政府購買社會(huì)救助服務(wù)問題研究

陳緣媛

摘 要：改革發(fā)展至今，政府學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家，向社會(huì)組織購買社會(huì)救助服務(wù)，轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)提供方式，讓社會(huì)組織參與其中，提升社會(huì)救助服務(wù)質(zhì)量。但是在過程中也不乏政府向社會(huì)組織購買社會(huì)救助服務(wù)時(shí)所面臨的多種風(fēng)險(xiǎn)。本文首先在理論分析的基礎(chǔ)上從政府部門和社會(huì)組織兩個(gè)主體闡述這一服務(wù)供給模式所面臨的購買成本增加、監(jiān)管失靈、尋租行為以及壟斷等風(fēng)險(xiǎn)，然后論述了風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的多種原因，最后提出了如何科學(xué)規(guī)范購買社會(huì)救助服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，即注重相關(guān)法律制度的建立;建立健全多元監(jiān)督機(jī)制;全力轉(zhuǎn)變社會(huì)公眾觀念;加強(qiáng)社會(huì)組織提高承擔(dān)社會(huì)救助服務(wù)的能力。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織;購買服務(wù);風(fēng)險(xiǎn)分析

最近幾十年來，我國各省、自治區(qū)、直轄市堅(jiān)持貫徹黨中央和國務(wù)院政策的各個(gè)方面，不斷加強(qiáng)社會(huì)救助各項(xiàng)政策的實(shí)施，日益完善我國社會(huì)保障體系，人民群眾生活水平得到充分保障。但是，基層政府的社會(huì)救助服務(wù)供給能力不足的缺陷依然存在，有些有需要的人還沒有及時(shí)被發(fā)現(xiàn)和接受幫助;遇有緊急情況，不能及時(shí)得到援助。在一些基層地區(qū)，政府把握、控制社會(huì)救助的力度不夠強(qiáng)，對(duì)困難群眾的援助不足，沒有能夠進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)救助對(duì)困難群眾的保障作用。

2017年9月，政府部門下發(fā)的《關(guān)于積極推行政府購買服務(wù)加強(qiáng)基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力的意見》指出，社會(huì)救助涉及到困難群眾的生活中的方方面面，包括滿足弱勢(shì)群體的物質(zhì)需求與精神需求，關(guān)系到社會(huì)主義社會(huì)地和諧發(fā)展，涉及到社會(huì)的正義與公平問題，是黨和政府提出的關(guān)于充分保障人民群眾基本生活的重要政策，為黨帶領(lǐng)人民決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利夯實(shí)基礎(chǔ)。

一、政府購買社會(huì)救助服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

1、政府部門風(fēng)險(xiǎn)

第一，政府在向社會(huì)組織等其他社會(huì)主體力量購買社會(huì)救助服務(wù)時(shí)成本增加。政府部門壟斷提供社會(huì)救助服務(wù)產(chǎn)生政府財(cái)政資源浪費(fèi)、服務(wù)效率低下和服務(wù)質(zhì)量降低等風(fēng)險(xiǎn)。政府在提供社會(huì)救助服務(wù)時(shí)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，其主要目的在于減少資源成本、提高服務(wù)效率和質(zhì)量，但也應(yīng)該指出，使用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制需要額外的成本和風(fēng)險(xiǎn)，例如政府部門和社會(huì)組織之間的信息不對(duì)稱，即簽署合同和執(zhí)行合同的過程中雙方之間的不對(duì)稱。交易雙方如同經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的買方與賣方，雙方的職能不同，所追求的利益也不同，所以任何情況下，都不可能獲得對(duì)方完全準(zhǔn)確真實(shí)的信息。政府如果前期信息掌握不完全，同時(shí)在缺乏信息技術(shù)和專業(yè)技術(shù)人員的限制下，很難正確地評(píng)估組織內(nèi)部的運(yùn)營成本，這就造成了服務(wù)或產(chǎn)品不合理定價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，政府在向社會(huì)組織等其他社會(huì)主體力量購買社會(huì)救助服務(wù)時(shí)監(jiān)管不力。政府不如正式且長期提供社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織所掌握的信息全面，也對(duì)社會(huì)服務(wù)的提供流程較為生疏。當(dāng)政府需要更全面的社會(huì)服務(wù)信息時(shí)，需要向社會(huì)組織繳納額外費(fèi)用。因此，政府往往會(huì)淡化或者是放棄對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督力度，以此來減少監(jiān)管控制成本。同時(shí)由于缺少科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)評(píng)估體系，政府很難對(duì)社會(huì)組織提供的社會(huì)救助服務(wù)進(jìn)行科學(xué)高效的評(píng)估，造成服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率得不到有效監(jiān)管。

