行政相對人放棄權利研究

摘要：行政相對人放棄權利是行政法學理論和行政法治實踐中的冰點問題，因為它相對于行政相對人主張是少之又少的。然而，因為行政相對人放棄權利的承受對象和受益者都是行政主體，行政相對人放棄權利便引出了其與行政主體之間非常復雜的另一種關系形式。在行政法中行政相對人與行政主體之間的關系是在不對等的基礎上形成的，這個基本的行政法定理要求行政相對人放棄權利的行為的行政主體必須謹慎對待，查清行政相對人放棄權利是否是絕對自覺自愿的。行政主體必須區(qū)分不同情形對行政相對人放棄權利予以處置：即無條件準許行政相對人放棄程序權利；認同行政相對人積極放棄實體權利；制止損害公益或私益的放棄權利；合理處理反悔的放棄權利；防范因恐懼行政報復的放棄權利。

關鍵詞：行政相對人；放棄權利；行政處置

基金項目：上海市高原學科（行政法）、中央財政支持地方高校建設專項（行政法）資助項目

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）02-0125-08

行政相對人對自身權利的處置在行政法實踐中是一個非常復雜的問題，通常情況下，行政相對人的行為取向是對自身權利的爭取和捍衛(wèi)。狄驥曾婉轉指出，如果現代的法律出于保護個體公民的利益免受國家本身的侵害而集中規(guī)定保護措施，如果每一天存在利益關聯的人都具有每一項國家所采取的非法行為獲得法律救濟的手段，那么我們可以明確的是，公法目前建立在一項強迫政府履行某些在公共服務中所蘊含的義務的行為規(guī)則的基礎之上。① 正因為如此，行政相對人對自身權利的處置的行為取向也成為行政法學研究中的一個熱點，同時也是行政法治實踐中的一個難點。與之形成對照的是其另一個行為取向，即放棄權利的行為取向。由于行政法治實踐中行政相對人對待權利的前一種行為取向比后一種行為取向要多出無數倍，因此，這也成了行政法學研究和行政法實務中的一個冰點問題。② 然而，行政相對人放棄權利對于行政法治而言是無法回避的問題，而行政法學界對這個冰點問題長期以來又疏于關涉。正是基于上述考慮，筆者撰就本文，擬對行政相對人放棄權利的基本問題予以探討。

一、行政相對人放棄權利的概念界定

行政相對人放棄權利是指在行政法治實踐中行政相對人將本來由自己享有的法定權利予以處置，不再獲取因該權利帶來的物質利益或精神利益的行為。對于該定義的理解必須把握這樣幾個切入點：

一則，行政相對人放棄權利不是行政相對人的違法行為，換句話說，行政相對人放棄權利不是行政法規(guī)范所禁止的。行政相對人在行政法中的行為可以分為合法行為與非法行為兩種，在非法行為狀況下，其行為是行政法規(guī)范所禁止的，或者行政法規(guī)范明文予以禁止，或者以行政法原則予以禁止③；而在合法行為狀態(tài)下，其行為或者由法律規(guī)范明文予以認可，或者至少行政法規(guī)范沒有明文禁止。在現代法治文明的情形下，只要法律規(guī)范沒有明文禁止，行為人的行為就應當被視為合法。由于法律還不可能禁止行政相對人放棄權利，故而，行政相對人放棄權利的行為應當被認為是合法行為，當然，這種合法性不是基于行政相對人所放棄的權利考慮的，而是基于行政相對人放棄權利的這個行為方式所考慮的。這是研究行政相對人放棄權利的重要切入點，之所以這么說是因為它的法哲學前提是將行政相對人作為權利的東西與作為義務的東西作了區(qū)分。④

二則，行政相對人放棄權利是以行政法治實踐為空間的。行政法的運行包括存在于行政立法、行政執(zhí)法和行政司法中的運行過程。在行政法學理論中，行政相對人的概念大多存在于行政執(zhí)法中，這也是行政法學界的一個共識：“所謂行政相對人，或稱行政相對方，是指行政主體行使行政權所指向的一方當事人，即在行政法律關系中與行政主體相對應，共同構成行政法律關系主體的另一方當事人?！雹?即是說，一談到行政相對人，人們立即就會想到其在行政執(zhí)法中具有這樣的特定身份，而在行政立法之外則不會聯想到行政相對人的概念。但是，就行政相對人放棄權利行為而言，其既可以在行政執(zhí)法中放棄針對具體行政行為的權利主張，也可以在行政立法中放棄針對抽象行政行為的權利主張，還可以在行政司法中放棄針對司法性行為的權利主張。進一步講，行政相對人放棄權利的空間在整個行政法治之中，而不在行政法治某一個環(huán)節(jié)之中。這一切入點同樣是不可以忽視的，如果忽視了這一點就有可能將行政相對人放棄權利的行為放在相對層面的、人為不適當劃定的空間內進行研究。

