從利益共同體到命運共同體：地方政府隱性債務(wù)的合作治理

高艷 陳惠迎

[摘 要]在地方政府性債務(wù)的治理中，隱性債務(wù)因其增長迅速、規(guī)模不清和風險不確定，成為未來債務(wù)治理的重點和難點。隱性債務(wù)挾裹主體眾多，關(guān)聯(lián)利益甚廣，因此，基于共同體視角，明確治理主體，有利于化解風險。在隱性債務(wù)生產(chǎn)階段，因利而合的共同體大肆攫取利益導(dǎo)致隱性債務(wù)激增;在債務(wù)風險凸顯階段，利益共同體的本能選擇不是“安危與共”，而是“大難臨頭各自?！?。但債務(wù)風險的“飛去來器效應(yīng)”和群體性焦慮，將促使利益共同體走向命運共同體。命運共同體既是利益共同體，更是治理共同體。在隱性債務(wù)治理階段，共同體應(yīng)形成“共生”意識、采取“共治”行動、構(gòu)筑“共擔”保障，實現(xiàn)有效共治。

[關(guān)鍵詞]隱性債務(wù);風險;利益共同體;命運共同體;合作治理

[中圖分類號]F812.5[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2020）01-0034-07

隱性債務(wù)是相對于顯性債務(wù)而言的。世界銀行經(jīng)濟學(xué)家漢娜認為，顯性債務(wù)是指被法律或合同所確認的、在債務(wù)到期時政府應(yīng)予以償還的債務(wù);隱性債務(wù)則非法律意義上的政府債務(wù)，而是建立在公眾利益或者政治壓力等基礎(chǔ)上的政府道義負擔。[1] “隱性債務(wù)更多地體現(xiàn)了政府對社會的責任和義務(wù)，涉及政府職能的界定?！盵2]

2015年，新《預(yù)算法》正式實施，賦予了地方政府合法發(fā)債的權(quán)利，地方政府性債務(wù)治理進入分水嶺。通過清理甄別，政府承擔償還責任的債務(wù)計入地方政府債務(wù)，通過發(fā)行政府債券逐步置換存量債務(wù)，“債務(wù)置換延長債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，可以緩解宏觀因素造成的債務(wù)累積，提高債務(wù)的可持續(xù)性”，[3]顯性債務(wù)①得到有效管控。因中央對債券發(fā)行實施限額管理，為滿足地方建設(shè)資金，地方政府通過PPP項目、政府購買服務(wù)和城投債等方式擴大融資，隱性債務(wù)②在暗處急劇擴張。至此，“地方政府性債務(wù)的透明度就如一座冰山，水面上的是顯性債務(wù)，而水面下的就是隱性債務(wù)”。[4]隨著數(shù)量的膨脹和規(guī)模的隱蔽，③隱性債務(wù)挾裹眾多主體，風險愈發(fā)難以預(yù)測和控制，成為債務(wù)治理的重點和難點。2017年7月24日，中央政治局會議首次提出“地方政府隱性債務(wù)”說法，并要求“堅決遏制隱性債務(wù)增量”。隨后，中央政府出臺了一系列治理地方政府非法融資和隱性債務(wù)的相關(guān)政策，④試圖精準管控該風險。但隱性債務(wù)風險是眾多主體參與的人為性風險，理應(yīng)要求所有主體“日益形成利益交融、安危與共的利益共同體和命運共同體”，[5]共同合作治理債務(wù)，化解風險。那么我國地方政府隱性債務(wù)的相關(guān)主體是否如此呢？本研究基于主體視角，從債務(wù)三個階段入手，試圖回答三個問題：一是在隱性債務(wù)生產(chǎn)階段，哪些主體基于什么利益推動隱性債務(wù)激增？二是在隱性債務(wù)風險凸顯階段，因利而合的共同體是因險而分還是風險共擔？三是在隱性債務(wù)治理階段，利益共同體是否可以凝聚為命運共同體并實現(xiàn)安危與共、精誠合作？

