我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律規(guī)制

穆宇

摘? 要：在我國農(nóng)村地區(qū)，由于人口老齡化加快、家庭小型化、勞動力大量流出以及土地收益下降，養(yǎng)老保險正發(fā)揮著越來越重要的作用。然而我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度還存在立法環(huán)節(jié)薄弱;保障過低難以滿足養(yǎng)老需求;監(jiān)管體制不健全的問題，探索應當加快制定國家層面的法律，以及通過多渠道滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求，進一步明確政府職能，健全監(jiān)管體制等多種措施，以推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的不斷完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;社會保障;法律規(guī)制

中圖分類號：D920.1? ? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：2096-3769（2020）01-118-04

十九大報告提出要全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系以及完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。然而由于農(nóng)村經(jīng)濟落后等社會歷史方面的原因，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度起步晚，發(fā)展慢，在城鄉(xiāng)一體化進程中暴露出許多問題[1]。

一、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀及困境

（一）我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀

當前，我國面臨著人口老齡化加劇的問題。據(jù)悉在農(nóng)村未來25年中，農(nóng)村高齡人口的平均增長率為1%，為平均增長水平的兩倍[2]。由于社會歷史以及經(jīng)濟等因素，我國農(nóng)村家庭逐漸趨向小型化;農(nóng)民對土地依附程度逐漸降低，大量勞動力外流;土地收益難以負擔老人的晚年開支。這些原因大大沖擊了傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度未來必將承擔越來越重的農(nóng)村養(yǎng)老任務。1986年民政部開始施行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，2009年新型農(nóng)村養(yǎng)老制度的實施是一項重大突破，2014年決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)保”）以及城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在我國已經(jīng)探索了三十年[3]。建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，保障的是失地農(nóng)民，農(nóng)民工，農(nóng)業(yè)勞動者的合法權(quán)益。隨著社會的發(fā)展，其參保人員也不斷擴大，即參保條件為年滿16周歲，不是在校學生，非國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員以及未參加職工基本養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民都可以在其戶籍地參保。當下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度以個人繳費，集體補助和政府補貼為模式，這一模式穩(wěn)定地從“新農(nóng)保”時代運行至今。其有兩個明顯的特點：其一，體現(xiàn)了以政府為主體的強制性制度安排，確保政府的財政補貼在養(yǎng)老保險中的支出數(shù)目。我國的農(nóng)村社會保險制度由基本養(yǎng)老保險與個人賬戶兩部分構(gòu)成。對于基本養(yǎng)老保險的部分，是由政府全權(quán)補貼的。其二，體現(xiàn)了較強的社會屬性。農(nóng)村社會保險制度在《社會保障法草案》中予以規(guī)定，然而不同于“農(nóng)村低保戶”等其他福利救濟制度，政府并不是所有資金的“繳納者”，而是采用了堅持以農(nóng)民個人作為繳納主體的模式。

（二）我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的困境

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在推行過程中遇到了許多困境。其一，我國農(nóng)村貧困人口基數(shù)大。2016年10月17日，《中國的減貧行動與人權(quán)進步》白皮書指出，在2015年已經(jīng)完成1442萬人脫貧的基礎(chǔ)上，從2016年起每年都要完成1000萬以上貧困人口的脫貧任務。然而，由于歷史和地理等方面的原因，截至2017年，全國農(nóng)村貧困人口數(shù)仍存在3046萬[4]。在現(xiàn)行需要個人繳納較大數(shù)目的養(yǎng)老保險模式下，農(nóng)民們往往無奈視之。其二，我國農(nóng)村老齡化速度加快?，F(xiàn)今，我國農(nóng)民面對的現(xiàn)實，往往是“未富先老”，養(yǎng)老保險承擔較大壓力。其三，廣大農(nóng)民的參保熱情不高。首先，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度大多只作為一項政策來宣傳，一些地區(qū)尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)民并不知道如何投保。其次，政府投入的工作量較少，使得農(nóng)村保險制度的“社會性”特征削弱[5]，“社會保障”模式淪為“個人儲蓄”模式，難以獲得廣大農(nóng)民的認同。再加上農(nóng)民的文化水平較低，受傳統(tǒng)觀念的影響，不愿意接受新的養(yǎng)老方式，而傾向于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老以及土地養(yǎng)老。其四，基金籌措困難，難以實現(xiàn)保值增值的目標?！度珖鐣Ｕ匣鹜顿Y管理暫行辦法》中規(guī)定用于社會保障的基金不能“入市”和直接投資。基金增值的方式較為單一，盡管保持了資金的穩(wěn)定性，但是由于渠道單一，長期以往將不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國農(nóng)村社會保險制度存在的問題

