“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下的智慧監(jiān)管模式

張毅 王宇華 王啟飛

摘? 要： “互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”是我國“放管服”改革的重要途徑，在新一代信息技術(shù)快速發(fā)展的背景下，基于信息平臺和多元監(jiān)管主體靈活運(yùn)用多種政策工具的監(jiān)管機(jī)制亟待建立。本文引入智慧監(jiān)管理論構(gòu)建一種新型市場監(jiān)管模式，從多元監(jiān)管主體、政策工具組合應(yīng)用、基于“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺的監(jiān)管信息共享等維度對智慧監(jiān)管模式進(jìn)行系統(tǒng)分析，為我國探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”方式提供理論依據(jù)和實(shí)踐參考。

關(guān)鍵詞： 市場監(jiān)管;智慧監(jiān)管;多元監(jiān)管主體;政策工具組合;“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺

一、 引? ?言

我國自2016年以來持續(xù)深入推進(jìn)“放管服”改革，已經(jīng)取得重要進(jìn)展。世界銀行發(fā)布的《2020年全球營商環(huán)境報告》顯示，當(dāng)前我國營商環(huán)境在全球190個經(jīng)濟(jì)體中從去年的第46位躍升至第31位，是營商環(huán)境改善最顯著的十個經(jīng)濟(jì)體之一[1]。在這一改革進(jìn)程中，加強(qiáng)和創(chuàng)新監(jiān)管發(fā)揮了積極作用。2018年6月28日，李克強(qiáng)總理在全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議上提出以創(chuàng)新監(jiān)管維護(hù)市場公平和秩序。2018年10月22日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時提出，建設(shè)國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，促進(jìn)政府監(jiān)管規(guī)范化、精準(zhǔn)化、智能化。以政府為單一監(jiān)管主體、以行政命令為主要手段的傳統(tǒng)監(jiān)管模式存在監(jiān)管效率低、執(zhí)行效果差、信息追溯程度低等問題，難以滿足當(dāng)前“放管服”改革的需要，因此需要重新構(gòu)建新型市場監(jiān)管模式，特別是利用新興信息技術(shù)提升監(jiān)管效力及效率。

學(xué)者們從多中心治理的視角，結(jié)合特定行業(yè)需求，對創(chuàng)新監(jiān)管開展研究。陳季修等人運(yùn)用多元共治理論，提出“政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、社會參與、協(xié)同共治”的食品安全市場監(jiān)管模式[2];王虎峰通過對衛(wèi)生行業(yè)多元監(jiān)管主體的優(yōu)劣勢分析，提出了多元監(jiān)管格局和全流程監(jiān)管體系[3];郝素利基于多中心治理理論在特種設(shè)備安全監(jiān)管方面的應(yīng)用，構(gòu)建了政府、市場和社會共同參與的多元共治模式[4]。上述研究均具有重要價值，為創(chuàng)新監(jiān)管方式提供了重要思路。不過，雖然他們都強(qiáng)調(diào)多元主體參與監(jiān)管的重要性，但是，較少考慮靈活使用多種政策工具的重要價值，并且對將新技術(shù)應(yīng)用于創(chuàng)新監(jiān)管領(lǐng)域的關(guān)注不夠。

相對而言，方興未艾的智慧監(jiān)管理論為創(chuàng)新監(jiān)管提供了一種新視角。該理論本質(zhì)上是采用更具想象力、靈活性和多元化的監(jiān)管方法[5]，在強(qiáng)調(diào)多元共治的同時充分考慮多種政策工具組合在市場監(jiān)管中的重要性。在物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用的背景下，智慧監(jiān)管理論也開始考慮時代的重要特征，注重對信息技術(shù)工具的運(yùn)用。特別是，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出，要“運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理”，為智慧監(jiān)管的應(yīng)用發(fā)展提供重要的政策環(huán)境。因此，本文引入智慧監(jiān)管理論，提出智慧監(jiān)管這一新型市場監(jiān)管模式，為我國繼續(xù)深化“放管服”改革、探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”方式提供理論依據(jù)和實(shí)踐啟示。

二、智慧監(jiān)管理論及其應(yīng)用

智慧監(jiān)管理論由Gunningham和Grabosky于1998年首次提出，其核心內(nèi)容是治理的八大原則，包括：①避免政策的“不正當(dāng)”或不利影響;②選擇不同的政策工具;③選擇包含廣泛機(jī)構(gòu)的政策;④當(dāng)傳統(tǒng)政策工具失敗時，制定或使用新的政策工具;⑤使用激勵工具和信息工具;⑥減少干預(yù)主義措施;⑦在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所必需的范圍內(nèi)，提出一個充滿活力的政策工具“金字塔”;⑧實(shí)現(xiàn)最大化的雙贏結(jié)果[6]。

上述八項原則反映出智慧監(jiān)管理論倡導(dǎo)更具想象力、靈活性和多元化的監(jiān)管理念，其中：第二項和第三項原則認(rèn)為應(yīng)選擇包含各種政策工具、廣泛機(jī)構(gòu)的政策，而不是單一工具和機(jī)構(gòu)，這是對多元化的解讀;第一項、第四項、第五項、第六項、第七項等原則強(qiáng)調(diào)政策工具的應(yīng)用需視具體情況而定，且具有一定的彈性，是對靈活性的解讀;第八項原則討論如何實(shí)現(xiàn)最大化雙贏的結(jié)果，是一個充滿想象力的問題，是對想象力的解讀。

