跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理：何以可能與何以可為

田玉麒 陳果

摘? 要： 跨域生態(tài)環(huán)境問題通常發(fā)生在不同行政區(qū)域之間，兼具了一般環(huán)境問題的共性特征，同時表現(xiàn)出自身的獨特性，致使傳統(tǒng)的屬地管理模式效率較低，亟須尋求新的治理方式。協(xié)同治理作為新興的治理模式，契合了跨域生態(tài)環(huán)境治理的要求，能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)各方、平衡價值的功能，有助于促進利益相關者的共同理解和內(nèi)部合法性。因此，將協(xié)同治理嵌入跨域生態(tài)環(huán)境問題的解決過程，具有必要性和可能性。為促成跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，需要就理念、法律、組織和制度等路徑進行探索。

關鍵詞： 跨域;生態(tài)環(huán)境;協(xié)同治理;利益相關者;制度創(chuàng)新

一、問題提出與文獻回顧

改革開放40多年來，中國在經(jīng)濟發(fā)展和社會建設領域取得了重大成就。重新審視既有的發(fā)展路徑和建設模式，可以發(fā)現(xiàn)，有些時候?qū)?jīng)濟效益的追求是以忽略、破壞甚至犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的。因此，我們在享受改革紅利的同時，也不得不承受破壞生態(tài)環(huán)境帶來的惡果。在諸多生態(tài)環(huán)境問題中，跨域生態(tài)環(huán)境問題是最為棘手的部分，比其他環(huán)境問題具有更強的復雜性和不確定性。所謂跨域生態(tài)環(huán)境問題，是指發(fā)生在不同行政區(qū)劃或地理區(qū)域之間的生態(tài)環(huán)境問題，進一步講，某一地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題會通過某些介質(zhì)擴散到另一地區(qū)或多個地區(qū)，造成跨區(qū)域環(huán)境污染?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題的復雜性和不確定性源于其所蘊含的內(nèi)在張力，即行政區(qū)劃的剛性限制和生態(tài)環(huán)境的整體聯(lián)系。具體來看，行政區(qū)劃是國家為了實施分級管理而進行的區(qū)域劃分，地方性的政治機構對本區(qū)域內(nèi)具有管轄權。因此，傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境治理通常遵循屬地管理的原則，即地方政府只對本轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題負責。然而，生態(tài)環(huán)境是一個相互聯(lián)系的整體，不以行政區(qū)劃為轉(zhuǎn)移。生態(tài)環(huán)境的整體性與行政區(qū)劃分割性的矛盾與張力，大大增強了治理難度，導致“屬地管理”的治理方式在面對跨域生態(tài)環(huán)境問題時往往收效較低。因此，破解跨域生態(tài)環(huán)境難題亟須新的治理方式。

作為治理理論和實踐發(fā)展的產(chǎn)物，協(xié)同治理是新興的公共事務治理模式，旨在解決跨區(qū)域、超越單一主體能力范圍的公共問題。協(xié)同治理的理論源流可以追溯到古典自由主義和公民共和主義的思想傳統(tǒng)[1]，也與“集體行動理論”“公共池塘資源理論”以及“博弈論”等理論聯(lián)系密切;其管理實踐則根植于政府間合作以及“政府與組織間的管理”，已經(jīng)在多個領域付諸實踐并得到實務界和理論界人士的認可與贊賞。協(xié)同治理主張政府、市場和社會等多元主體，在特定制度安排下以平等協(xié)商、共同參與的方式解決單一主體難以解決的公共問題。這些主張和理念在很大程度上契合了跨域生態(tài)環(huán)境治理的要求。近年來，學界逐漸關注到協(xié)同治理在跨域生態(tài)環(huán)境治理領域的獨特價值并作出積極回應。