三則，行政相對人放棄權利是行政相對人的一個行為狀態(tài)。即是說，是行政相對人在行政法治實踐中的一個行為方式，至于這種行為方式是在何種背景下為之的則是另一范疇的問題。深而論之，當我們在給行政相對人放棄權利下定義時，我們是將其作為一個相對中性的行為來看待的，在這個中性行為中有可能存在行政相對人正當放棄權利的情形，也有可能存在行政相對人不適當放棄權利的情形?；谶@一點，我們還不可以將行政相對人放棄權利作為其實質權利的組成部分，最多只能作為其形式權利的組成部分。正是這個切入點使我們對行政相對人放棄權利有了深入研究的必要。換言之，如果行政相對人放棄權利既是其客觀權利的組成部分，又是其主觀權利的組成部分，那么，我們探討這個問題在行政法中就沒有太大的價值。

從以上三個切入點出發(fā)，行政相對人放棄權利應當具有下列屬性：

第一，行政相對人放棄權利發(fā)生在行政法關系中。行政相對人放棄權利從其發(fā)生的場域來看與行政法治過程是聯系在一起的。而在行政法的運作中，一些行為狀態(tài)常常與具體的行政法關系緊密聯系在一起，行政相對人放棄權利的行為過程也不例外，其與具體的行政法關系有關，即當行政相對人放棄權利行為發(fā)生時，其必然存在于一個特定的行政法關系之中。一方面，行政法關系是行政相對人放棄權利的客觀基礎。行政相對人放棄權利的前提是其享有某種行政法上的權利，這個權利與法律權利的一般概念是相同的，既可以向特定的對象要求某種主張，這個對象有義務對權利人的主張予以滿足，其中權利—義務關系的運作模式便清楚地存在著，而承載這個模式的就是行政法關系。另一方面，行政相對人放棄權利的行為本身亦是有所指向的，一個被放棄的行為必須有相應的意思表示。接受這個意思表示的主體便與行政相對人形成了在放棄權利行為中的具體法律關系：“每一個人必須有權以某種方式進行活動，在這種活動成為他的義務之前。在他應該這樣做之前，必須讓他可以這樣做。每一個人有權按照他的理性去思考；他對她自己有義務進行自由思考，以便可以根據他的信念來活動?！雹?也就是說，行政相對人放棄權利的行為存在于兩個互有關聯的行政法關系之中，即所放棄的權利本身引起的法律關系和放棄權利行為發(fā)生時形成的法律關系。離開這兩個行政法關系，行政相對人放棄權利的義務便無從發(fā)生。行政相對人放棄權利過程中有關行政法關系的復合性是這一行為的基本屬性，是區(qū)別于行政相對人其他行為的關鍵所在。

第二，行政相對人放棄權利是由行政相對人主張的。行政法治實現的過程是行政主體與行政相對人不斷的能量交換。為了實現行政權能，行政主體在行使行政職權的同時也為行政相對人設定了諸多義務，當然亦為行政相對人賦予了一定的權利：“行政機關或進行行政管理的人，在為公共利益履職過程中，應有超常權利。行政機關的大量特權，源自其職務履行權，乃是一項基本原則……個人則必須遵守其決定，此即所謂執(zhí)行決定特權。”⑦與之相對，行政相對人為了實現自己的法律權利，既向行政主體主張某種利益，亦履行行政主體設定的諸多義務。行政主體的義務設定傾向在行政法治實踐中是整個行為過程的主流，而行政相對人向行政主體權益主張的行為也是其行為方式的主流。作為非主流的行政主體的賦權行為與行政相對人的義務履行行為亦不可以忽視，它們常常制約行政法實現的過程，甚至決定一國行政法治的走向。行政相對人對行政主體的權益訴求或者權益主張是在相關實在法的規(guī)定下進行的，如行政相對人向行政主體作出許可權的主張就有行政許可法予以規(guī)范的調整。這個范疇的行為基本實現了法律化或法治化，這樣的訴求狀態(tài)將行政相對人與行政主體緊密地聯系在一起。而在行政相對人放棄權利的情況下，法律上賦予行政相對人的權利，行政主體為行政相對人授予的權利與其對權利的處置是涇渭分明的。具體講，法律賦予行政相對人權利與行政主體授予行政相對人權利在行政法上是一個正當的、依程序的行為過程，這個過程的完成常常也意味著行政法關系的實現。但是，法律不會關注行政相對人對享有的權利或者無法取得的權利的處置方式，因為這個處置在某種意義上講不在行政行為的運行過程之中，此種差別使行政相對人放棄權利的行為訴求成為真空，尤其是行政法關系上的真空。然而，我們如果將問題向前推進一步，或者向后縮一步，那么，便可以發(fā)現行政相對人放棄權利的行為同樣具有訴求或主張的行為方式，而推動這一行為方式的主體便是行政相對人，這一點與通常意義上的行政法關系形成較大差別。⑧ 即是說行政相對人放棄權利既是由行政相對人主張的，同時這種主張又具有一定的絕對性和獨立性。