智慧監(jiān)管理論是近年來在社會治理多元化背景下興起的全新監(jiān)管理論。20世紀(jì)80年代初期，西方國家由于采用行政命令型監(jiān)管無法應(yīng)對各類環(huán)境問題，掀起了智慧監(jiān)管運(yùn)動，以期重塑環(huán)境監(jiān)管，該理論要旨是在行政命令型監(jiān)管和放松管制之間找到一種折衷方案。世界銀行發(fā)布的《2013年營商環(huán)境報告：更智慧地對中小企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管》預(yù)測智慧監(jiān)管將成為監(jiān)管改革的一種新趨勢。

智慧監(jiān)管理論已經(jīng)成功應(yīng)用于環(huán)境治理等領(lǐng)域。如Partzsch通過分散雨水技術(shù)的案例分析，提出在水利創(chuàng)新方面加強(qiáng)智慧監(jiān)管，并在雨水管理中應(yīng)用了智慧監(jiān)管的三個關(guān)鍵特征：動員所有關(guān)鍵角色、允許橫向而非“自上而下”的組織互動、制定目標(biāo)并通過各種政策工具來滿足治理的需要[7]。Gossum等人運(yùn)用智慧監(jiān)管理論為比利時法蘭德斯的森林?jǐn)U張?zhí)峁┬路桨?，包括：通過政府補(bǔ)償、政府直接購買土地、農(nóng)村規(guī)劃等多種方式來實(shí)現(xiàn)森林?jǐn)U張;公共行為者向政府部門和非政府組織尋求森林綠化的建議和幫助;采用金字塔式的多種政策工具手段，從較低強(qiáng)制性的政策工具逐步升級到高度強(qiáng)制性的政府工具[8]。Gossum等人還研究了比利時法蘭德斯和荷蘭的森林?jǐn)U張政策，分析了政策工具設(shè)計與政策實(shí)施結(jié)果的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)政策工具組合在治理中非常重要，基于智慧監(jiān)管原則制定的政策工具能夠改善治理目標(biāo)或提升治理能力[9]。Gibbs等人在研究處理電子廢棄物時，提出通過預(yù)防方法、第三方監(jiān)管和國家干預(yù)等綜合方法來加強(qiáng)監(jiān)管[10]。Jordan等人在研究資源效率創(chuàng)新時，基于智慧監(jiān)管理論提出優(yōu)化政府資助計劃、加強(qiáng)創(chuàng)新推動者和創(chuàng)新實(shí)驗室的協(xié)同等政策組合工具[11]。國內(nèi)學(xué)者楊炳霖、劉鵬等從回應(yīng)性監(jiān)管理論的發(fā)展分別介紹了智慧監(jiān)管理論，提出除了加強(qiáng)政府監(jiān)管外，還要加強(qiáng)企業(yè)自我監(jiān)管和第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管[12][13]。此外，劉鵬還提出一個分析框架，從監(jiān)管理念、監(jiān)管主體、監(jiān)管手段和監(jiān)管效果等方面分析智慧監(jiān)管理論[14]。

隨著我國“互聯(lián)網(wǎng)+”的迅速發(fā)展和“放管服”改革的持續(xù)深化，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”將成為我國推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑，運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)提升市場監(jiān)管效力及效率，進(jìn)而提升公眾滿意度，將是政府部門未來的一項重要工作。因此本文基于智慧監(jiān)管理論構(gòu)建我國新型市場監(jiān)管模式，嘗試探索智慧監(jiān)管模式。

三、智慧監(jiān)管的分析框架

1.智慧監(jiān)管模式構(gòu)建

當(dāng)前，以政府為單一監(jiān)管主體的傳統(tǒng)監(jiān)管模式面臨越來越多的挑戰(zhàn)。首先，缺少社會力量的參與使得市場監(jiān)管效力不足，危害人民群眾健康的事件時有發(fā)生。例如食品藥品領(lǐng)域，由于違法成本低、收益高等原因，從“地溝油”“毒奶粉”“毒饅頭”到“假牛肉”等，讓政府監(jiān)管力量捉襟見肘。其次，傳統(tǒng)監(jiān)管模式主要通過行政審批等控制型手段實(shí)施事前監(jiān)管，不僅抑制了市場的活力，而且缺乏事中事后監(jiān)管手段，監(jiān)管過程不完整。同時，當(dāng)前各種新興技術(shù)不斷出現(xiàn)，對傳統(tǒng)監(jiān)管的運(yùn)作過程帶來一些新挑戰(zhàn)，例如社會各界呼吁更多的監(jiān)管信息公開和數(shù)據(jù)開放。為解決傳統(tǒng)監(jiān)管模式的問題，順應(yīng)智慧社會的需要，本文基于智慧監(jiān)管理論的核心原則，提出構(gòu)建智慧監(jiān)管這一新型監(jiān)管模式。

（1）基于智慧監(jiān)管理論的“選擇廣泛機(jī)構(gòu)”原則，智慧監(jiān)管主體包含政府部門、行業(yè)協(xié)會和社會力量等機(jī)構(gòu)或力量（如圖1所示）。Gossum指出，“選擇包含廣泛的機(jī)構(gòu)”這一原則鼓勵第三方機(jī)構(gòu)的加入，雖然政府部門在其中仍然發(fā)揮協(xié)調(diào)和主導(dǎo)作用，但是，社會上大量第三方機(jī)構(gòu)也可以成為監(jiān)管工作的積極參與者[15]。