一、利益共同體：地方政府隱性債務(wù)的激增

隱性債務(wù)的舉借主體往往不是地方政府，它是地方政府融資平臺公司（簡稱平臺）、國有企事業(yè)單位等舉債主體通過PPP項目、政府購買服務(wù)、政府投資基金、城投債、平臺貸款、融資租賃和其他非標融資方式等“馬甲”進行融資形成的債務(wù)。根據(jù)舉債（融資）、用債（投資）和償債過程可以得出，地方政府、平臺為主的舉債主體、金融機構(gòu)、中央政府和地方公眾是隱性債務(wù)的五大主體，這些主體基于各自利益需求，通過投融資的債務(wù)生產(chǎn)過程，實現(xiàn)差異化的利益目標，最終成為利益交融的共同體。

（一）政治利益主導(dǎo)驅(qū)動

中央政府的目標是通過發(fā)展經(jīng)濟、提供滿足公眾需要的社會福利，以獲取政治支持、實現(xiàn)政治穩(wěn)定。為了實現(xiàn)這一目標，中央政府用“標尺”競爭取代了對地方政府的政治說教，[6]引進“晉升錦標賽”，[7]通過實施財政分權(quán)化改革，財權(quán)上收、事權(quán)下放?！爸袊椒謾?quán)導(dǎo)致的地方政府投資沖動與地方官員普遍具有‘向上走的晉升激勵相結(jié)合，強化了地方政府基于自身利益的無序競爭?！盵8]對于地方政府來說，如何在地方競爭中勝出？對地方官員來說，如何在晉升錦標賽中脫穎而出？這兩個政治訴求是地方政府尤其是地方官員的重要利益訴求，也是債務(wù)融資的核心驅(qū)動力。一方面，通過債務(wù)融資進行公共投資以拉動 GDP 增長，有利于地方官員在政績競賽中獲得政治上的晉升。在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”主導(dǎo)下，中央政府將地方經(jīng)濟增長情況作為考核地方政績的主要指標。在投資拉動型經(jīng)濟發(fā)展模式下，地方官員為了在有限的任期內(nèi)向上級展現(xiàn)政績，把債務(wù)融資資金投入到市政建設(shè)、交通運輸、土地收儲和保障房建設(shè)等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)當中，這些建設(shè)項目往往處于國民經(jīng)濟上游產(chǎn)業(yè)，會產(chǎn)生一系列的乘數(shù)效應(yīng)，為地方創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境，進一步拉動了本地區(qū)的經(jīng)濟增長。另一方面，地方政府通過債務(wù)融資向當?shù)毓娞峁┑胤叫怨伯a(chǎn)品，并借此為公眾提供就業(yè)機會、增加公眾的實際收入等，獲得當?shù)毓姷暮酶泻秃迷u，從而爭取在中央（上級）政府那里得到親民善治的好印象，進而獲得包括政治晉升和經(jīng)濟報酬在內(nèi)的個人利益。地方政府舉債融資的直接目的不論是為當?shù)毓娞峁┕伯a(chǎn)品，還是通過投資拉動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，其間接目的都是為了拉動政績，獲取政治資本，謀求連任或晉升機會，最終目的都服務(wù)于中央政府的政治目標，客觀上做大做強了中央政府的實力和底氣。

