jiān)督主體只能是上級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委，而不是指同級(jí)黨委或者紀(jì)委。具體理由有三：（1）監(jiān)察委員會(huì)是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；（2）監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，同級(jí)黨委不能干涉其具體工作，以確保監(jiān)察委員會(huì)對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督實(shí)效性；（3）監(jiān)察委員會(huì)和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，同級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督屬于監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部自我監(jiān)督；上級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委可以依據(jù)黨章和黨內(nèi)法規(guī)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督才是真正意義上的黨的監(jiān)督。從中央層面而言，黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)要接受黨的中央政治局常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)也應(yīng)該接受黨的中央政治局常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。

其二，產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，向產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)、報(bào)告工作并接受監(jiān)督，具體而言有以下幾種方式：（1）監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免；（2）罷免監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任和委員；（3）聽取和審議監(jiān)察委員會(huì)的工作報(bào)告；（4）詢問(wèn)和質(zhì)詢；（5）特定問(wèn)題調(diào)查；（6）撤職案的審議和決定等?！秶?guó)家監(jiān)察法》應(yīng)明確監(jiān)察委員會(huì)及其工作人員接受產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督的方式。

其三，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督包括同級(jí)黨的紀(jì)委的監(jiān)督和監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。由于黨的紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，同級(jí)黨的紀(jì)委的監(jiān)督只能算作內(nèi)部自我監(jiān)督。例如，中紀(jì)委秉持“信任不能代替監(jiān)督”的理念，成立“紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室”以加強(qiáng)自我監(jiān)督，防止“燈下黑”情況發(fā)生。《國(guó)家監(jiān)察法》應(yīng)要求各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)自我監(jiān)督的能力。需要強(qiáng)調(diào)的是，自我監(jiān)督是一種有力的監(jiān)督，黨的十八大以來(lái)中紀(jì)委鐵拳反腐“打老虎”即是實(shí)踐明證。也正因?yàn)楸O(jiān)察委員會(huì)和紀(jì)委合署辦公，在全面從嚴(yán)治黨的要求下，這種自我監(jiān)督力度只會(huì)越來(lái)越強(qiáng)，從而確?！拔桓邫?quán)重”的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力能在憲法范圍之內(nèi)正確運(yùn)行。

其四，公民個(gè)人和社會(huì)的監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督功能之實(shí)現(xiàn)受到如下條件制約：（1）行為主體話語(yǔ)權(quán)和地位的平等性；（2）個(gè)人和組織的自主性；（3）協(xié)商合作的正式制度和規(guī)則；（4）暢通的信息資源共享和溝通網(wǎng)絡(luò)等。在自媒體和數(shù)字傳媒時(shí)代，移動(dòng)終端和互聯(lián)網(wǎng)為公眾監(jiān)督提供了非常便捷的技術(shù)支撐。通過(guò)自媒體和數(shù)字傳媒、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，公民個(gè)人和社會(huì)媒體可以形成一張全天候、全時(shí)段的監(jiān)督之網(wǎng)。監(jiān)察委員會(huì)這張全面覆蓋公權(quán)力之網(wǎng)，怎么才能真正接受社會(huì)公眾的監(jiān)督呢？問(wèn)題的核心不在于監(jiān)督的方式，而在于監(jiān)督的有效性，即社會(huì)公眾的監(jiān)督能否實(shí)質(zhì)性地引起權(quán)力當(dāng)局注意、是否有暢通的制度化渠道來(lái)傳導(dǎo)社會(huì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督可否導(dǎo)致不法不當(dāng)行使權(quán)力者依法承擔(dān)法律責(zé)任。這就要求《國(guó)家監(jiān)察法》必須明確以下問(wèn)題：監(jiān)察不作為、違法不當(dāng)作為能否被提起訴訟？亦或需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一種新型的訴訟制度？監(jiān)察權(quán)違法不當(dāng)行使應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任？監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部接受社會(huì)公眾意見建議和監(jiān)督的工作機(jī)構(gòu)、職責(zé)職權(quán)、工作程序及其法律責(zé)任等如何規(guī)定？

注釋：

① 《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第37條規(guī)定：各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

② “政道”與“治道”的區(qū)分是牟宗三先生提出的，他認(rèn)為，中國(guó)古代政治思想的最大缺陷之一，是只關(guān)心“治道”而忽視“政道”；政道是政體模式，治道是治國(guó)方式。參見牟宗三：《政道與治道》，臺(tái)灣學(xué)生書局1987年版。轉(zhuǎn)引自：方朝暉：《政道重要還是治道重要》，《江漢論壇》2014年第4期。