（2）基于智慧監(jiān)管理論的“選擇包含各種政策工具”“傳統(tǒng)工具失敗時制定或使用新的政策工具”“使用激勵工具和信息工具”“提出一個充滿活力的政策工具‘金字塔”等原則，智慧監(jiān)管的運(yùn)行工具包含信息技術(shù)工具、制度工具、教育培訓(xùn)手段、監(jiān)管“金字塔”等多種政策工具。每一種政策工具都有其優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，沒有一項政策工具具有足夠的靈活性和彈性，能夠成功解決所有的監(jiān)管問題，因此政府部門在處理不同監(jiān)管問題時應(yīng)使用不同的監(jiān)管工具[16]。例如，伴隨著市場主體數(shù)量的增加，政府采取“雙隨機(jī)、一公開”方式獲取監(jiān)管對象的信息時較為有限，需要引入在線監(jiān)管、信用監(jiān)管等方式。同時，智慧監(jiān)管離不開監(jiān)管工具“金字塔”，政府部門執(zhí)行監(jiān)管工作時，優(yōu)先采取支持性工具“金字塔”中的舉措而不是懲罰性工具“金字塔”中的措施。劉鵬認(rèn)為監(jiān)管手段要注重多樣性、激勵性，綜合運(yùn)用多種工具，例如監(jiān)管工具“金字塔”、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)工具等[17]。

（3）基于智慧監(jiān)管理論的“傳統(tǒng)工具失敗時制定或使用新的政策工具”原則，智慧監(jiān)管主張運(yùn)用新一代信息技術(shù)構(gòu)建監(jiān)管信息平臺，實(shí)現(xiàn)多主體的聯(lián)合監(jiān)管。在傳統(tǒng)監(jiān)管模式中，政府部門之間的信息傳遞和共享方式時效性不足、共享程度低，智慧監(jiān)管通過構(gòu)建監(jiān)管信息平臺，實(shí)現(xiàn)政府部門與其他監(jiān)管主體的協(xié)同監(jiān)管，同時也便于監(jiān)管主體與監(jiān)管對象及時了解監(jiān)管動態(tài)與監(jiān)管結(jié)果。

2.智慧監(jiān)管模式的新特征

作為一種新型監(jiān)管模式，智慧監(jiān)管模式與傳統(tǒng)監(jiān)管模式相比有明顯區(qū)別，同時，與多中心治理模式相比，在監(jiān)管手段多樣性和信息共享方面也擁有一些新特征。

一是強(qiáng)調(diào)多主體的參與。智慧監(jiān)管中的監(jiān)管主體除政府部門外，也充分考慮行業(yè)協(xié)會、公眾、媒體和第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用。雖然政府部門仍然在監(jiān)管過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但這不再是傳統(tǒng)監(jiān)管模式下的全面監(jiān)管、直接監(jiān)管，而是作為市場監(jiān)管的協(xié)調(diào)者、引導(dǎo)者和培育者[18]。

二是監(jiān)管工具更加多樣化。多中心治理模式較少考慮監(jiān)管工具的多樣化，但是在智慧監(jiān)管中，每個監(jiān)管主體可以采取多樣化監(jiān)管工具，不同主體的監(jiān)管工具也不相同。政府部門可以采用信息技術(shù)工具、“金字塔”式監(jiān)管工具和制度工具等政策工具，行業(yè)協(xié)會既可以采用制度工具約束市場主體，也可以采用培訓(xùn)手段來進(jìn)行激勵，社會力量綜合采用投訴舉報、簽訂協(xié)議、媒體監(jiān)督、第三方機(jī)構(gòu)鑒定或評估等手段進(jìn)行監(jiān)管。

三是監(jiān)管手段的柔性化。智慧監(jiān)管倡導(dǎo)首先采取教育和勸說手段，而以懲罰性手段作為最后的保障，破除傳統(tǒng)上以強(qiáng)制性手段為主的監(jiān)管方式。盧超認(rèn)為，按照懲罰性工具“金字塔”設(shè)計，政府對于監(jiān)管工具選擇應(yīng)依循“金字塔”自下而上順序，優(yōu)先選擇“金字塔”底部強(qiáng)制力最弱、協(xié)商性的勸導(dǎo)機(jī)制[19]。

四是以監(jiān)管信息平臺為紐帶。在“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下，智慧監(jiān)管要引入大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興信息技術(shù)，構(gòu)建多元主體共享的監(jiān)管信息平臺，這是智慧監(jiān)管區(qū)別于其他監(jiān)管模式的一項重要特征。監(jiān)管信息平臺可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息不可篡改和全程追溯，促進(jìn)監(jiān)管主體之間的信息共享，加強(qiáng)監(jiān)管主體在監(jiān)管過程中的協(xié)作，同時在監(jiān)管主體與監(jiān)管對象之間架設(shè)溝通橋梁，減少監(jiān)管對象的抵觸情緒。

四、智慧監(jiān)管中的監(jiān)管主體

政府部門、行業(yè)協(xié)會和其他社會力量構(gòu)成智慧監(jiān)管模式的主要監(jiān)管主體，其中社會力量又包含了公眾、媒體和第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)，多監(jiān)管主體間存在著協(xié)作和監(jiān)督的雙重關(guān)系。一方面，政府部門與行業(yè)協(xié)會、社會力量一道，直接對市場主體開展監(jiān)管;另一方面，政府部門又扮演著“監(jiān)管者的監(jiān)管者”角色，對行業(yè)協(xié)會、社會力量的監(jiān)管角色及作用進(jìn)行監(jiān)督。