（二）經(jīng)濟利益輔助推動

地方政府通過債務(wù)籌措資金進行公共投資，既有自己的經(jīng)濟收益，也有利于履行中央政府賦予的經(jīng)濟發(fā)展職能。首先是隱性債務(wù)部分資金投向交通運輸、土地收儲和市政建設(shè)等經(jīng)營性和準經(jīng)營性項目，獲取了不菲收益。其次是資產(chǎn)增值。隱性債務(wù)投融資搞活了地方資產(chǎn)，促進資產(chǎn)增值，尤其是建設(shè)和完善基礎(chǔ)設(shè)施促進了地方土地大幅升值，土地財政成為許多地方收入的主要來源。最后是促進經(jīng)濟增長及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，這是地方政府的主要經(jīng)濟目的。投資基礎(chǔ)設(shè)施改善了地方市政設(shè)施和投資環(huán)境，投資公共教育和公共衛(wèi)生促進人力資本累積，這些都將降低私人投資成本，提升私人投資收益率，促進經(jīng)濟增長及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。作為地方政府投融資的工具，平臺為主的舉債主體是為地方政府的經(jīng)濟發(fā)展職能服務(wù)的。它們既扮演著地方政府“錢袋子”的微觀角色，又承擔著促進經(jīng)濟發(fā)展、保障經(jīng)濟安全的具體責任。它們參與舉債，既是存在價值使然，也是自身經(jīng)濟利益驅(qū)動。通過舉債投資，這些主體既能獲得經(jīng)濟利益，促進自己發(fā)展;也能服務(wù)地方政府，向地方政府證明自己的存在意義。

金融機構(gòu)是隱性債務(wù)的主要債權(quán)人。金融機構(gòu)尤其是國有銀行在“利潤歸銀行、損失歸政府”的認知下，通過信貸、債券、信托、理財、資產(chǎn)債券化、融資租賃等渠道積極參與隱性債務(wù)融資以獲取經(jīng)濟利益。一方面，是因為金融信用易受財政行為的牽制;另一方面，是從理性出發(fā)，金融機構(gòu)判斷地方基礎(chǔ)設(shè)施項目具有“低風險、穩(wěn)收益”的優(yōu)勢，認為即便舉債主體無法償還債務(wù)，地方政府也會救助，即便地方政府無法償還，中央政府也會兜底，而參與債務(wù)融資，卻可以獲得許多現(xiàn)實收益。既可以實現(xiàn)穩(wěn)定的利潤增長，又可獲得土地資源收益的分享;既帶來晉升、隱性收入等短期收益，又加深了與地方政府的合作。

地方公眾通過債務(wù)投融資可以獲得福利增長。其一是不花錢或少花錢享用公共產(chǎn)品。隱性債務(wù)所籌資金主要投向市政建設(shè)、交通運輸類和社會保障房等地方公共產(chǎn)品的供給，這些公共產(chǎn)品的“公共性”決定其是免費或低于市場價供給的。其二是獲得更多就業(yè)機會，增加工資水平，提升生活檔次。地方政府舉債投資行為本身創(chuàng)造就業(yè)崗位，又通過改善投資環(huán)境推動大量外來資本流入，從而為地方公眾提供更多的工作機會。

（三）“天時”“地利”“人和”下的隱性債務(wù)激增

政治經(jīng)濟利益追求形成了對各主體的投融資激勵，地方政府舉債行為實質(zhì)上是各利益主體謀取各自利益目標的工具。通過舉債融資，各主體利益交融，形成分工明確、目標各異、聯(lián)系緊密、相互依存的利益共同體：本級本屆政府官員有了政治晉升的必要條件;上級因為下級的政績也水漲船高;中央政府的政治穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展目標得以保障;金融機構(gòu)與地方政府達成了良好的合作關(guān)系并獲得相應(yīng)經(jīng)濟收益;地方公眾在暫時沒有加重負擔的前提下增加了福利等。利益共同體的形成只是達到“人和”，雖然共同體利益驅(qū)動會對投融資產(chǎn)生激勵效應(yīng)，持續(xù)推高債務(wù)規(guī)模，但只要以預(yù)算約束為主的投融資約束機制發(fā)揮作用，激勵機制與約束機制達到相對平衡，隱性債務(wù)尚能維持規(guī)?？煽?。