第三，行政相對人放棄的權利的客體是法律化了的權利。行政相對人在行政法治實踐中獲取權利的路徑有兩個：一個是行政法規(guī)范賦予行政相對人的權利。我國諸多行政實體法和行政程序法都以不同的方式賦予了行政相對人相應的權利，例如，作為部門行政管理法的《中華人民共和國土地管理法》就規(guī)定了行政相對人對土地的使用權等。作為行政程序法的《中華人民共和國處罰法》就賦予了行政相對人在處罰中的申辯權等。既然這些權利是由法律規(guī)范所賦予的，那么，這些權利對于行政相對人來講也就是法律化了的權利。另一個是行政主體在行政法治實踐中賦予行政相對人的權利。行政主體對行政相對人的賦權不是其對行政相對人法律賦權行為的實現，而是行政主體以行政自由裁量權賦予行政相對人權利的賦權行為。行政法規(guī)范無論如何賦予行政相對人的權利都是有限的。在行政權的運作中，相當一部分權利都是由行政主體賦予的。行政主體賦予行政相對人權利的行為依據是其享有行政自由裁量權。顯然，在這樣的賦權行為中，賦權行為本身以及所賦予的權利都沒有具體的法律規(guī)定。若將問題的分析向深層推進，此一方面的賦權行為有正當賦權和不正當賦權之分，前者是指行政主體的賦權既符合法律原則又符合行政合理性。⑨ 后者則是指行政主體的賦權行為或者違反了法律原則，或者與行政合理性相悖。在行政法治實踐中，對行政相對人權利界定是基于正當賦權這一基本事實的，而行政相對人獲取的不正當權利就不能算是一種真正意義上的權利。行政相對人放棄權利的客體是正當權利而非不正當權利，作為不正當權利當然應當放棄，即使行政相對人不愿放棄，有關國家機構也會以強制方式令其予以放棄。作為正當權利的放棄就是在行政法上被法律化了的權利。

二、行政相對人放棄權利的行為類型

行政相對人放棄權利是行政法學研究和行政法治實踐中的冰點問題是沒有疑問的，然而，行政相對人放棄權利引出了其與行政主體之間非常復雜的另一種關系形式。一方面，行政相對人放棄權利的承受對象是行政主體。即是說，行政相對人放棄權利由于以行政法關系為基礎，因此，每一次放棄權利的主張都是針對行政主體的。行政主體必須對行政相對人放棄權利的行為進行表態(tài)，甚至必須進行處置，而這恰恰引來了其與行政相對人乃至于其他利害關系人非常特別的法律關系，而這又成為行政法治必須面對的一個新問題。另一方面，行政相對人放棄權利的受益者是行政主體。行政相對人的權利用法律關系的一般原理來分析便是行政主體的義務，反過來說，行政相對人的義務便是行政主體的權利。行政相對人放棄權利意味著其對行政主體所賦予義務的免除，如行政主體有舉行聽證的義務，而在行政相對人放棄聽證權的情況下，行政主體也就免除了舉行聽證會的義務。以此觀察，行政相對人放棄權利的行為發(fā)生越多，對行政主體越有利；行政相對人放棄的權利越實惠，行政主體得到的利益也就越實惠。⑩ 因此，行政相對人放棄權利是行政法治中的一個非常敏感的問題，甚至可以說，會由一個本來是冰點的問題變成熱點的問題。正因為如此，在我們分析行政相對人放棄權利的問題以后，應當對該問題的外延作進一步分析。行政相對人放棄權利是行政相對人的法律行為，那么，對其外延的揭示必須立足于該行為的類型上，行政相對人放棄權利的行為類型主要有：

第一，行政行為運行起始放棄權利與行政行為運行過程放棄權利的行為類型。行政相對人放棄的權利既有可能是行政法規(guī)范賦予的權利，也有可能是行政主體授予的權利，但在權利放棄的行為過程中，行為方式都以行政法關系為基礎，都是在行政主體實施行政行為時發(fā)生的。因為行政相對人法律上的權利若不去實施或實現便始終是一種擬態(tài)的權利，是一種主觀權利，例如行政相對人對土地享有使用權，而其沒有主張這樣的權利，則該權利便是主觀權利，處于未實現狀態(tài)之中。由此可見，行政相對人行政法權利的實現都要通過行政主體的行政行為而為之。那么，行政相對人對權利的放棄也必然與行政行為的運行有關。在行政法治實踐中，行政相對人放棄權利的第一種行為類型便是在行政行為運行之始提出放棄權利的主張，或者在行政行為運行的過程中提出放棄權利的主張。前者要么在行政主體對某一行政相對人進行行政救助時，行政相對人對于行政主體的救濟決定予以認同，但同時提出不再享受救濟的物質內容。后者如行政相對人在行政許可請求中，在行政主體對行政許可進行審查甚或預備實施的情況下放棄權利，收回原來主張的許可請求。事實上，從質的方面講，這也是一種行為類型，而從量的方面講則是兩種行為類型。毫無疑問，行政相對人在行政行為起始放棄權利與在行為運行過程中放棄權利時其行為效果是不同的，行為的實際意義也是不同的。