第一，從規(guī)范角度論證跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的合理性，并分析其現(xiàn)實困難。在合理性論證層面，周學榮、汪霞從社會成本和資源配置效率角度認為，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是基于資源配置效率最佳的解決路徑[2]。余敏江從社群主義視角指出，“社群主義所倡導的共同善、開放的話語和互補聯(lián)結，……提供了可資借鑒的思想資源與操作思路”[3]。司林波等人則提出，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是“環(huán)境治理體制改革創(chuàng)新的理性選擇”“組織要素間共同價值追求的內(nèi)在要求”和“資源的稀缺性與區(qū)域間正和博弈的必然結果”[4]。與此同時，研究者們認識到，當前的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，“口號多于實效、多元但未協(xié)同”[5]，協(xié)同治理的效果并沒有充分釋放出來。究其原因，一方面在于治理主體本身存在的固有缺陷，如政治系統(tǒng)的“錯誤政績觀”“治理手段運用不當”“管制過多過嚴”等，企業(yè)“創(chuàng)新能力不足”“過度追求自身利潤”“所受監(jiān)督不到位”等，社會組織和公眾參與程度較低、專業(yè)能力有限等[6]。另一方面在于利益博弈擾亂了生態(tài)環(huán)境治理的正常秩序，這些利益博弈既體現(xiàn)在府際之間[7]，也蘊含在政企之間[8]，還存在于政府與公眾之間[9]。

第二，從經(jīng)驗角度分析跨域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實案例，并歸納其實踐經(jīng)驗。國外學者集中關注水資源規(guī)劃領域以及森林與土地資源保護領域的協(xié)同治理實踐，如蘇珊·盧里（Susan D. Lurie）研究了美國聯(lián)邦政府和加州政府合作的加州海灣三角洲項目——“卡弗德項目（CALFED Bay-Delta Program）”，總結出“信息與知識交換、領導力、企業(yè)型特質(zhì)、有效激勵、高層政治家的關注與期望”是其取得成功的重要因素[10]。布朗（A.J. Brown）分析了澳大利亞區(qū)域森林協(xié)議，認為政府需要在環(huán)境治理中接受更多協(xié)同者角色[11]。國內(nèi)學者則著重分析京津冀和長三角兩個重點區(qū)域的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實踐。針對京津冀區(qū)域大氣污染問題，研究者們分別從制度創(chuàng)新視角[12]、體制機制視角[13]、多中心治理視角[14]、共生理論視角[15]、法律保障視角[16]等對京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理進行了分析，并分別提出了完善京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的措施。針對長三角的水資源污染問題，研究者們討論了長三角地區(qū)跨界水污染治理機制的現(xiàn)狀，并試圖從水污染治理交易機制、生態(tài)補償機制和預警應急機制的構建提出應對之策[17]。

當前研究為解決跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供了重要參考。但對跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理何以可能與何以可為，即跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的邏輯機理和實踐路徑缺乏整體性審視。因此，本文基于跨域生態(tài)環(huán)境問題與協(xié)同治理的邏輯關聯(lián)，剖析跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的內(nèi)在機理，并以此為據(jù)探索跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實踐路徑。

二、何以必要：跨域生態(tài)環(huán)境問題對協(xié)同治理的期待

跨域生態(tài)環(huán)境問題作為發(fā)生在不同地域之間的環(huán)境問題，既兼顧了一般環(huán)境問題的共性，又表現(xiàn)出其自身獨有的個性。一方面，“一般環(huán)境問題的突發(fā)性、高危性、人為制造性和不確定性等共性特征”[18]，也是跨域生態(tài)環(huán)境問題的共性特征。另一方面，跨域生態(tài)環(huán)境問題還具有自身獨特性。具體來看，跨域生態(tài)環(huán)境問題通常發(fā)生在兩個或兩個以上的行政區(qū)域，環(huán)境問題一旦發(fā)生，由于行政區(qū)劃的限制和信息流動的邊界障礙，會降低環(huán)境問題的被覺察程度，不僅影響環(huán)境問題的治理效率和效果，而且存在爆發(fā)環(huán)境沖突的社會風險。跨域生態(tài)環(huán)境問題的共性特征與個性特征決定了對跨界環(huán)境風險的有效治理，僅僅依靠政府主導的“屬地管理”模式存在較大難度，因而需要借助不同利益相關者之間的合力以實現(xiàn)協(xié)同治理。由此來看，跨域生態(tài)環(huán)境問題的解決對協(xié)同治理充滿期待。