一旦投融資激勵與約束機制的固有平衡被打破，不論是激勵機制強化還是約束機制弱化，利益共同體的逐利行為就會如“脫韁野馬”，必然推高地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。21世紀以來，我國地方政府隱性債務(wù)有兩次大規(guī)模的增長。一次是2008年國際金融危機之后。金融危機的威脅弱化了本就脆弱的融資約束機制，政府應(yīng)對金融危機采取的積極財政政策和適度寬松貨幣政策又強化了對利益共同體的融資激勵，融資激勵機制和融資約束機制的原有平衡被打破，最終導(dǎo)致利益共同體中各主體的欲望膨脹，積極推動融資規(guī)模，放任債務(wù)尤其是隱性債務(wù)急劇增長。另一次是2015年地方政府發(fā)行債券置換存量債務(wù)之后。新《預(yù)算法》允許地方政府發(fā)行債券，置換存量債務(wù)，顯性的地方政府債務(wù)被限額嚴控，但地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需大量資金。在此背景下，即便債務(wù)融資約束機制并沒有弱化，但地方政府主導(dǎo)的利益共同體仍采取PPP、政府購買服務(wù)和政府投資基金等隱性手段進行融資，獲取建設(shè)發(fā)展所需資金，實現(xiàn)各自的政治經(jīng)濟利益。

地方政府隱性債務(wù)風險是人為性的制度化風險，債務(wù)膨脹與風險凸顯正是在“天時”（國際金融危機與地方發(fā)債）、“地利”（投融資激勵機制與約束機制失衡） 、“人和”（利益共同體形成）下各主體大肆攫取利益引致的后果。

二、風險分配者：地方政府隱性債務(wù)的轉(zhuǎn)移

趨利是人的本能，避害也是人的天性。面對風險時，“每一個利益集團都是通過風險的界定來保護自己，并通過這種方式去規(guī)避可能影響到他們利益的風險” ，[9]人們往往像丟掉“燙手的山芋”[9]一樣，極力將風險轉(zhuǎn)嫁給別的群體，減少給自己帶來的危害。地方政府隱性債務(wù)的形成本身就蘊含著主體“隱匿”債務(wù)試圖卸責的動機，而債務(wù)形態(tài)多樣化、債務(wù)形成鏈條長又為各主體轉(zhuǎn)移風險推卸責任提供可能。所以，當隱性債務(wù)風險來臨時，尤其是當風險帶來的威脅和損害超過債務(wù)帶來的利益和誘惑時，主體對風險的恐懼超過對利益的追求，利益共同體解構(gòu)異化，其主要關(guān)注點不再是如何獲取利益，而是怎樣規(guī)避風險。

（一）利益共同體的解構(gòu)

利益共同體通過舉債融資獲取了各自利益的滿足，那么當這一舉動帶來債務(wù)風險時，利益共同體本應(yīng)遵循利益邏輯，合作共擔債務(wù)風險的“害”。但因利而合的共同體卻因險而解構(gòu)為“單打獨斗”的風險個體，既各自筑牢風險“籬笆”，以防風險蔓延損害自身，又利用自身優(yōu)勢試圖轉(zhuǎn)嫁風險給其他主體。利益共同體的各主體因風險分配權(quán)、風險地位和風險知識等的不同，異化為強勢主體和弱勢主體，最終導(dǎo)致風險承擔與利益獲取的失衡。

1.強勢主體分配風險

強勢主體是指在債務(wù)風險分配權(quán)和風險知識上具有優(yōu)勢的利益主體。政府是最強勢的主體，既掌控著地方資源的配置權(quán)和投融資的最終決策權(quán)，又掌握宏觀系統(tǒng)的債務(wù)信息和自身的還債能力。因而政府具有較強的風險分配權(quán)，也具有較多的風險轉(zhuǎn)移途徑。相對于地方政府而言，中央政府雖然在風險知識主要是債務(wù)信息的掌握上稍遜，但是在權(quán)利和能力上占有絕對的優(yōu)勢，這也是地方政府雖有優(yōu)勢但治理動力不足，希冀將風險轉(zhuǎn)移給中央政府的主要原因。平臺為主的舉債主體擁有法人財產(chǎn)權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)和決策權(quán)在內(nèi)的法定權(quán)利，但隸屬屬性決定了其并不是完全獨立的市場主體，權(quán)利也不能得到完全保障，但作為債務(wù)人，它們掌握最準確的債務(wù)數(shù)據(jù)，最先發(fā)現(xiàn)風險，這種風險知識優(yōu)勢能讓他們在風險分配中搶占先機。此外，自身的國有屬性與地方政府的擔保，也能讓這些債務(wù)人轉(zhuǎn)移風險。作為投融資的專業(yè)機構(gòu)，金融機構(gòu)的風控優(yōu)勢是其他主體無法企及的。金融機構(gòu)在風險出現(xiàn)前就有極強的風險意識，考核地方政府和舉債主體的還款能力，要求貸款有擔保;風險出現(xiàn)后，金融機構(gòu)能及時自保，防止風險在金融系統(tǒng)蔓延。