第二，放棄部分權利與放棄全部權利的行為類型。有學者對行政相對人的權利作了理論上的分類，如分為物質權利與精神權利、財產權利與人身權利、相對權利與絕對權利等等。11 筆者認為，行政相對人的權利具有單一權利與復合權利之分。所謂單一權利是指該權利既具有獨立的內涵又具有唯一性，行政相對人一旦享有這樣的權利就是全部享有，一旦放棄這樣的權利就是全部放棄。例如，行政主體對行政相對人授予榮譽稱號的權利，行政相對人要么接受，要么放棄，在行政相對人接受榮譽稱號的情況下其便完全享有了這一權利，反之，在其不接受這一榮譽稱號的情況下便完全放棄了這一權利。復合權利是指該權利的內容是多元的，或者有一定的量上的變化。例如，行政相對人在獲取行政主體的物質救助時就有量上的變化，而這種量上的變化便使這個權利由單一權利變成了復合權利。一些復合權利有權利形態(tài)上的差異，例如，行政相對人在用益權的享有上，既可能享有使用權，也有可能享有占有權等等。由于權利類型上的差異，便使行政相對人放棄權利的行為方式有放棄部分權利和放棄全部權利之分。前例中行政相對人對授予榮譽權利的放棄就是放棄全部權利。而在物質救助中，行政相對人可以在選擇量的情況下適當放棄權利，例如，行政主體的救助數量可能在萬元以上，而行政相對人可選擇接受千元的救助，其他部分就是被放棄的權利。有些權利對于行政相對人而言是一個范疇性權利，即這個權利由不同的權利形態(tài)構成，如在許可請求中既有獲取信息的權利，又有進行辯解的權利等，行政相對人選擇其中之一予以放棄就是部分放棄，而將所有的權利予以放棄就是全部放棄。兩種放棄權利的行為類型會在行政法治中帶來不同的效果。

第三，積極放棄權利與消極放棄權利的行為類型。行政相對人對行政主體行為的接受有積極接受與消極接受之分。所謂積極接受就是指行政相對人在對行政行為有全面認識的情況下進行合理判斷，并在認真選擇以后予以認同，隨后履行行政行為義務的行為。在行政救助和有利于行政相對人的行政行為履行中，相對人一般都是積極接受的。消極接受則是指行政相對人在尚未對行政行為內容作出深刻領會，并在無法選擇的情況下履行行政行為所設定義務的行為類型。消極接受情況下行政相對人既不能判斷行政行為的正確性，又沒有太多的選擇權。行政主體對行政相對人實施的行政強制行為大多是消極接受的行為。行政行為積極接受與消極接受的本質區(qū)別在于行政相對人與行政主體的意志是否達成合致。在積極接受的情況下，行政相對人與行政主體的意志是合致的，而在消極接受的情況下則不一定合致，往往是對立的。行政行為積極接受與消極接受的理論對于分析行政相對人放棄權利的行為類型同樣是適用的。即是說，我們可以用這個理論將行政相對人放棄權利分為積極放棄權利和消極放棄權利兩種。前者指行政相對人在對自己享有的權利進行認真權衡以后，由自己主動決定放棄的行為狀態(tài)。在積極放棄權利的行為方式中，行政相對人既可能具有極高的倫理認知，又有可能出于對相關復雜利益關系的考量。放棄權利本身是行政相對人對行政主體主觀認同的體現，其與行政主體在行政法上的意志達到了最大限度的合致。后者則是指行政相對人對所放棄權利認識不足，甚至在相對無奈的情況下對自己權利的處分。消極放棄可能由諸多行政相對人意志以外的原因引起。雖然消極放棄權利的行政相對人并不一定認同行政主體的行政行為，但并沒有在行政法上與行政主體達成意志上的合致。由此可見，行政相對人積極放棄權利與消極放棄權利在行政法上的實際效果完全不同。12