1.政府部門

隨著我國“放管服”改革不斷深化，市場監(jiān)管作為政府部門的一項重要職能被擺在突出位置。一方面，全國各地都在大力推進(jìn)市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革，將原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三大部門合并為市場監(jiān)督管理局，為提高監(jiān)管效率構(gòu)建強(qiáng)有力的組織機(jī)制。另一方面，政府部門也在不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，采用“雙隨機(jī)、一公開”、包容審慎監(jiān)管、信用監(jiān)管、智慧監(jiān)管等多種監(jiān)管方式。

政府部門作為最重要的監(jiān)管主體，有國家強(qiáng)制力作為保障，能夠更好地履行監(jiān)管職責(zé)。此外，政府監(jiān)管具有監(jiān)管領(lǐng)域廣泛性、監(jiān)管時間連續(xù)性等特征。然而，在傳統(tǒng)監(jiān)管模式中，政府部門作為單一監(jiān)管主體也存在不利因素。如近年頻發(fā)的重大食品安全事件，其背后都有監(jiān)管不力的影子，例如監(jiān)管人員的瀆職與腐敗、行政執(zhí)法力量不足等問題。為了彌補(bǔ)單一監(jiān)管主體的監(jiān)管不力問題，智慧監(jiān)管需要引入行業(yè)協(xié)會、社會力量等其他主體參與監(jiān)管。

2.行業(yè)協(xié)會

行業(yè)協(xié)會代表行業(yè)中各個市場主體的共同利益，負(fù)有對本行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、競爭手段、經(jīng)營作風(fēng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督的責(zé)任和義務(wù)。行業(yè)協(xié)會監(jiān)管具有三個優(yōu)勢：一是靈活性。行業(yè)監(jiān)管能依據(jù)市場變化迅速作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整[20]。二是成本低。作為市場主體與政府部門溝通的媒介，行業(yè)協(xié)會容易獲得更充分的主場主體信息，實(shí)施監(jiān)管相對便利，與政府監(jiān)管方式相比其監(jiān)管成本更低。三是專業(yè)性。行業(yè)協(xié)會通常有具有行業(yè)權(quán)威和專業(yè)技能的人員參與，對行業(yè)產(chǎn)品的制作或生產(chǎn)全流程有清晰的了解，因此，行業(yè)協(xié)會對市場主體的監(jiān)管更加專業(yè)化。此外，行業(yè)協(xié)會也是各類社會組織中具有最大影響力的機(jī)構(gòu)，將其作為智慧監(jiān)管的一個重要主體也確有必要。但是，由于當(dāng)前行業(yè)協(xié)會沒有覆蓋全部生產(chǎn)領(lǐng)域，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶，同時行業(yè)協(xié)會對某些強(qiáng)勢企業(yè)的威懾力也有限，因此智慧監(jiān)管還需要引入其他社會力量。

3.社會力量

社會力量包含公眾、媒體以及第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)等。社會力量來源不同，其監(jiān)管領(lǐng)域和方式不完全相同，具有互補(bǔ)的監(jiān)管效果。

公眾監(jiān)督具有威懾力大、易發(fā)現(xiàn)問題等特點(diǎn)。以美國陶氏化學(xué)公司為例，其能成為該國最受公眾尊敬的企業(yè)之一很大程度上得益于公眾長期的監(jiān)督和批評，公眾監(jiān)督使其在許多行為上改善了環(huán)保表現(xiàn)[21]。同時，公眾分布于社會各個領(lǐng)域，覆蓋面廣，容易發(fā)現(xiàn)許多細(xì)小、易被忽視的問題，有利于全面監(jiān)管。

媒體監(jiān)督具有信息傳播速度快、號召力強(qiáng)的特點(diǎn)。與公眾監(jiān)督相比，媒體監(jiān)督能夠超越空間的限制，實(shí)現(xiàn)信息的快速傳播。同時，媒體監(jiān)督具有很高的受眾關(guān)注度和影響力，因此具有很強(qiáng)的輿論導(dǎo)向能力[22]。如2001年中央電視臺《焦點(diǎn)訪談》播報的關(guān)于黑心商家使用的劣質(zhì)生活用絮用纖維制品，播報后引起強(qiáng)烈的社會反響，引起相關(guān)部門的重視。

第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督的優(yōu)勢在于其擁有專業(yè)設(shè)備和專業(yè)技能。由于政府監(jiān)管人員有限、設(shè)備有限，使得其在短時期內(nèi)只能對少量產(chǎn)品進(jìn)行抽樣檢測和監(jiān)管。與之相對應(yīng)，廣泛存在的第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)能彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足。目前在我國市場中，瑞士通用公證行（SGS）、天祥（Intertek）、中國檢驗認(rèn)證集團(tuán)（CCIC）等均為較成熟的第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)，它們在協(xié)助政府監(jiān)管或者承接政府業(yè)務(wù)方面具有重要作用，是政府監(jiān)管的有益補(bǔ)充。