第一，跨域生態(tài)環(huán)境問題對協(xié)同治理的期待源于生態(tài)環(huán)境資源蘊含的本質(zhì)特性。生態(tài)環(huán)境資源所具有的本質(zhì)特性是呼喚協(xié)同治理的基本前提。首先，生態(tài)環(huán)境資源具有公共性。生態(tài)環(huán)境資源是一種公共資源，兼顧純公共物品和準公共物品，具有非排他性和非競爭性雙重特征。這些特征為跨域生態(tài)環(huán)境問題協(xié)同治理提出了要求。具體來說，由于跨域生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權難以界定，管理上存在條塊分割和政出多門現(xiàn)象，容易導致“公地悲劇”。協(xié)同治理則是通過合作的方式解決不同地域內(nèi)的環(huán)境問題，以增進公共環(huán)境利益，滿足人民日益增長的美好生態(tài)環(huán)境需要。其次，生態(tài)環(huán)境資源具有外部性。生態(tài)環(huán)境資源的外部性體現(xiàn)在兩個方面，即正外部性和負外部性。其中，負外部性是指由于生態(tài)環(huán)境的整體性特征，某一區(qū)域的環(huán)境污染會使毗鄰的其他區(qū)域遭受惡果。無論是哪種外部性都會影響地方政府生態(tài)環(huán)境治理的策略選擇。解決跨域生態(tài)環(huán)境的外部性問題，需要通過協(xié)同治理促使不同行政區(qū)域在環(huán)境政策的制定與執(zhí)行上協(xié)調(diào)步調(diào)、協(xié)同行動，使其外部性問題轉(zhuǎn)化為內(nèi)部問題。再次，生態(tài)環(huán)境資源具有整體性。生態(tài)環(huán)境資源各要素之間是相互聯(lián)系、相互影響的有機整體，體現(xiàn)在時間上的連續(xù)性和空間上的關聯(lián)性，即生態(tài)環(huán)境是在特定歷史條件下形成的，并會影響下一階段的生態(tài)環(huán)境狀況;而一個地方的生態(tài)環(huán)境也會影響相鄰地方的生態(tài)環(huán)境狀況[19]。因此，生態(tài)環(huán)境資源的公共性、外部性和整體性特征決定了跨域生態(tài)環(huán)境治理，不能僅僅局限于剛性的行政區(qū)劃，而應該尊重生態(tài)環(huán)境的自然規(guī)律，以生態(tài)功能區(qū)為基本單位，通過協(xié)同治理的方式，集合利益相關者的力量，扭轉(zhuǎn)各自為戰(zhàn)的局面而達成集體行動的趨向。

第二，跨域生態(tài)環(huán)境問題對協(xié)同治理的期待源于傳統(tǒng)治理方式的低效失靈。我國2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條規(guī)定，“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”[20]。這決定了我國生態(tài)環(huán)境治理的基本模式是政府主導下的屬地管理，其包含兩個核心要素，即政府主導和屬地管理?？陀^地看，這種治理模式具有一定優(yōu)勢，政府主導保證了環(huán)境政策的執(zhí)行力，屬地管理則清晰地劃定了地方政府職責，便于上級政府的考核與控制。然而，這種治理方式卻存在不可忽視的弊端。具體來看，政府主導原則不可避免地加重了政府負擔，而又擠壓了企業(yè)、社會組織的參與空間，削弱了它們參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性。屬地管理原則較容易導致地方區(qū)域行政分割、政府部門職能分割等碎片化問題，其結果就是束縛了地方政府的手腳、弱化了職能部門的治理動機，最終導致治理低效與失靈問題。行政區(qū)劃的客觀事實造成了生態(tài)環(huán)境治理的剛性限制，行政體制上的“畫地為牢”使地方政府在面對跨域生態(tài)環(huán)境問題時只能“各自為政”。這最終在三個方面降低了跨域生態(tài)環(huán)境問題的治理效率：其一，不同行政區(qū)域之間缺乏統(tǒng)一的治理目標、監(jiān)測體系、行為規(guī)范以及懲處措施，導致治理活動各不相謀、各行其是。其二，行政壁壘加劇了不同地方政府間整合資源、共享信息的難度，導致溝通不暢、協(xié)作不利。其三，地方政府的管轄權局限在本行政區(qū)域內(nèi)，對其他地方力不能及，即使在本區(qū)域加大環(huán)境治理投入，也難以改變周邊地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。相反，由于生態(tài)環(huán)境問題具有外溢性特征，源于其他地區(qū)的輸入性污染反而會沖抵本地區(qū)的治理投入。相比于繼續(xù)加大環(huán)境治理力度，作為理性人的地方政府更愿意選擇搭便車的行為，這勢必導致治理低效，甚至失靈。因此，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)治理方式低效失靈的局面，關鍵在于打破行政區(qū)劃的剛性邊界，構建跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理體制機制，以生態(tài)環(huán)境功能區(qū)為單位，讓區(qū)域內(nèi)地方政府從環(huán)境功能區(qū)的整體出發(fā)，合力規(guī)劃并實施生態(tài)環(huán)境治理方案，整合區(qū)域內(nèi)的信息和資源，統(tǒng)籌安排、協(xié)同共治，進而達到改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、滿足人民美好生態(tài)環(huán)境需要的目標。