第四，脅迫放棄權利的行為與惡意串通放棄權利的行為類型。行政相對人放棄權利在法律形式上講是行政相對人自己作出的，是其對自身權利的處分。行政相對人對自身權利的處分亦是其權利的一種，對于這樣的權利任何人都不能予以介入。然而，在行政法治實踐中，行政相對人形式上的放棄權利并不必然與其實質性處分權利完全對應或吻合。放棄權利是行政相對人的一種形式上的權利，盡管其背后隱藏著實質性的權益關系。放棄權利行為的形式化必然使放棄權利要么成為一種正當行為，要么成為一種不正當行為。在行政相對人積極放棄權利時，其就是正當行為。而在消極放棄權利的情形下，則不一定是正當行為。進而言之，不正當的放棄權利行為有脅迫放棄權利和惡意串通放棄權利之分。所謂脅迫放棄權利是指行政相對人在行政主體的行政壓力下不自愿地放棄權利的行為。在行政過程對行政相對人施加壓力是我國行政法治實踐普遍存在的問題，有些壓力是以有形的形式出現的，而另一些壓力則是在無形的形式下出現的。例如，行政主體在對行政相對人的個人財產行使征收權利時，常常會以行政政策對行政相對人進行勸說或說服，有些勸說中包含著行政相對人如果積極履行義務會帶來后續(xù)的好處的暗示，有些勸說中則包含著行政相對人如果不積極履行義務會帶來后續(xù)的麻煩的暗示。通常情況下，行政相對人對于行政主體的征收行為有諸多的權利主張，如征收必須合理補償、征收可以提出異議等，但行政相對人的壓力常常足以使其放棄這些權利。此種放棄權利的行為雖然在形式上是由行政相對人主張的，但其實則是在行政主體的脅迫下非自愿為之的。與此種不當放棄權利的情況相對，則是行政相對人在與其他利害關系人或行政主體惡意串通以后放棄的。惡意串通本是民法學上的一個概念，指不同當事人出于不同目的以犧牲法律或其他人利益為代價而達成的某種共識，并進而成為一種法律行為。13 在行政法上同樣有惡意串通的不法行為，例如，行政主體讓違法經營的行政相對人交納所謂的“保護費”，然后行政相對人繼續(xù)從事違法行為就是典型的惡意串通。行政法治實踐中的惡意串通還有一種是行政相對人與其他利害關系人之間達成的，如行政相對人的行為已經給第三人構成了威脅，如果其繼續(xù)實施這個行為就會招致第三人的報復等。而在行政相對人停止實施某一行為后，第三人便承諾給行政相對人一定好處。在這種情況下，行政相對人有可能放棄對行政主體的合法權利訴求。上列兩種類型的惡意串通在行政法治中都是存在的。行政相對人一些放棄權利的行為就是以惡意串通為基礎的。

第五，放棄實體權利與放棄程序權利的行為類型。行政相對人的實體權利在傳統行政法學理論中是非常清楚的，指行政相對人享有的能夠帶來直接的物質利益和精神利益的權利。14 作為實體權利其是客觀的、實在的，而且是最為實惠的權利。例如，在行政許可請求中行政相對人獲得的對某種物產的使用權、對于特定商品的經營權等。在行政救助中，行政相對人獲取的對物品的使用權和支配權等。毫無疑問，行政相對人的實體權利是其權利的核心，其在行政法上的意義遠遠大于程序權利。程序權利是指行政相對人為了獲取實體權利而享有的相應權利，這些權利不具有直接的物質內容，在傳統行政法學理論中甚至也不具有精神內容。現代行政法學理論接受了羅爾斯的“程序正義”理念，有學者就指出：“行政程序中的聽證權旨在保護當事人在行政機關做成行政決定前有答辯或說明的機會”15， 因而，程序權利具有獨立價值，其至少具有一定的精神價值。程序權利包括行政相對人要求行政主體以一定方式行使的權利，包括行政相對人要求行政主體合理對待權利等等。近年來，行政相對人對程序權利日益重視，使程序權利在行政法中的價值呈現出來。上列兩個范疇的權利都可以歸入行政相對人放棄權利的行為方式之中，如在行政救助中行政相對人對有關救助權的放棄就是放棄實體權利的行為。在行政處罰中行政相對人對陳述權的放棄就是放棄程序權利的行為。因此，這兩對范疇的權利的放棄不能有所偏頗。之所以要強調行政相對人放棄程序權利是其放棄權利的部分，是因為我國法律傳統上似乎將行政相對人的權利僅僅框定于實體權利之中。放棄上列兩類權利在行政法上同樣會有不同的效果。

三、行政相對人放棄權利的行政處置

在法理學中，權利人處分自己的權利是權利人自己的事情，只要這種處分權利的行為不對公共利益或他人利益造成侵害，處分行為本身就是權利人的一個合法行為。16 自然而然，任何主體都無權對權利人的處分進行阻滯。那么，法理學中關于權利人處分自己權利的理論在行政法學中是否可以被完全適用是值得引起注意的。因為法理學中的權利主體與義務主體是在相互對等的前提下認知的，即是說，我們在法理學中討論某人是權利主體時所針對的是另一個與他處于平行地位的義務主體。那么，行政法中權利主體和義務主體的這種平行性是否還存在呢？回答是否定的。在行政法中行政相對人與行政主體之間的關系是在不對等的基礎上形成的，也是在不對等的過程中進行能量交換的，行政權優(yōu)先原則、行政法關系單方面性的理論都為此提供了佐證。進一步講，行政相對人并不因為其在一定條件下的權利主體身份而必然從作為義務主體身份的行政主體取得優(yōu)勢地位，行政主體也不因在一定條件下的義務主體身份而處于作為權利主體的行政相對人之下。這個基本的行政法定理要求行政主體對行政相對人放棄權利的行為必須予以處置。當然，處置的前提是查清行政相對人放棄權利是否是絕對自覺自愿的，其是否是出于較為高尚的道德情操主動放棄自己的一些權利。