2.弱勢主體承受風險

弱勢主體是指在風險知識和風險分配權(quán)上基本沒有優(yōu)勢的利益主體。無論是在融資利益面前，還是債務(wù)風險面前，地方公眾都是被動接受的弱勢主體。作為地方公共產(chǎn)品的獲益者，地方公眾既不具備豐富的風險知識，不掌握準確的債務(wù)數(shù)據(jù)，不了解真實的風險狀態(tài)，也沒有分配風險的權(quán)力和隔離防御風險的能力。風險分配權(quán)掌握在政府手里，風險的界定權(quán)掌握在技術(shù)專家手中，專業(yè)風險知識金融機構(gòu)最強?！胺稚⒍聊钡牡胤焦娫陔[性債務(wù)風險面前“無權(quán)”“無知”“無能”，只能放任風險蔓延，承受風險損害。在隱性債務(wù)規(guī)模龐大、風險凸顯的當下，地方公眾承受的最主要損害就是“一低兩高”，即低效益的公共產(chǎn)品、土地財政下的高房價和債務(wù)壓力下的高稅負。

（二）債務(wù)時空轉(zhuǎn)移與風險分配失衡

在現(xiàn)實制度環(huán)境下，制度漏洞導(dǎo)致風險轉(zhuǎn)移路徑存在，擁有較大風險分配權(quán)和豐富風險知識的強勢主體為了規(guī)避風險損害，通過各種途徑試圖將風險轉(zhuǎn)移給其他主體，最終導(dǎo)致風險分配與利益獲取的失衡。

1.轉(zhuǎn)移路徑與方向

隱性債務(wù)風險轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)兩個方向。一個是從中心向邊緣的空間轉(zhuǎn)移。風險中心是債務(wù)人及其直接關(guān)聯(lián)主體，這些主體長期累積風險，風險承受能力逐漸降低，開始向邊緣轉(zhuǎn)移風險。首先通過財政路徑轉(zhuǎn)移：平臺為主的舉債主體因其國有性和服務(wù)地方政府職能的特性，地方政府對其債務(wù)有救助責任;地方政府償債壓力過大時既可以通過增加土地出讓收入和稅費收入以擴大財政收入，也會通過財政路徑上移至中央政府。其次通過金融路徑轉(zhuǎn)移：隱性債務(wù)主要來自于金融機構(gòu)，一旦債務(wù)人無法償還，將成為金融機構(gòu)的不良貸款;金融機構(gòu)面對債務(wù)危害時，直接方式是通過擔保和救助轉(zhuǎn)移給擔保公司和地方政府，也可以憑借其國有屬性由中央財政來兜底。⑤最后通過市場路徑轉(zhuǎn)移：平臺為主的舉債主體大多是國有企業(yè)，當償還確有困難時，“可以依法通過企業(yè)破產(chǎn)等市場化方式處置” ，⑥債務(wù)處置確實形成的損失，由相關(guān)各方協(xié)商處理或依法相應(yīng)承擔。

另一個是從當下到未來的時間轉(zhuǎn)移。地方基礎(chǔ)設(shè)施項目具有投資回報期長的特點，貸款期限也遠遠長于官員的任期年限。這種特性就決定了風險向未來轉(zhuǎn)移的可操作性和合理性，主要表現(xiàn)在：一是將借款期限延長;二是對于快到期的貸款，向銀行申請展期，或者借新還舊，將還款任務(wù)繼續(xù)延后。通過時間轉(zhuǎn)移，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在不斷累積，債務(wù)責任也在主體間持續(xù)更替，風險也在向未來不斷轉(zhuǎn)移。