4.監(jiān)管主體之間的關(guān)系

在智慧監(jiān)管中，各監(jiān)管主體不是孤立存在的，政府部門、行業(yè)協(xié)會和其他社會力量之間存在密切關(guān)聯(lián)，通過協(xié)作實(shí)施監(jiān)管。

一方面，政府部門、行業(yè)協(xié)會與其他社會力量在智慧監(jiān)管中存在協(xié)作關(guān)系。第一，政府部門、行業(yè)協(xié)會、媒體或公眾均可委托第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)對市場主體產(chǎn)品進(jìn)行檢測。第二，行業(yè)協(xié)會通過媒體播報和公眾舉報，及時了解社會領(lǐng)域的突出問題，對重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查。第三，政府監(jiān)管為公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督提供強(qiáng)制力的保障。公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督通過聲譽(yù)機(jī)制對市場主體形成道德壓力，但兩者均不具備強(qiáng)制懲戒的權(quán)力，因此最后均由政府部門介入，進(jìn)行相關(guān)事件的處罰。第四，政府部門、行業(yè)協(xié)會、公眾與第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)存在聯(lián)合監(jiān)管的關(guān)系。在監(jiān)管前一階段，政府部門、行業(yè)協(xié)會與第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息共享，消除信息壁壘;在監(jiān)管后一階段，政府部門、行業(yè)協(xié)會和公眾依據(jù)監(jiān)管結(jié)果共同對市場主體進(jìn)行聯(lián)合獎懲。

另一方面，政府部門對行業(yè)協(xié)會和其他社會力量的監(jiān)管負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。行業(yè)協(xié)會容易被行業(yè)中的大型企業(yè)俘獲，從而對企業(yè)違規(guī)情況采取漠視的態(tài)度;媒體為了吸引公眾眼球，容易對內(nèi)容進(jìn)行夸大的宣傳和報道;第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)受利益誘導(dǎo)，也可能會出具虛假的評估報告;隨著自媒體時代的到來，公眾因偏見等原因發(fā)表的不實(shí)言論也將迅速擴(kuò)散，影響社會穩(wěn)定。因此，政府部門需要在與其他監(jiān)管主體進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管的同時，也對后者的監(jiān)管活動進(jìn)行再監(jiān)管，被譽(yù)為“監(jiān)管者的監(jiān)管者”。

五、智慧監(jiān)管中的政策工具組合

在智慧監(jiān)管中，政府部門、行業(yè)協(xié)會和社會力量可以采用制度工具、“金字塔”監(jiān)管工具等多種政策工具對市場主體進(jìn)行監(jiān)管，并利用信息技術(shù)工具實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管。

1.政府部門對市場主體的監(jiān)管

政府部門對市場主體實(shí)施監(jiān)管時，既可以采用制度工具、教育和培訓(xùn)工具等傳統(tǒng)的監(jiān)管工具，也可以引入信息技術(shù)工具作為新的監(jiān)管工具。同時，它還可以引入具有活力的“金字塔”監(jiān)管工具，實(shí)現(xiàn)政府對監(jiān)管對象的分級回應(yīng)。

對于產(chǎn)品涉及公眾生命健康安全的市場主體（如疫苗、餐飲類企業(yè)），政府部門要通過許可證制度，嚴(yán)格限制不達(dá)標(biāo)企業(yè)的進(jìn)入。對于危險廢棄物的生產(chǎn)企業(yè)或運(yùn)輸企業(yè)，政府部門要通過保證金制度或存款退還制度，對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，市場主體上交的保證金或存款要等到它們做出令人滿意的處置時才能被贖回。有些國家也利用收費(fèi)制度加強(qiáng)對市場主體的監(jiān)管，如法國、德國都對水污染征收排污費(fèi)。此外，對于希望改善企業(yè)自身現(xiàn)狀而又能力不足的企業(yè)，政府部門采取援助熱線手段對企業(yè)給予免費(fèi)幫助。例如，英國貿(mào)易和工業(yè)部（DTI）設(shè)有一個環(huán)境咨詢點(diǎn)，為希望改善環(huán)境的企業(yè)提供“一站式”咨詢服務(wù)。

依據(jù)市場主體的不同情況，政府可以采用“金字塔”式監(jiān)管工具，實(shí)行差異化監(jiān)管。雙重監(jiān)管工具“金字塔”包含支持性工具“金字塔”和懲罰性工具“金字塔”[23]（如圖2所示）。支持性工具“金字塔”從塔底到塔頂依次為關(guān)于優(yōu)勢的教育和勸說、非正式表揚(yáng)、表彰和資助、更多的表彰和資助、最高獎勵等。懲罰性工具“金字塔”從塔底到塔頂依次為關(guān)于問題的教育和勸說、對于不作為者進(jìn)行批評、威懾性處罰、加大處罰和死刑。當(dāng)出現(xiàn)問題時，政府應(yīng)針對不同的情況采取不同的處理方式，即實(shí)行差異化監(jiān)管。同時，政府要采取柔性靈活的措施，優(yōu)先采取支持性工具“金字塔”中的工具，若這些監(jiān)管工作無效時再采用懲罰性工具“金字塔”中的工具。例如，美國政府部門針對安全效果好的企業(yè)頒發(fā)特殊標(biāo)志，以提高企業(yè)聲譽(yù)或減少對他們的例行檢查，而對安全效果最差的企業(yè)置于更嚴(yán)厲的監(jiān)督機(jī)制下[24]。同樣，我國政府部門開始對新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)實(shí)行包容審慎監(jiān)管，即在市場主體成立的前6個月，實(shí)行“包容期”管理，強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任和行業(yè)自律，減少執(zhí)法檢查。在市場主體成立2年內(nèi)，采用行政提示、行政建議、行政約談等柔性監(jiān)管方式，對首次輕微違法行為，能及時糾正且無危害后果的市場主體，不予處罰。