一則，一些行政相對人會認識到自己對某種權利的享有是對國家資源或他人資源的占有，出于對國家或他人的關愛而自己處分自己的權利，這是正當放棄權利最為多見的成因。

二則，因受復雜利害關系的驅使而放棄權利。行政相對人的權利與其履行的義務不同，權利是對自己有益的，但對公共利益和他人利益可能是有害的。而權利在實現過程中常常處于某種時間和空間的結點上，對于特定時空結點而言，該權利對行政相對人是有利的，但如果置換了時空結點則可能是另一種情形。行政相對人很可能對特定時空的權利進行利害關系上的權衡，若發(fā)現此次放棄權利的行為可能會在今后帶來更大的利益，其便會選擇放棄權利，此一放棄權利的成因同樣是正當的。

三則，因受辨訴交易理念的影響而放棄權利。辨訴交易 17 是西方法律制度的重要特征之一，其作為一種完整的制度存在于刑事法律之中，指被告在法庭上積極進行悔罪表現，進而給控方帶來起訴上的方便，給法官的犯罪認定帶來方便，而法官和控訴方則達到對被告的諒解，進而在量刑中予以從輕處理，此時被告與控訴方之間都受益。在行政法中雖然沒有辨訴交易的成文法制度，但行政主體在對行政相對人的違法行為進行處理時，常常會考慮行政相對人對法律及其法律程序的態(tài)度。由于行政相對人與行政主體具有一個相對較長的關系形式，當然，在一個行政案件中行政相對人是特指特定的，而對于整個行政管理而言，尤其是對于行政主體實施行政職權的過程而言，行政相對人與行政主體的關系則是長期的，一個行政相對人與一個行政主體常常并不是發(fā)生一次關系就告終結18。由于二者關系的長久性，行政相對人便有可能在一些對于他自己而言不重要的權利享有中選擇作出放棄行為，這樣的放棄成因同樣是正當的。

四則，因其他外因而放棄權利。前文講到的行政相對人因行政脅迫而放棄權利就是在外因的作用下放棄權利的，這種放棄權利的成因是不當的。此外，因惡意串通等原因而放棄權利同樣是不正當的。

對于不同成因的放棄權利以及放棄權利的不同情形，行政主體都必須有針對性地予以處置，可以將行政主體的處置方式作如下歸納：

第一，無條件準許行政相對人放棄程序權利。程序權利在我國行政法制度中越來越多。1996年《中華人民共和國行政處罰法》賦予了行政相對人在行政處罰中的一系列程序權利，例如，要求行政主體舉行聽證的權利，在行政處罰中行使申辯的權利，要求行政主體出示合法票據的權利等等。2003年制定的《中華人民共和國行政許可法》對行政許可中行政相對人享有的程序權利亦作了系統規(guī)定，該法典中的規(guī)定比行政處罰法中的規(guī)定對這個權利有所拓寬。19 我國一些部門管理法也規(guī)定了行政相對人的程序權利，與實體權利相比，程序權利通常沒有獨立的物質內容，其相對獨立的價值取向也不多。因此，在行政執(zhí)法中對于行政相對人處分或放棄程序權利的行為行政主體應當予以無條件準許。在有些情況下，行政相對人的程序權利是行政主體的程序義務，行政相對人放棄程序權利也就免除了行政主體在此方面的程序義務，行政主體當然也樂于接受這樣的權利放棄。同時，行政相對人放棄權利的行為本身并不必然免除行政主體的義務，也就是說，行政主體對行政相對人放棄權利的行為本身必須履行相應的義務，至少也要審查放棄權利行為的原因、性質、內容等。當行政主體履行這一審查義務時，其所審查的不是放棄的權利，而是放棄權利的行為本身。這里引伸出了一個深層次的法律理論問題，即行政相對人放棄權利的行為與權利主張的行為對行政主體而言是否具有同質性。在筆者看來，就行政相對人放棄權利的形式而言，其與權利主張行為的形式是相同的，因為它們都會引起行政主體對行政相對人放棄程序權利的行政許可予以明示，也可以暗示。如果作明示處理，可以以書面形式準予行政相對人放棄權利，如果選擇暗示，則毋須實施下一步的行政行為。

第二，認同行政相對人積極放棄實體權利。行政主體在處理行政相對人放棄實體權利時必須作出積極放棄或消極放棄的認定。如果某一放棄權利的行為被判定為消極放棄權利，就應當選擇另一種處理方式。反之，如果某一放棄權利的行為被判定在積極放棄之列則應當作出認同放棄的處理。行政相對人的實體權利與其精神利益和物質利益有直接關聯，行政主體必須對行政相對人放棄的實體權利的性質以及該權利對行政相對人的價值有所了解。行政相對人放棄某一實體權利后會對其今后的生活帶來不便，這種情況下行政主體則不一定認同行政相對人對該權利的放棄。最為關鍵的是要分析該權利的放棄是否為主動放棄，行政主體只有認同行政相對人主動放棄權利的權利，而沒有認同行政相對人被動放棄權利的權利。這是行政主體對待行政相對人放棄程序權利形成的鮮明對照。行政主體在認同行政相對人放棄程序權利的行為中只須判定這一權利屬于程序權利便可，而沒有必要對這一權利的內容作進一步判定。而在行政相對人放棄實體權利時，行政主體則必須判定權利的內容，甚至放棄這一權利時的后果。必須指出，行政主體認同行政相對人放棄實體權利與其鼓勵行政相對人放棄實體權利不是同一意義的概念。換言之，行政主體對行政相對人主動放棄實體權利的行為可以不予干涉，也可以不采取進一步的行為，但不能提倡行政相對人放棄自己所應當享有的實體權利，這應當被作為一個非常重要的行政倫理準則對待。