（一）立法環(huán)節(jié)薄弱，國家層面的法律文件缺失

農(nóng)村社會保險制度作為一項保障農(nóng)民的重要制度，在落實時卻大多依靠政策施行。1992年國務院出臺的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《基本方案》）中規(guī)定，由縣（市）政府根據(jù)《基本方案》制定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行管理辦法》。1995年由民政部發(fā)布的《關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的意見》（以下簡稱《意見》）是對于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的進一步細化。2016年，該文件已經(jīng)被廢除。2014年，國務院出臺的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》進一步說明城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險合并的指導思想以及原則性的管理辦法，并規(guī)定各省（區(qū)、市）人民政府要結(jié)合本地區(qū)實際情況，制定具體實施辦法，并報人力資源社會保障部備案。這些規(guī)定大多屬于行政法規(guī)，再由地方政府根據(jù)行政法規(guī)，政策來制定規(guī)章。然而各個地方標準不一，變動較大，缺乏穩(wěn)定的法律統(tǒng)一指導[6]。

2011年7月1日實施的《中華人民共和國社會保險法》作為立法層面的指導規(guī)定卻較為原則，只是提出要完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律規(guī)范，而并未做具體規(guī)定。2015年修訂的《老年人權(quán)益保障法》在社會保障部分也僅提及要通過基本養(yǎng)老保險制度保障老年人的生活。由此可知我國的相關(guān)具體的法律法規(guī)并不完善。

（二）保障過低，難以滿足養(yǎng)老需求

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度設(shè)立之初就是就是通過填補“家庭養(yǎng)老”“土地養(yǎng)老”的空缺，進而緩解農(nóng)村老人“養(yǎng)老難”的問題。然而該項制度在實施起來卻難以滿足老年人的需求。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基本保險繳費標準設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個檔次，并且規(guī)定各省市可以根據(jù)自己的需求上調(diào)標準。然而，對于一些經(jīng)濟發(fā)展落后，收入偏低的偏遠地區(qū)，人們往往采用低繳費標準。每年100元的繳費，最后所獲得的養(yǎng)老金還不到每月100元，這顯然難以滿足養(yǎng)老需求。相反，一些相對發(fā)達的地區(qū)往往自己調(diào)整標準，或者增設(shè)較高繳費標準設(shè)置，例如北京市最低繳費標準為農(nóng)村居民上年人均純收入的 9%，最高繳費標準為城鎮(zhèn)居民上年可支配收入的30%[7]，城鄉(xiāng)居民可在此區(qū)間選擇。這樣的反差對比，體現(xiàn)出農(nóng)民的“逆向性”選擇，更需要養(yǎng)老保險予以保障的農(nóng)民反而難以得到保障，農(nóng)村社會養(yǎng)老基本保險制度難以缺乏“普惠性”，難以發(fā)揮其制度優(yōu)勢。

（三）監(jiān)管體制不健全，制度難落實

地方政府在養(yǎng)老保險制度中作為“牽頭羊”，不僅要結(jié)合地方實際履行立法職能，更在基金的籌措，管理，支出等各個環(huán)節(jié)中起著重要的作用。然而，由于基層人手有限，人員素質(zhì)較低，經(jīng)費有限，出現(xiàn)了地方政府對基金監(jiān)管不力，進而濫用、移用養(yǎng)老金的問題。在實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之后，農(nóng)村中負責養(yǎng)老保險的多為縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險站及下設(shè)機構(gòu)。2014年《意見》中規(guī)定要盡快實現(xiàn)對養(yǎng)老基金的“省級化”管理，加快信息化建設(shè)，并且要積極探索村民代表監(jiān)督的方式。然而，農(nóng)村信息建設(shè)速度緩慢，缺乏信息的曝光，也缺少專門的部門對整個環(huán)節(jié)進行監(jiān)管。盡管構(gòu)想出村民代表監(jiān)督的方式，但由于缺乏具體的規(guī)定，使其大多淪為面子工程。不健全的監(jiān)管體制不僅使投保的農(nóng)民難以了解相關(guān)情況，更嚴重地是由于缺乏監(jiān)管而導致養(yǎng)老金被推遲發(fā)放、縮減的后果。

三、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律對策

（一）加快制定國家層面的法律，提高立法層次

2011年由全國人大常委會制定的《中華人民共和國社會保險法》中有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的內(nèi)容已經(jīng)不能全面、準確地適應現(xiàn)今城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。全國人大常委會應當在積累國內(nèi)理論和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定出一部專門針對農(nóng)村群體的養(yǎng)老保險法[8]，發(fā)揮特別法的具體指導作用、體現(xiàn)農(nóng)村自治性，在保險范圍、收繳方式、支付方式、基金管理和監(jiān)管等方面做出具體的規(guī)定。有了上位法的具體指導，地方各級人大、人大常委會應據(jù)此制定出符合本地區(qū)現(xiàn)狀的法律。各省應當努力實現(xiàn)全省標準統(tǒng)一，切實解決不同地區(qū)標準相差過大、制度雜亂無章的問題，促進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不斷規(guī)范、完善。