2、社會(huì)組織風(fēng)險(xiǎn)

第一，社會(huì)組織在政府購買社會(huì)救助服務(wù)時(shí)的尋租行為。尋租是指人們?cè)趬艛嗟匚幌聸]有從事活動(dòng)卻獲得壟斷利潤的活動(dòng)。尋租者的尋租活動(dòng)對(duì)其自身有利，卻對(duì)社會(huì)百害而無一利。它會(huì)造成社會(huì)公共資源的浪費(fèi)，社會(huì)配置的不公正，并且阻礙了社會(huì)生產(chǎn)方式高效運(yùn)行，降低了社會(huì)組織向公眾所提供社會(huì)救助服務(wù)的質(zhì)量和效率。首先，企業(yè)需要花費(fèi)大量的時(shí)間、人力、物力等資源在游說活動(dòng)上，造成社會(huì)資源的浪費(fèi);其次，此類尋租活動(dòng)將會(huì)引發(fā)其他層面的尋租行為。它既浪費(fèi)了大量社會(huì)資源，不利于社會(huì)福利的分配，進(jìn)一步危及社會(huì)公正性。

第二，社會(huì)組織在政府購買社會(huì)救助服務(wù)時(shí)的壟斷風(fēng)險(xiǎn)。政府部門在購買社會(huì)救助服務(wù)時(shí)，由于長期同一家社會(huì)組織或者一些社會(huì)組織購買社會(huì)救助服務(wù)，形成了長期合作的關(guān)系。這些社會(huì)組織已經(jīng)能夠較為準(zhǔn)確地掌握政府部門的偏好，更能在競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勝。同時(shí)，政府長期同這些社會(huì)組織進(jìn)行合作，使提供社會(huì)救助服務(wù)難以在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下進(jìn)行自然的優(yōu)勝劣汰活動(dòng)。競(jìng)爭(zhēng)能夠使一個(gè)組織始終保持活力，使市場(chǎng)充滿生機(jī)，但是在缺乏充分競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)中，政府難以找到最優(yōu)社會(huì)救助服務(wù)提供的社會(huì)組織，這樣的社會(huì)救助服務(wù)被一個(gè)或一些社會(huì)組織提供，本質(zhì)上還是壟斷的，會(huì)引發(fā)服務(wù)質(zhì)量和效率大幅度下降的現(xiàn)象。

二、政府購買社會(huì)救助服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因分析

（一）購買社會(huì)救助服務(wù)機(jī)制缺失

1、法律法規(guī)機(jī)制缺失

法律制度具有很強(qiáng)的權(quán)威性和限制性，在規(guī)范政府購買社會(huì)救助服務(wù)行為方面起著重要的作用。當(dāng)前，我國政府向社會(huì)組織購買社會(huì)服務(wù)仍然處于初級(jí)階段，缺乏完善的法律制度和法律條款。中國《政府采購法》中所提到的政府采購是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和組織運(yùn)用財(cái)政資金購買合法開展的集中采購目錄中的商品、項(xiàng)目和服務(wù)的行為。《政府采購法》也并沒有將政府購買公共服務(wù)納入進(jìn)法律體系，只是規(guī)范了政府體系內(nèi)部的后勤采購服務(wù)。

《政府采購法》仍然缺乏關(guān)于政府采購公共服務(wù)的相關(guān)具體規(guī)定和技術(shù)細(xì)節(jié)，雖然一些地方機(jī)關(guān)政府出臺(tái)了相關(guān)的政府采購社會(huì)救助服務(wù)的規(guī)定，在一定程度上促進(jìn)了政府購買社會(huì)救助服務(wù)的法律制度建設(shè)。但是這些規(guī)定的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，內(nèi)容隨意性強(qiáng)，缺乏科學(xué)性與系統(tǒng)性，及其容易引發(fā)政府購買低效風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

2、信息獲取機(jī)制缺失

在政府購買社會(huì)救助服務(wù)招標(biāo)詳細(xì)信息公布之前，就會(huì)出現(xiàn)一些社會(huì)組織尋求政府官員的幫助，在政府官員的暗箱操作中，部分社會(huì)組織獲取了全部的政府招標(biāo)信息。但是在正式的政府招標(biāo)信息公布中，政府官員隱藏了部分信息或者是招標(biāo)信息公布時(shí)間短，這樣這些擁有了全部政府招標(biāo)信息的社會(huì)組織就占有了極大的優(yōu)勢(shì)，并最終獲得競(jìng)標(biāo)。“如果最終獲得代理權(quán)的社會(huì)組織是由政府設(shè)定而不是靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，那么改革非但是無效的，反而適得其反，助長了貪污腐敗?！?/p>