第三，制止損害公益或私益的放棄權利。行政相對人的權利形態(tài)是非常復雜的，一些權利是純粹個體化的，即只歸行政相對人所有并且不對外界發(fā)生影響，另一些權利則是群體化的，其在與行政相對人有關聯的同時還與行政第三人等有關聯。對于行政相對人享有的與其他人或公共利益有關聯的權利的放棄，行政主體必須進行認真考量。同時，從法律理論上講，有些權利既具有權利的性質又具有義務的性質，是權利與義務的統一。這種將權利與義務統一在一起的權利形態(tài)有些表面上看似是權利的東西實質上是一種義務；有些看似是義務的東西實質上則是一種權利；有些歸屬于行政相對人的行為方式接近于權利但也有義務的成份；有些行為屬于行政相對人的行為方式接近于義務但也有權利的成份。這樣的復雜情形必然會給行政法治實踐帶來不便。以行政相對人的勞動權為例，其在憲法上是以行政權利的形式出現的，當然，勞動權的權利基礎是生存權：“我們首先應當確立一些人類生存的第一個前提也就是一切歷史的第一個前提，這個前提就是：人民為了能夠創(chuàng)造歷史，必須能夠生活，當時為了生活，首先就需要衣、食、住以及其他東西。因此第一個歷史活動就是滿足這些需要的資料，即生產物質生活本身。”20 但在實際的行使過程中則更像是一種義務。事實上，行政相對人一旦放棄勞動權就有可能侵害公共利益或其他第三人的利益，這樣的權利放棄當然是行政主體應當制止的。還有行政相對人對自己知識產權的放棄也屬此類，一個行政相對人通過自己的努力寫了一部著作，其是否可以選擇將這個權利予以放棄，由另一個不是作者的人署名出版？顯然，從理論上講，著作權是行政相對人自己的權利，而且這個權利還具有強烈的專屬性，其當然可以選擇放棄。但是，在行政法治實踐中，行政相對人對此種權利的放棄必然會對公益造成侵害。毋須證明，行政相對人放棄的權利會侵害他人利益或公共利益的應當予以制止。

第四，合理處理反悔的放棄權利。行政相對人放棄權利的行為性質在行政法理論中還是一個空白，在行政法制度中也沒有建立相應的行政相對人放棄權利制度。這便在行政法實踐中帶來了一系列問題。行政相對人放棄權利是在法律規(guī)范之外進行的，即行政主體無法用正式的法律制度和行為方式對行政相對人放棄權利的行為予以處理，如行政主體還不可以讓行政相對人用行政合同、行政承諾等方式將自己放棄權利的行為記錄下來。行政相對人放棄權利后，不再有相應的主張亦就不會帶來后續(xù)麻煩。但是，一旦行政相對人對放棄的權利有所反悔則會給行政主體的行政執(zhí)法帶來新的問題。因此，要對行政相對人放棄權利的反悔情況分別予以處置。一方面，要考慮行政相對人所放棄的權利的性質。行政相對人一旦放棄程序權利，就不可以再有反悔的機會，尤其在一些期限制度比較嚴格的程序權利中。例如，行政相對人在有權提起行政聽證的期限內沒有提起，就表示放棄這一權利，行政主體當然只能準予放棄。行政相對人在期限界滿以后予以反悔，此時其不能再享有這一權利。程序法的剛性便在這里得到體現。行政相對人放棄實體權利反悔的，行政主體應當適當地予以補償，這也符合行政執(zhí)法人性化的原則。另一方面，要考慮行政相對人放棄權利的時間段。在法律制度中，有一個期限制度，指某些權利在一定期限內是有效的，若超過了一定的法律期限則不再發(fā)生法律效力。行政相對人放棄權利亦就有期限上的約束，某一權利放棄后，行政相對人即使反悔也不可以再有所恢復，對此便可以對反悔的當事人作出不能再獲取所放棄權利的決定。某一權利放棄的時間段并不長，對行政主體乃至于國家利益而言，即使行政相對人反悔也不會造成影響，行政主體便應當恢復行政相對人放棄了的權利。