第三，跨域生態(tài)環(huán)境問題對協(xié)同治理的期待源于不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的非均衡性。生態(tài)環(huán)境治理的非均衡性，是指不同地區(qū)之間由于生態(tài)環(huán)境治理理念、能力等方面的差異導致治理效果非均衡的狀態(tài)。不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的非均衡性主要表現(xiàn)為治理理念的非均衡性和治理能力的非均衡性。首先，治理理念的非均衡性是指地方政府在績效觀念、價值取向、文化認知等方面的不同導致生態(tài)環(huán)境治理的理念存在差異。一般來講，治理理念的非均衡性受地方經(jīng)濟發(fā)展水平影響較大。舉例來看，長江下游地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達，率先經(jīng)歷經(jīng)濟發(fā)展導致環(huán)境破壞的階段，在經(jīng)受環(huán)境污染所造成的惡果后，逐漸認識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性。而上游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，仍處于追求經(jīng)濟增長的發(fā)展階段，環(huán)境污染難以避免且治理優(yōu)先性相對滯后。此時，上游地區(qū)追求經(jīng)濟快速增長的政績觀和下游地區(qū)追求綠色發(fā)展的政績觀之間的沖突，會造成地方政府之間治理理念的非均衡性，難以在生態(tài)環(huán)境治理方面形成合力。其次，治理能力的非均衡性是指地方政府在環(huán)境治理的資金投入、技術水平等方面存在差異。眾所周知，資金投入是生態(tài)環(huán)境治理的物質(zhì)保障，它既受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的制約，也受地方環(huán)境政策的影響，反映了地方政府在生態(tài)環(huán)境領域的活動范圍和政策傾向性。以我國東北地區(qū)為例，2016年，遼寧、吉林、黑龍江三個省份環(huán)境污染治理投資總額分別為176.2億元、84.1億元、173.6億元，分別占GDP比重的0.79%、0.53%、1.13%[21]。三個省份經(jīng)濟規(guī)模相當、環(huán)境問題相近，但在環(huán)境污染治理的投資方面卻存在較大差異。這種差異不僅會直接限制區(qū)域間生態(tài)環(huán)境的治理效果，還會導致更多深層次問題。由于資金投入的非均衡性，勢必會影響各地區(qū)環(huán)境基礎設施建設、環(huán)境公共產(chǎn)品供給的狀況，這又進一步導致地方政府在生態(tài)環(huán)境問題治理技術和水平等方面產(chǎn)生非均衡性。因此，破解跨域生態(tài)環(huán)境問題治理的非均衡性問題，需要打破行政區(qū)劃的限制和行政權力的約束，建立合理的外部信息共享機制和生態(tài)環(huán)境補償機制，形成跨域環(huán)境協(xié)同治理格局，使生態(tài)環(huán)境領域的財政資源要素流動更加順暢合理，使不同區(qū)域地方政府生態(tài)環(huán)境治理能力更加均衡有序。