2.行業(yè)協(xié)會對市場主體的監(jiān)管

行業(yè)協(xié)會運(yùn)用制度工具和培訓(xùn)手段對市場主體進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管，促進(jìn)行業(yè)的良性發(fā)展。

行業(yè)協(xié)會對市場主體的監(jiān)管是“軟法之治”，即通過制定企業(yè)行為準(zhǔn)則和行業(yè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)等，輔之以相應(yīng)的激勵和檢查手段，開展行業(yè)自律，引導(dǎo)市場主體平穩(wěn)有序發(fā)展。如美國的核電行業(yè)，在經(jīng)歷了1979年三里島事故后，建立了以核電運(yùn)行研究所為核心的自我管制體系。該研究所采用的監(jiān)管手段首先是設(shè)定規(guī)范原則，然后通過檢查或激勵手段促使企業(yè)遵守這些規(guī)范，例如通過書面檢查和現(xiàn)場檢查來進(jìn)行監(jiān)督，在高級核電管理人員參加的會議上對每個電站進(jìn)行排名和打分，以形成同行壓力，達(dá)到監(jiān)管的效果[25]。

行業(yè)協(xié)會也可以通過培訓(xùn)手段加強(qiáng)對從業(yè)人員的安全知識培訓(xùn)和職業(yè)道德培訓(xùn)。2019年3月21日，江蘇省響水縣發(fā)生化工品爆炸事故，此事故造成78人死亡，傷員566人，國家安全監(jiān)管總局曾發(fā)布涉事企業(yè)存在13項安全隱患[26]。一些案例表明，許多爆炸案的發(fā)生與該企業(yè)負(fù)責(zé)人缺乏安全意識有關(guān)，而“瘦肉精”“毒奶粉”事件的發(fā)生則與企業(yè)負(fù)責(zé)人缺乏職業(yè)道德有關(guān)。因此，行業(yè)協(xié)會要承擔(dān)起對行業(yè)中相關(guān)企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，定期組織會員開展相關(guān)培訓(xùn)工作。

3.社會力量對市場主體的監(jiān)管

社會力量在市場監(jiān)管中扮演著重要的角色，其對市場主體的監(jiān)管主要通過信息披露、投訴舉報、簽訂協(xié)議、評估等手段實(shí)現(xiàn)。

第一，公眾對市場主體的監(jiān)督主要采用投訴、舉報等方式。在我國，公眾通過12331等網(wǎng)絡(luò)平臺、部門信箱、陽光信訪、個人郵寄等渠道對市場主體的經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)督。2018年，我國的市場監(jiān)管部門共收到投訴372.56萬件，舉報60.69萬件[27]。雖然公眾對市場主體的活動進(jìn)行監(jiān)管，然而他們與市場主體的關(guān)系不是對立的。在美國和歐洲等國家或地區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用窈突瘜W(xué)工業(yè)公司嘗試通過簽訂“睦鄰協(xié)議”的方式實(shí)現(xiàn)對企業(yè)監(jiān)管。通過這些協(xié)議，公眾可以獲得企業(yè)遵守規(guī)章的有關(guān)信息，有權(quán)檢查設(shè)施、審查事故計劃等。如在美國環(huán)保署的XL項目中，社區(qū)成員和其他利益相關(guān)者形成審查公司環(huán)境管理的報告，這份報告在社區(qū)的支持下成為一份具有法律效力的合同[28]。

第二，媒體作為議題的設(shè)置者之一，通過信息披露，引導(dǎo)公眾和政府部門關(guān)注相關(guān)議題以發(fā)揮監(jiān)督作用。例如，在每年的“3·15”晚會上，我國通過央視播報形式集中曝光消費(fèi)領(lǐng)域的各類問題，在社會力量的輿論壓力下，政府部門迅速處理相關(guān)問題，公眾也會持續(xù)關(guān)注整個事件處理進(jìn)程。

第三，第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)通過檢測服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)對企業(yè)的監(jiān)管。第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)利用其專業(yè)設(shè)備和專業(yè)技術(shù)對市場主體的產(chǎn)品開展技術(shù)檢測服務(wù)，對合格者發(fā)放檢測報告和證書，對不合格者出具相應(yīng)報告并指出各項指標(biāo)情況，以便市場主體進(jìn)一步完善其產(chǎn)品，并在適當(dāng)時機(jī)向公眾披露相關(guān)信息，也進(jìn)一步推動公眾監(jiān)督。

六、基于“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺的智慧監(jiān)管過程

單一監(jiān)管主體進(jìn)行市場監(jiān)管時，其獲取的信息有限，難以對市場經(jīng)營行為進(jìn)行全方位監(jiān)管。此外，面對違法情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)，由政府部門單一主體進(jìn)行懲戒，其威懾力也有限。因此，需要多個監(jiān)管主體通過聯(lián)合監(jiān)管的方式，整合共享監(jiān)管信息，開展聯(lián)合獎懲活動，從而形成監(jiān)管合力。