（二）探索多渠道滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求

1.加強統(tǒng)籌，提高政府補貼

國務院印發(fā)的《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》中決定，從2018年7月1日起將實施養(yǎng)老保險基金的中央調(diào)劑，以解決由于地域差異而導致一些地區(qū)無法按時發(fā)放養(yǎng)老金的問題。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險也應借鑒此舉，合理發(fā)揮中央統(tǒng)籌的作用，統(tǒng)一管理全國的養(yǎng)老基金，并根據(jù)實際情況細分確保貧困地區(qū)的農(nóng)民能夠按時領(lǐng)取養(yǎng)老保險金，使廣大村民都能公平地享有社會保障權(quán)。

2.聘用專業(yè)人才拓寬基金利用渠道

應當努力探索養(yǎng)老金保值增值的方式，發(fā)揮地方政府的自我管理職能[9]。具體措施上國家可以在全國劃定基金新型投資方式的試點，嘗試讓養(yǎng)老基金在專業(yè)基金管理公司的運營下進入市場，在保證穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)基金增值，解決養(yǎng)老保險保障低的難題。同時，在選擇專業(yè)的基金管理公司上，應努力采取公開的方式，選取認可度高、適合當?shù)氐幕鸸芾砉?。此外，考慮到縣級政府的財政水平較低、人員素質(zhì)有限，選舉專業(yè)化的基金管理公司應由省級政府主導，在基金的保值增值上努力實現(xiàn)全省統(tǒng)一。

3.合理選擇繳費檔次，滿足保障需求

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險共有十二個檔次，個人繳費檔次越高，年老后每月獲得的養(yǎng)老金越多。縣級人類資源和社會保障部應當積極宣傳制度，講清制度，尤其講清該項制度的福利性。鼓勵有條件的農(nóng)民投保高水平的保險，滿足養(yǎng)老需求。

（三）明確政府職能，健全監(jiān)管機制

作為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的主體之一，各級人民政府應該明確自己的責任定位，在制度出臺、制度貫徹執(zhí)行、以及后期的評測考核方面積極作為[10]。既要抓住中央政府的制度要義、又要結(jié)合地方實際，構(gòu)建服務型政府。由于經(jīng)辦該項事務的主要為縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險站及下設(shè)機構(gòu)，經(jīng)辦人手不足、素質(zhì)欠缺大大阻礙了這項制度的推行。只有加強人力的投入以及提高人員素質(zhì)才能更好地在基層落實制度。省級政府人社部應當定期組織對基層經(jīng)辦保險事項的人員進行培訓，尤其是在制度銜接等較難問題上，要努力講清楚制度要義，確保農(nóng)民利益的實現(xiàn)。

此外，在監(jiān)管體制上也要積極進行探索。首先，要加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的信息化。不僅要在參保人員、參保時間、繳納資金等方面實現(xiàn)信息化管理，同樣養(yǎng)老基金投資、支出等各個環(huán)節(jié)都要有跡可循，只有“暴露在陽光下”才能更好地實現(xiàn)制度的正義。其次，要努力發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。根據(jù)2014年出臺的《意見》，各地應積極探索村民代表參與監(jiān)督的方式，讓人民參與進來才能多方合力促進制度的推進。村民代表參與監(jiān)督，應該作為一項具體可行的制度被規(guī)定下來，而不是“心血來潮”的面子工程。最后，各級審計部門也應對人力資源與社會保障部的“賬面”進行突查，認真審計制度執(zhí)行效果，并及時反饋情況，對制度貫徹不合格的縣及時上報。

四、結(jié)語

亞當·斯密在《國富論》中說道，“一國國民每年的勞動， 本來就是供給他們每年消費的一切生活必需品和便利品的源泉。”這說明，人民有權(quán)平等地享受國家發(fā)展的成果，更有權(quán)利幸福地安度晚年生活。農(nóng)村社會保險制度與其他的社會救濟，社會保障制度一同構(gòu)筑成為保障農(nóng)村老年人基本水平的救助墻[11]。建立健全好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，才能更好地使廣大農(nóng)村人民“老有所養(yǎng)”，才能在不甚發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)播下幸福、公平、和諧的種子。面對農(nóng)民日益重要的養(yǎng)老問題，國家立法機關(guān)應該積極借鑒國內(nèi)國外經(jīng)驗，制定出符合中國農(nóng)村實際的《養(yǎng)老保險法》，各級政府也應該依法行政，健全監(jiān)管機制，切實將制度的實義落實到基層。立法機關(guān)與行政機關(guān)應共同推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展和完善，為中國特色社會主義保障體系的建立做出貢獻。

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