三、何以可能：協(xié)同治理對跨域生態(tài)環(huán)境問題的回應

跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是將協(xié)同治理理念嵌入跨域生態(tài)環(huán)境治理的探索與嘗試，具體指在跨越兩個或更多行政區(qū)域的范圍內(nèi)，各級黨政職能部門、企業(yè)、社會組織及公眾等多元主體在特定制度安排之下，通過平等協(xié)商、協(xié)同合作，在明確各自角色定位和責任結構的前提下，共同參與解決區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題、處理公共環(huán)境事務、推動生態(tài)文明建設，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生態(tài)環(huán)境需要。其本質(zhì)是“通過多元主體之間的平等溝通、協(xié)商合作，打破行政區(qū)劃的地理分割和剛性限制，超越政府和市場的簡單劃分，是政府、企業(yè)、社會、公眾等多元主體參與的伙伴關系的建立和協(xié)作治理的實現(xiàn)”[22]。作為一種治理模式的創(chuàng)新，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是解決跨域生態(tài)環(huán)境問題、實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的有效方式。

第一，跨域生態(tài)環(huán)境問題的解決涉及諸多利益相關者和多種價值偏好，協(xié)同治理能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)各方、平衡價值的功能?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題之所以具有強烈的復雜性和棘手性，歸根結底在于其涉及諸多利益相關者和多種價值偏好。首先，從生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的角度看，跨域生態(tài)環(huán)境問題的利益相關者涉及生態(tài)環(huán)境消費者、生態(tài)環(huán)境破壞者、生態(tài)環(huán)境受害者、生態(tài)環(huán)境保護者等，這些利益相關者相互混雜，形成縱橫交錯的利益關系網(wǎng)絡。其次，從政治社會系統(tǒng)的角度看，跨域生態(tài)環(huán)境問題涉及政府部門、企業(yè)和公眾等利益相關者，并由此產(chǎn)生了跨域地方政府間的利益關系、跨域政府部門與企業(yè)的利益關系、跨域政府部門與公眾的利益關系以及跨域企業(yè)與公眾的利益關系等錯綜復雜的利益關系網(wǎng)絡。利益相關者之間往往存在多種價值偏好，這些價值偏好的選擇偏差往往成為跨域生態(tài)環(huán)境治理的掣肘難題。以跨域地方政府間關系為例，不同地方政府存在對經(jīng)濟利益和環(huán)境利益的不同偏好選擇與價值排序，有的地方政府傾向于追求經(jīng)濟利益最大化，不惜以犧牲環(huán)境利益為代價，甚至“傾向于將政策調(diào)控范圍模糊，將難以界定的其余環(huán)境問題的治理成本轉(zhuǎn)嫁給他方”[23]，跨界污染屢見不鮮。即使在區(qū)域整體環(huán)境利益趨同的情況下，各行政區(qū)劃內(nèi)的個體環(huán)境利益追求也存在差異，在“經(jīng)濟人理性”驅(qū)動下，各地方政府在價值判斷和行為選擇方面，往往從本轄區(qū)的局部利益和眼前利益出發(fā)，導致跨域生態(tài)環(huán)境治理失靈。而“協(xié)同治理面對的往往是多種目標共存甚至目標間存在沖突的情況，能夠達成共同目標的同時發(fā)揮價值平衡的功用”[24]，有助于緩解跨域生態(tài)環(huán)境問題治理中利益博弈和目標沖突的矛盾。之所以這樣講，原因在于協(xié)同治理構建了前置性的決策協(xié)商機制，具有開放性和包容性特征。協(xié)同治理提供了多元主體合作共治的平臺與機制，允許利益相關者參與決策、表達訴求，包容不同的價值偏好和利益目標，以妥協(xié)理性弱化權力控制，使各利益群體在反復協(xié)商對話中做出適度讓步、達成和解。