③ 2014年2月28日，習(xí)近平同志在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。參見宋識(shí)徑：《習(xí)近平：凡屬重大改革都要于法有據(jù)》，《新京報(bào)》2014年3月1日。

④ 這一重大政治改革，是國(guó)家政權(quán)組織形式的重大改變，并且改變了現(xiàn)行國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)限分配和組織架構(gòu)。這種重大改變，必須先修改現(xiàn)行憲法，并由全國(guó)人民代表大會(huì)制定《國(guó)家監(jiān)察法》來(lái)予以規(guī)范。同時(shí)，改革試點(diǎn)也必須先獲得全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)。2016年12月25日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。

⑤ 《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第2條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察?！?/p>

⑥ 《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第2條規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！?/p>

⑦ 滑璇：《“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”——馬懷德解讀國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)》，《南方周末》2016年11月17日。

⑧ 黨的十八大以來(lái)，中央紀(jì)委已分4次點(diǎn)名道姓公開通報(bào)19起紀(jì)檢監(jiān)察干部違紀(jì)違法典型案例，震懾作用明顯。參見李志勇：《絕不容忍“害群之馬”——從中央紀(jì)委通報(bào)的19起紀(jì)檢監(jiān)察干部違紀(jì)違法典型案例看“燈下黑”》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2015年2月15日。

⑨⑩ 鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第177、163 頁(yè)。

11 黨政“合署辦公”是當(dāng)代中國(guó)政治體制中的重要制度，中央和地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都存在這一現(xiàn)象。從中央層面來(lái)看：中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察部、中共中央對(duì)外宣傳辦公室與國(guó)務(wù)院新聞辦公室、中共中央臺(tái)灣工作辦公室與國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室、中央保密委員會(huì)辦公室與國(guó)家保密局、中央檔案館與國(guó)家檔案局等，均實(shí)行“合署辦公”。黨政“合署辦公”在中國(guó)國(guó)家治理中具有獨(dú)特的功能和意義。

12 徐理響：《現(xiàn)代國(guó)家治理中的合署辦公體制探析——以紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公為例》，《求索》2015年第8期。

13 林尚立：《建構(gòu)民主——中國(guó)的理論、戰(zhàn)略與議程》，復(fù)旦大學(xué)出版社2012年版，第400頁(yè)。

1420 馬懷德：《全面從嚴(yán)治黨亟待改革國(guó)家監(jiān)察體制》，《光明日?qǐng)?bào)》2016年11月12日。

15 席志剛：《國(guó)家監(jiān)察委：點(diǎn)燃政治改革的引擎》，《中國(guó)新聞周刊》2016年第43期。

16 王岐山同志在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作時(shí)指出，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)。

17 三大反腐敗工作機(jī)構(gòu)之間存在著力量分散、邊界不清、職能重疊、標(biāo)準(zhǔn)不一、缺乏規(guī)范高效的銜接配合機(jī)制等問(wèn)題。監(jiān)察監(jiān)督遺留著“空白”和“漏洞”，對(duì)政府行政部門之外的公職人員，尤其是不具有黨員身份的公職人員不能進(jìn)行有效監(jiān)察監(jiān)督。

18 閆鳴：《黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2014年11月5日。

19 人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員：《堅(jiān)持紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年10月23日。

21 黨的十八屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

22 程姝雯：《馬懷德：國(guó)家監(jiān)察委不會(huì)成為“超級(jí)機(jī)構(gòu)”》，《南方都市報(bào)》2016年11月30日。

23 監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查違紀(jì)違法行為人，若被調(diào)查行為人涉嫌犯罪，就需要移送檢察院審查起訴，由法院最終裁判是否構(gòu)成犯罪；若認(rèn)為不構(gòu)成犯罪，只是違反黨紀(jì)政紀(jì)，則依黨內(nèi)法規(guī)和行政紀(jì)律作出處分，被處分當(dāng)事人可以向上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)申訴，涉及處分憲法和法律權(quán)利的，當(dāng)事人還可以向法院提起訴訟，由法院依法裁判。

24 《中華人民共和國(guó)憲法》第135條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！?/p>

25 韓大元、于文豪：《法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系》，《法學(xué)研究》2011年第3期。

2627 沈德詠主編：《中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度論綱》，人民法院出版社2009年版，第228、153頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：江國(guó)華，國(guó)家“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心首席科學(xué)家，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430072；彭超，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430072。

（責(zé)任編輯 李 濤）