其次，政府需要優(yōu)化其外部監(jiān)督，即“異體監(jiān)督”，如社會(huì)大眾的監(jiān)督、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、新聞媒體的監(jiān)督等。人們?nèi)罕娛枪卜?wù)的最大受益者和受損者，社會(huì)組織提供的公共服務(wù)會(huì)直接決定社會(huì)公眾的利益實(shí)現(xiàn)程度并影響和改變他們的生活，因此，社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)救助服務(wù)的態(tài)度以及贊同與反對(duì)的力量對(duì)比，會(huì)直接反映出社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織提供社會(huì)救助服務(wù)的監(jiān)督結(jié)果。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府部門和社會(huì)組織的，在利益上保持中立，具有中立性，在評(píng)價(jià)社會(huì)組織提供社會(huì)救助服務(wù)時(shí)更加客觀公正。這些第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)擁有大量的相關(guān)專業(yè)人才，在進(jìn)行服務(wù)評(píng)估時(shí)更加科學(xué)合理。

（三）全力轉(zhuǎn)變社會(huì)公眾觀念

在社會(huì)快速發(fā)展的背景下，由社會(huì)組織向公眾提供專業(yè)性的社會(huì)救助服務(wù)已成為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切要求，為此，政府購買社會(huì)救助服務(wù)工作必須緊緊圍繞政府政策和國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，深入研究和創(chuàng)新提高全社會(huì)社會(huì)組織提供社會(huì)救助服務(wù)事務(wù)管理水平，促進(jìn)社會(huì)組織提供社會(huì)救助服務(wù)水平的不斷提高。而發(fā)展與創(chuàng)新活動(dòng)都需要正確的認(rèn)識(shí)和理念作為支撐，只有思想上能認(rèn)識(shí)到位，目標(biāo)清晰，發(fā)展與創(chuàng)新才會(huì)愈加地主動(dòng)，富有成效。因此，為了進(jìn)一步提高社會(huì)組織提供社會(huì)救助服務(wù)水平、促進(jìn)政府購買公共服務(wù)科學(xué)管理，就越發(fā)需要我們轉(zhuǎn)變思想觀念、提高對(duì)政府購買服務(wù)的認(rèn)識(shí)。

政府加大宣傳力度，讓民眾理解政府購買社會(huì)救助服務(wù)的目的是使公共利益得以最大化，讓人民群眾享受到最卓越的服務(wù)。化解民眾因觀念不到位而阻礙社會(huì)組織提供社會(huì)救助服務(wù)的推進(jìn)，形成人民群眾對(duì)政府購買社會(huì)救助服務(wù)的正確認(rèn)知，對(duì)社會(huì)工作者社會(huì)救助服務(wù)活動(dòng)開展的支持。

（四）提升承接社會(huì)救助服務(wù)的社會(huì)組織能力

當(dāng)前我國社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r仍然處于初級(jí)階段，數(shù)量少、服務(wù)質(zhì)量不高，政府在購買社會(huì)救助服務(wù)時(shí)沒有足夠的優(yōu)質(zhì)社會(huì)組織可以競(jìng)選。因此政府部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府職能，大力培育社會(huì)組織的發(fā)展能力，支持社會(huì)組織的創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)社會(huì)組織自身也要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)自身能力建設(shè)，確立組織定位，不斷提高社會(huì)救助服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化社會(huì)救助服務(wù)效率。

一方面，政府部門要轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織的觀念，承認(rèn)社會(huì)組織的合法地位，認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織可以提供更優(yōu)質(zhì)的社會(huì)救助服務(wù)，有著更專業(yè)的社會(huì)工作人員。政府要引導(dǎo)社會(huì)組織的獨(dú)立發(fā)展，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行適度的監(jiān)督和評(píng)估，促進(jìn)其業(yè)務(wù)水平能力。營造公平社會(huì)氛圍，社會(huì)組織可以平等、公平競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，社會(huì)組織其自身能力建設(shè)也至關(guān)重要，發(fā)揮其社會(huì)影響力，從人民群眾的利益出發(fā)，維護(hù)民眾公共利益，立足社區(qū)，擴(kuò)大民眾支持率。

結(jié)論：在近些年中的發(fā)展過程中，政府購買社會(huì)救助服務(wù)的功能定位逐漸明確、具體，雖然優(yōu)點(diǎn)突出，但是仍然面臨一系列風(fēng)險(xiǎn)問題。作為公共性質(zhì)的社會(huì)組織，社會(huì)組織必須清晰認(rèn)識(shí)到自己的功能定位，才能進(jìn)一步增強(qiáng)其自身能力，日益提升社會(huì)組織提供社會(huì)救助服務(wù)的能力，更高效地為社會(huì)公眾提供卓越的服務(wù)。

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