1.“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管信息平臺

多主體聯(lián)合監(jiān)管需要以監(jiān)管信息平臺作為技術(shù)支撐。目前我國監(jiān)管信息平臺包括市場監(jiān)管部門開發(fā)的“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管信息平臺、企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、全國信用信息共享平臺等，但是上述信息平臺多為政府部門單一主體開發(fā)，政府部門與行業(yè)協(xié)會、社會力量之間存在信息壁壘，監(jiān)管信息平臺未能充分發(fā)揮其作用。為實(shí)現(xiàn)政府部門、行業(yè)協(xié)會、第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)等多主體的聯(lián)合監(jiān)管，需要開發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管信息平臺，實(shí)現(xiàn)多主體之間監(jiān)管信息的整合及共享。

“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管信息平臺是一個涉及多部門、多機(jī)構(gòu)、多領(lǐng)域監(jiān)管信息的綜合性信息服務(wù)平臺，也是所有監(jiān)管信息的匯集樞紐，因此該信息平臺需要一個權(quán)威性、統(tǒng)籌性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。發(fā)改委部門作為我國宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門，負(fù)責(zé)制定中長期規(guī)劃和年度計劃，對各行業(yè)主管部門有一定的指導(dǎo)作用，同時也是“放管服”改革的主要推動力量，因此，可由發(fā)改委部門牽頭建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管信息平臺。當(dāng)然，國家也可以授權(quán)市場監(jiān)管部門牽頭建設(shè)。

“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺主要包括監(jiān)管信息歸集、監(jiān)管信息共享公開、監(jiān)管處置信息發(fā)布等模塊。一是監(jiān)管信息歸集模塊。政府部門及其授權(quán)的行業(yè)協(xié)會、第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)通過該模塊將監(jiān)管數(shù)據(jù)上傳到信息平臺，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息的全面匯聚。二是監(jiān)管信息共享模塊。政府不同部門通過該模塊查看其他部門、機(jī)構(gòu)上傳的監(jiān)管信息，采取聯(lián)合執(zhí)法行動，同時公眾、行業(yè)協(xié)會、第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)通過該模塊查看市場主體經(jīng)營狀態(tài)、信用狀況及其它監(jiān)管信息、監(jiān)管處置結(jié)果信息等。三是監(jiān)管處置信息發(fā)布模塊。政府部門通過該模塊將有違法違規(guī)經(jīng)營行為或表現(xiàn)優(yōu)秀的企業(yè)的獎懲信息發(fā)布在信息平臺上，行業(yè)協(xié)會或其他機(jī)構(gòu)在此基礎(chǔ)上可以繼續(xù)追加相應(yīng)的獎懲，從而實(shí)現(xiàn)多個監(jiān)管主體的聯(lián)合獎懲。

2.基于“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺的智慧監(jiān)管過程

智慧監(jiān)管通過構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管信息平臺，為不同監(jiān)管主體提供了監(jiān)管信息共享的渠道，監(jiān)管主體在此基礎(chǔ)上開展聯(lián)合監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法等行動，然后將監(jiān)管結(jié)果、監(jiān)管處置結(jié)果等監(jiān)管信息及時在信息平臺上發(fā)布，便于社會各界監(jiān)督?；凇盎ヂ?lián)網(wǎng)+”信息平臺的智慧監(jiān)管過程，主要包括監(jiān)管信息歸集整合、監(jiān)管主體共享信息、監(jiān)管處置信息發(fā)布、聯(lián)合懲戒等一系列步驟。

第一，監(jiān)管信息歸集整合。一方面，根據(jù)“雙隨機(jī)、一公開”“信用監(jiān)管”、全流程監(jiān)管等不同監(jiān)管方式的需要，政府部門需要建立市場主體名錄庫、執(zhí)法檢查人員名錄庫，編制不同行業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管事項清單，并將上述信息錄入到信息平臺中。政府部門還授權(quán)行業(yè)協(xié)會、第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)將其監(jiān)管事項添加到信息平臺中。信息平臺以市場主體的統(tǒng)一社會信用代碼為關(guān)鍵數(shù)據(jù)項，建立不同監(jiān)管事項的關(guān)聯(lián)關(guān)系。另一方面，監(jiān)管主體將市場主體經(jīng)營活動、經(jīng)營狀態(tài)、監(jiān)管過程等監(jiān)管信息及時上傳到信息平臺。在智慧監(jiān)管模式中，政府部門可以利用物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，對市場主體監(jiān)管信息進(jìn)行自動化采集、傳輸和分析處理。首先，通過物聯(lián)網(wǎng)的感知層（如RFID傳感器、穿戴式設(shè)備、社交平臺）等設(shè)備實(shí)現(xiàn)對監(jiān)管信息的自動化采集。其次，通過物聯(lián)網(wǎng)傳輸層將相關(guān)監(jiān)管信息傳輸?shù)皆破脚_，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)管信息的歸集。最后，經(jīng)過大數(shù)據(jù)的批處理、流處理等方式，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)管信息的結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)換，結(jié)構(gòu)化的監(jiān)管信息通過監(jiān)管信息歸集模塊上傳到信息平臺。例如，市場監(jiān)管部門在大型餐飲單位生產(chǎn)車間、后廚操作間、基本食材配送倉庫等重點(diǎn)區(qū)域安裝高清攝像設(shè)備，進(jìn)行全天候?qū)崟r監(jiān)控、遠(yuǎn)程控制，采集到的原始信息自動傳輸?shù)健盎ヂ?lián)網(wǎng)+”信息平臺，經(jīng)過大數(shù)據(jù)技術(shù)自動實(shí)現(xiàn)對監(jiān)管信息的處理，處理后的監(jiān)管信息上傳到信息歸集模塊。除了政府部門上傳監(jiān)管信息外，行業(yè)協(xié)會和第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管信息，經(jīng)過政府部門授權(quán)以后也可以上傳到該平臺，由此監(jiān)管信息得以集成，形成全面、海量的監(jiān)管信息。