第二，跨域生態(tài)環(huán)境問題的解決依賴于利益相關者的共同認知，協(xié)同治理能夠促成利益相關者之間的共同理解。由于各利益相關者在文化觀念、價值取向、利益訴求、行動模式等方面存在普遍而深刻的差異、分歧與沖突，使得他們對跨域生態(tài)環(huán)境問題缺乏一致性的共同認知。正如有學者指出的，“區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理問題上存在著一個最基本的矛盾，即區(qū)域生態(tài)環(huán)境是一體的，而各種治理主體的文化——認知卻是分裂的”[25]。就跨域生態(tài)環(huán)境問題，各利益相關者在整體利益與個體利益的抉擇、經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的取舍、眼前利益與長遠利益的考量、環(huán)境消費與環(huán)境保護的平衡等方面存在不同考量和認知，以致于對跨域生態(tài)環(huán)境的問題界定和解決方案無法達成共識，進而造成環(huán)境責任缺失、片面追求經(jīng)濟績效、過度消費環(huán)境資源，其后果就是跨域生態(tài)環(huán)境問題治理進程遲滯。而協(xié)同治理提供了利益相關者對話、協(xié)商的路徑與通道。利益相關者通過調(diào)查、整合與架構等活動，在討論、交流中形成對生態(tài)環(huán)境問題的共同認知和對解決方案的一致性意見，有助于促進利益相關者之間的共同理解（shared understanding）?！肮餐斫庖馕吨鴮栴}界定達成一致?；蛘撸馕吨鴮鉀Q問題所需知識的一致同意?！盵26]從集體行動的角度看，共同理解是跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的思想觀念前提，正如斯科特指出的，“共同理解是使行為者順從制度的基礎”[27]。對于跨域生態(tài)環(huán)境問題而言，共同理解的塑造意味著利益相關者對生態(tài)環(huán)境的問題界定和解決方案的認同，這無疑為解決跨域生態(tài)環(huán)境問題的集體行動奠定了基礎。

第三，跨域生態(tài)環(huán)境問題的解決取決于利益相關者之間互相信任，協(xié)同治理能夠促進利益相關者的內(nèi)部合法性?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題需要區(qū)域間地方政府、企業(yè)組織和社會公眾通過有效合作才能解決，而合作關系在相互信任的基礎上才能得以建立。“信任是一種態(tài)度，相信某人的行為或周圍的秩序符合自己的期望?！盵28]它在人類交往行為中發(fā)揮著不可替代的重要作用。在一定程度上，信任是交互行為的潤滑劑，也是集體行動的粘合劑。德國社會學家盧曼（Niklas Luhmann）在《信任與權力》一書的開篇即指出，“信任，是社會生活的基本事實。如果缺乏信任，我們將被恐懼支配，日常生活都無法正常進行”[29]。在跨域生態(tài)環(huán)境問題治理中，信任是不可或缺的社會資本。信任可以降低交易成本，維護利益相關者之間穩(wěn)定的伙伴關系。在組織或個體關系中，“信任是創(chuàng)立和維護團結的綜合性機制”[30]，行動者可以根據(jù)對他人的積極期待而決定自己的行動策略和行為選擇。如果跨域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中的地方政府、企業(yè)和公眾能夠形成信任程度較高的社會關系，他們可以在生態(tài)環(huán)境問題治理進程中按照承諾行事、不會以損害他者環(huán)境利益和公共環(huán)境利益來謀取個體私利，這無疑有助于提高治理效率，增進公共環(huán)境利益。對于跨域生態(tài)環(huán)境治理而言，協(xié)同治理可以通過構建信任關系以塑造利益相關者的內(nèi)部合法性（指組織成員對于組織或其他成員的認同與支持）。前文提到，協(xié)同治理通過提供協(xié)商對話平臺和機制，接納了跨域生態(tài)環(huán)境問題中的諸多利益相關者，平衡了多種價值偏好，并構建了利益相關者之間的共同理解。這些都在一定程度上形塑著利益相關者的信任關系，并由此催生了對彼此身份以及行動規(guī)劃的認同感。這強化了跨域生態(tài)環(huán)境問題利益相關者之間的內(nèi)部合法性。一方面，內(nèi)部合法性的建立很大程度上提升了行動者網(wǎng)絡的穩(wěn)定性，為跨域生態(tài)環(huán)境問題的解決奠定了組織基礎;另一方面，內(nèi)部合法性的建設還意味著跨域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中的政府部門、企業(yè)組織和社會公眾是能夠相互依賴的，他們之間能夠有效協(xié)調(diào)利益、廣泛凝聚共識，這為利益相關者提供了參與集體行動的內(nèi)在激勵，使之更加愿意參與跨域生態(tài)環(huán)境問題的治理行動。