第五，防范因恐懼行政報復的放棄權利。上文談到行政相對人放棄權利有一種情形是行政相對人在行政主體的脅迫下對自身權利的放棄。其實，行政主體除了脅迫行政相對人放棄權利外，有時還通過施加行政恐懼使行政相對人放棄權利，這種情況在行政法治實踐中也是非常多見的。有的發(fā)生在一個具體行政執(zhí)法行為中，如在行政處罰中，一些行政主體揚言對態(tài)度不好的行政相對人加重處罰，在這種情況下行政相對人很可能放棄要求舉行聽證的權利等。有的發(fā)生在行政主體日常的行政執(zhí)法中，例如一些行政主體在履行行政管理職能時，對行政相對人發(fā)布一些不適當的行政命令，并在行政命令中有恐嚇的言語等，行政相對人面對這樣的恐嚇很可能連基本的程序權利都放棄了。行政相對人對亂罰款、亂收費、亂攤派的拒絕權的放棄就與以行政命令出現的行政恐嚇有關。對于行政相對人因行政恐懼放棄權利的處理，僅僅依靠行政系統是不可以的。因為行政主體不會自動放棄對行政相對人施加的行政恐懼。換言之，對于防范行政恐懼的放棄權利必須通過權力機關和司法機關的行為為之。

注釋：

① [法]狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，商務印書館2012年版，第61頁。

② 說到底，行政相對人對權利的放棄與其在憲法上的自由權有著密切聯系，由于我國公法研究對有關公民以及社會公眾自由的關注并不那么強烈，因此在行政法上，有關行政相對人放棄權利的研究就必然沒有成為熱點問題。

③ 在行政法的規(guī)范構成中，包括原則和規(guī)則兩個方面，規(guī)則涉及的是具體的權利和義務，而原則涉及的是抽象的權利和義務。無論對抽象權利義務的違反或者對具體權利義務的違反，都會構成行政法上的違法。反過來說，行政法上所禁止的事項既有以規(guī)則體現出來的，也有以原則體現出來的。

④ 在行政法中，法律關系主體是通過權利與義務連接在一起的，一個法律關系主體在有些情況下是權利主體，在有些情況下則是義務主體，這種權利義務主體的區(qū)分既是相對的，又是客觀存在的。

⑤ 羅豪才主編：《行政法學》，北京大學出版社2005年版，第107頁。

⑥ [英]《雪萊政治論文選》，楊熙齡譯，商務印書館1982年版，第67頁。

⑦ [法]讓·里韋羅等：《法國行政法》，魯仁譯，商務印書館2008年版，第33頁。

⑧ 在一般行政法關系中，行政相對人即使有所訴求或主張，亦常常與行政主體已經實施的行為方式分不開。我們通常也認為行政主體能夠決定行政法關系的產生、變更和消滅，總而言之，在行政法的形成中，行政主體是積極而主動的，行政相對人是消極而被動的。而行政相對人放棄權利的行政法關系則是另一種情形。

⑨ 在現代法治國家，行政賦權行為或者廣義上的行政行為應當遵循法律原則，除了合法性和合理性以外，還包括“明確性原則”、“平等原則”、“信賴保護原則”、“誠信原則”、“公益原則”，“公平原則”、“禁止片面接觸原則”、“不當聯結禁止原則”等。參見李惠宗：《行政法要義》，元照出版社2008年版，第92頁。

⑩ 但是，在現代行政職權的行使中，由于牽扯到一系列復雜的關系，行政法上的利害關系人也常常能夠在行政相對人放棄權利中獲得利益。

11 參見張家洋：《行政法》，三民書局1998年版，第179頁。

12 積極放棄權利不但對行政法治的實現沒有造成阻滯，反而促進了行政法治的實現。而消極放棄權利不但沒有促進行政法治的實現，反而會對行政法治產生更大的隱患。這要求我們必須對這兩種不同類型的放棄權利進行深入研究。

13 在當事人之間惡意串通的情形下，某種法律行為從表面上看具有合法性，因為它具備了合法的法律形式。在惡意串通的法律行為中，當事人雙方可能都獲得了利益，但是公共利益或者其他第三人的利益受到了侵害，因此只要某種法律行為存在惡意串通，就必然是違法的。

14 參見 [澳]維拉曼特：《法律導引》，張智仁等譯，上海人民出版社2003年版，第292頁。

15 湯德宗：《行政程序法論——論正當行政程序》，元照出版2005年版，第26頁。

16 在法治實踐中，權利人對其所享有的所有權利是否都能夠處分則是一個需要謹慎對待的問題，因為有些權利與義務是并存的，例如以公民受教育的權利為例，它既是公民的一個權利，同時也是他的一個義務，在這種義務與權利具有雙重屬性的情況下，行政相對人則不應當具有處分權。

17 [美]皮特·紐曼主編：《新帕爾格雷夫法經濟學大辭典》第3卷，法律出版社2003年版，第55頁。

18 由于我國行政權的行使存在地域管轄的問題，這就導致特定的行政主體在行政職權行使中總是面對特定的行政相對人，形成了行政主體與行政相對人之間相對穩(wěn)定的關系。所以在行政法治實踐中，行政主體與行政相對人之間并不是在一次行政法關系中兩者就終結了聯系。

19 參見《中華人民共和國行政許可法》第30條、47條、48條、69條的相關規(guī)定。

20 《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1972年版，第31頁。

作者簡介：關保英，上海政法學院副校長、教授、博士生導師，上海，201701。

（責任編輯 李 濤）