第二，監(jiān)管主體共享信息。一方面，政府監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)可以在“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺查看市場主體、執(zhí)法機(jī)構(gòu)及人員、監(jiān)管事項、監(jiān)管時間、監(jiān)管方式等監(jiān)管信息，以便協(xié)調(diào)開展聯(lián)合監(jiān)管和執(zhí)法行動，避免重復(fù)監(jiān)管影響市場主體的正常經(jīng)營行為。另一方面，“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺對匯聚到平臺上的監(jiān)管信息進(jìn)行脫敏、降噪及標(biāo)準(zhǔn)化處理后，將監(jiān)管信息自動傳送到監(jiān)管信息共享模塊。政府各部門、行業(yè)協(xié)會以及其他利益相關(guān)者利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對海量的監(jiān)管信息進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘和可視化分析，研判監(jiān)管活動趨勢，預(yù)測市場主體經(jīng)營風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)對市場主體的分級分類監(jiān)管。除了監(jiān)管主體之間共享信息以外，一些重要監(jiān)管信息可以向媒體、公眾予以開放，公眾通過“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺查詢監(jiān)管信息，便于它們對市場主體經(jīng)營活動、監(jiān)管主體依法依規(guī)的監(jiān)管過程進(jìn)行監(jiān)督。

第三，監(jiān)管處置信息發(fā)布?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”信息平臺將不同監(jiān)管主體對同一監(jiān)管對象的監(jiān)管信息進(jìn)行歸集和匯總后，系統(tǒng)自動把監(jiān)管信息推送到行政執(zhí)法部門，行政執(zhí)法部門對市場主體依法進(jìn)行查處，并將執(zhí)法處置信息智能推送到監(jiān)管處置信息發(fā)布模塊，及時在“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺上發(fā)布，為后續(xù)的聯(lián)合懲戒提供依據(jù)或線索。

第四，監(jiān)管主體聯(lián)合獎懲?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”信息平臺發(fā)布執(zhí)法處置結(jié)果以后，其他政府部門可以依據(jù)監(jiān)管信息、處置信息進(jìn)行聯(lián)合懲戒，同時行業(yè)協(xié)會、新聞輿論、第三方檢測服務(wù)機(jī)構(gòu)等也可以參與上述活動。例如，若食品藥品監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)某企業(yè)食品質(zhì)量嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)，對該市場主體開展綜合行政執(zhí)法，并通過監(jiān)管處置信息發(fā)布模塊，將處置結(jié)果信息上傳到“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺，系統(tǒng)通過與已有記錄進(jìn)行比對，智能地將處置信息推送至稅務(wù)部門、自然資源管理部門以及餐飲協(xié)會等。于是，相關(guān)政府部門對違規(guī)企業(yè)在采購、工程招投標(biāo)、國有土地出讓等方面予以禁入或限制，行業(yè)協(xié)會作出警告、集體抵制、開除會籍等懲處。同時，新聞媒體對企業(yè)的食品質(zhì)量或企業(yè)信用狀況進(jìn)行輿論評價和監(jiān)督，而公眾依據(jù)監(jiān)管處置信息或新聞報道減少對企業(yè)產(chǎn)品的購買。相反地，針對表現(xiàn)良好的市場主體，政府也會給予政策傾斜、稅收優(yōu)惠或頒發(fā)證書等不同形式的獎勵，行業(yè)協(xié)會通過表揚(yáng)、品牌排名等方式提升該企業(yè)的行業(yè)聲譽(yù)和社會責(zé)任形象，從而增加企業(yè)產(chǎn)品的市場競爭力和市場占有率。

七、結(jié)? 語

本文基于智慧監(jiān)管理論構(gòu)建了一種新型市場監(jiān)管模式——智慧監(jiān)管模式。在該模式中，監(jiān)管主體包含政府部門、行業(yè)協(xié)會及社會力量等，監(jiān)管工具包含制度工具、教育和培訓(xùn)手段、信息技術(shù)工具和監(jiān)管工具“金字塔”等多種類型。智慧監(jiān)管模式在強(qiáng)調(diào)多元主體參與監(jiān)管的同時，充分考慮多種政策工具優(yōu)化組合，并著力引入新一代信息技術(shù)來提供監(jiān)管效能。智慧監(jiān)管與傳統(tǒng)監(jiān)管模式相比，突出多元監(jiān)管主體和政策工具組合;與多中心治理模式相比，在監(jiān)管手段多樣性和信息共享方面更具優(yōu)勢。該模式可為我國創(chuàng)新監(jiān)管工作提供一個新范式，并為我國深化“放管服”改革提供理論參考和政策依據(jù)。

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[27] 網(wǎng)監(jiān)司.2018年消費(fèi)者投訴舉報呈現(xiàn)八大特點(diǎn).http：//www.samr.gov.cn/wljys/hjjs/201903/t20190312_291899.html，2019.3.14.