四、何以可為：跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑

跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理何以可為？我們認為，可以從理念、法律、組織和制度四個方面進行考量。

第一，理念路徑：培育跨域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同觀念和社會資本。首先，培育協(xié)同觀念。觀念引導行動，人們所秉持的價值觀念會對行為產(chǎn)生巨大影響。因此，培育多方利益相關者關于跨域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同觀念，并以此作為調(diào)節(jié)利益沖突的價值標準，是實現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的內(nèi)在驅(qū)動。一方面，要培育利益相關者的公共精神?！肮簿袷乾F(xiàn)代公民超越個人狹隘眼界和功利目的，關懷公共事務和促進公共利益的思想境界和行為態(tài)度?！盵31]它是促進社會公眾突破本位立場、關注公共問題、生產(chǎn)公共價值的思想基礎。只有在思想觀念層面形成共識，治理主體在生態(tài)環(huán)境治理中的行動才能步調(diào)一致。另一方面，要構建多元主體參與治理的責任意識。增強社會公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的價值觀念和責任意識，可以為跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理奠定思想基礎，有助于提升環(huán)境保護和治理的積極性。其次，累積社會資本。羅伯特·帕特南指出，“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡，它們能夠通過促進合作來提高社會的效率”[32]。具體來看，信任在跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中是一種更加靈活的治理手段，能夠增加互惠，減少交易成本。規(guī)范是對行為的約束，有助于促使跨域生態(tài)環(huán)境利益相關者在各方面有章可循、有規(guī)可依，使他們在不損害別人環(huán)境利益的前提下追求自己的利益。地方政府和社會公眾如果能構建起良好的社會關系網(wǎng)絡，對于跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理有正向影響，良好的關系網(wǎng)絡意味著二者溝通順暢、參與度高和信任水平高。這種良好的關系網(wǎng)絡有助于提高達成協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的一致行動。

第二，法律路徑：完善跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法律體系。跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的構建需要完備的法律體系作為保障。一方面，通過完備的法律體系提供利益協(xié)調(diào)的依據(jù)。某種程度上講，環(huán)境問題的實質(zhì)就是利益問題。此前的相關規(guī)定不夠明確。在縱向?qū)用?，沒有處理好經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的關系，在發(fā)展過程中傾向于強調(diào)經(jīng)濟利益而忽視環(huán)境利益。在橫向?qū)用?，沒有妥善處理地方政府之間的利益關系，導致區(qū)域間缺少溝通協(xié)調(diào)，阻礙了環(huán)境治理進程。為此，需要通過完善法律體系，以法律形式明確經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的衡量界限，同時平衡區(qū)域間的環(huán)境利益關系，維護區(qū)域間生態(tài)公平。另一方面，通過完備的法律體系約束協(xié)同治理的行動規(guī)范。完備的法律體系可以減少環(huán)境治理的交易成本，形成具有約束力的協(xié)同機制。在涉及跨域生態(tài)環(huán)境治理問題上，我國《環(huán)境保護法》第二十條只規(guī)定了“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”[33]，并沒有涉及區(qū)域?qū)用?、地方層面的跨域治理。地方政府如何構建協(xié)調(diào)機制、如何確定責任分擔、如何進行利益分配等關鍵問題沒有明確規(guī)定。為此，需要從兩個方面入手：一是制定跨域生態(tài)環(huán)境污染治理的法律法規(guī)，明確地方政府、跨域協(xié)調(diào)機構在跨域生態(tài)環(huán)境治理中的主體地位，賦予其法律地位和管理權限，保障其參與跨域生態(tài)環(huán)境治理的合法性和執(zhí)法權。二是對地方政府在跨域生態(tài)環(huán)境治理中的權力行使、責任擔當、考核評估、激勵措施等內(nèi)容進行精細化、可操作化的規(guī)定，以法律形式明確治理主體的協(xié)同規(guī)范。

第三，組織路徑：構建跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的組織機構。權威性的組織機構有助于提高跨域生態(tài)環(huán)境問題的治理效率和協(xié)作力度。在京津冀大氣污染治理實踐中，就已進行過跨域性協(xié)調(diào)機構的組建和探索。2013年10月，由北京市牽頭，京津冀周邊地區(qū)和國務院相關部委作為成員參加成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，負責京津冀區(qū)域霧霾治理協(xié)調(diào)工作。2018年7月，協(xié)作小組升級為京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領導小組，由國務院牽頭，國務院副總理擔任組長。調(diào)整之后，主體職責進一步強化、工作力度進一步加大。實踐證明，強有力的組織機構是跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要保障。因此，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實現(xiàn)需要構建跨域性的組織機構。具體來看，在區(qū)域?qū)用?，成立跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理領導小組，由各地方黨政首長組成，負責跨域性生態(tài)環(huán)境治理的決策制定;同時成立跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理協(xié)調(diào)小組（或委員會），由相關部門高級官員組成，貫徹落實領導小組的決策，及時通報工作進展、強化部際交流，充分發(fā)揮措施聯(lián)動、信息共享和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。地方層面，成立跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作組，一方面負責區(qū)域間生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的協(xié)調(diào)與溝通工作，另一方面負責本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督與評價工作。此外，還可以成立由專業(yè)人士和高校專家組成的咨詢委員會，負責生態(tài)環(huán)境治理方案的論證和咨詢;也可以成立由社會組織、媒體從業(yè)者以及社會公眾組成的監(jiān)督委員會，負責跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的監(jiān)督工作。

第四，制度路徑：創(chuàng)新跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的體制機制?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境協(xié)同治理的貫徹實施需要在操作層面設計系統(tǒng)性的體制機制加以保障。科學合理地構建跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的體制機制，實現(xiàn)政府、市場、社會等利益相關者有序參與是當前需要解決的重要任務。為此，需要在以下五個方面進行探索。一是科學民主的決策協(xié)同機制。鼓勵環(huán)境功能區(qū)的地方政府以民主協(xié)商的方式共享環(huán)境決策權，通過召開聯(lián)席會議就生態(tài)環(huán)境的問題界定、解決方案等內(nèi)容進行協(xié)商討論，使最終決策兼顧各方利益訴求，增強各方對環(huán)境決策的認同。二是開放包容的參與執(zhí)行機制。將政府部門、社會組織、企業(yè)、公眾等多元主體都納入跨域生態(tài)環(huán)境治理體系之中，使他們都成為環(huán)境治理的實際行動者，根據(jù)他們的優(yōu)勢和功能賦予他們合理的角色和定位，共同形成權責明確、分工合理、富有活力的跨域生態(tài)環(huán)境治理網(wǎng)絡。三是立體有效的協(xié)調(diào)溝通機制。加強地方政府之間的溝通與聯(lián)系，促進相互之間的信息流動，以增強應急預警能力并減少治理成本。同時，政府掌握的環(huán)境信息及時向社會公布，保障公眾知情權，提高政府公信力。四是科學合理的績效考核機制。將地方政府參與跨域生態(tài)環(huán)境治理活動納入績效考核范圍，重點考察三個方面的內(nèi)容，第一個方面是政府部門是否積極參加跨域生態(tài)環(huán)境治理;第二個方面是生態(tài)環(huán)境治理活動能否產(chǎn)出穩(wěn)定效益;第三個方面是生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃是否具有持續(xù)適用性。五是公平長效的生態(tài)補償機制。環(huán)境沖突的根源往往涉及利益博弈，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的構建突破口在于解決利益共容問題。為此，需要構建公平長效的生態(tài)補償機制，“通過政策手段將生態(tài)環(huán)境保護的外部性內(nèi)部化，讓生態(tài)保護的‘受益者支付相應的費用，使生態(tài)建設和保護者得到補償”[34]。在實際操作中，可以設計生態(tài)環(huán)境破壞補償和生態(tài)環(huán)境受益補償兩種方案，前者是指生態(tài)環(huán)境的破壞者對損害環(huán)境、污染環(huán)境進行補償;后者則指生態(tài)環(huán)境受益者對生態(tài)環(huán)境建設者、保護者提供經(jīng)濟補償，以生態(tài)補償機制維護環(huán)境利益公平。

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