2. 風險承擔與利益獲取的失衡

風險承擔與利益獲取的匹配是制約主體逐利沖動的有效規(guī)則。如果獲高利卻擔低險甚至不用擔險，就會激發(fā)眾多主體不負責任的逐利行徑。通過追蹤隱性債務(wù)風險轉(zhuǎn)移的路徑和方向發(fā)現(xiàn)，地方政府、平臺、金融機構(gòu)等強勢主體擁有風險分配權(quán)，不僅有更強的風險規(guī)避能力，而且有顯性或隱性的風險轉(zhuǎn)移路徑，從而降低損害。通過金融路徑、財政路徑轉(zhuǎn)移的風險向中央政府集中，由財政來買單，最終的承擔者將是全體公眾。在利益共同體中處于被動方的公眾，在風險面前仍然是弱勢主體，成為風險轉(zhuǎn)嫁的終極承受者。繁雜交錯的債務(wù)風險通過各種鏈條最終轉(zhuǎn)移到被動接受利益、缺乏風險抵御資源的公眾身上，形成不平等的風險分配結(jié)果。

這種“利益可以為我所得，風險不一定為我所擔”的現(xiàn)實將導(dǎo)致強勢主體漠視風險、見利忘險，加大舉債行為，造成風險的繼續(xù)累加?！帮L險在擴散的過程中，彼此間還可能產(chǎn)生相互影響，產(chǎn)生新的風險源，增強風險的后果?！盵10]隨著債務(wù)的轉(zhuǎn)移和風險的分配，隱性債務(wù)已經(jīng)發(fā)展演化為“覆蓋多個風險領(lǐng)域、所有權(quán)貫穿多個防控流程，或者需要多主體共同參與方能防控”[11]的交叉風險。

三、命運共同體：地方政府隱性債務(wù)的治理主體

隱性債務(wù)交叉風險客觀上將相關(guān)主體緊密地聯(lián)系在一起?！帮w去來器⑦效應(yīng)”下的共命運結(jié)局為建構(gòu)命運共同體生成了必要的現(xiàn)實土壤，危機逼近的群體性焦慮又為建構(gòu)命運共同體提供了必要的心理基礎(chǔ)?！霸绞鞘艿酵鈦淼耐{， 越是想起這個群體， 相結(jié)合就越明顯、越強烈、越密切。因此， 種種情況都會促使他們團結(jié)一致、同仇敵愾， 共同發(fā)揮作用?！盵12]利益交融的共同體在風險面前最終凝聚成命運共同體，對于化解隱性債務(wù)風險并最終實現(xiàn)債務(wù)安全有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

（一）“飛去來器效應(yīng)”：命運共同體構(gòu)建的現(xiàn)實土壤

風險在轉(zhuǎn)移擴散中最終將展示了一種社會性“飛去來器效應(yīng)”，即“那些生產(chǎn)風險的或從中得益的人遲早會得到報應(yīng)……即使是富裕和有權(quán)勢的人也不會逃脫它們”，風險“最終可能使施害者也變?yōu)槭芎φ?，所有的人都無法逃避風險的傷害”。不可否認，強勢主體通過各種路徑將隱性債務(wù)風險由中心向邊緣轉(zhuǎn)移，由當下向未來轉(zhuǎn)移，可能享有短暫的逃避風險的優(yōu)勢，但不論如何轉(zhuǎn)移，“飛去來器效應(yīng)”將使風險分配產(chǎn)生平等性。“在現(xiàn)代風險的屋檐之下，罪魁禍首與受害者遲早會同一起來。”[9]

隱性債務(wù)的強勢主體最終要依法分擔債務(wù)風險?！兜胤秸詡鶆?wù)風險分類處置指南》要求：“屬于政府出具無效擔保合同的，政府僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一;屬于政府可能承擔救助責任的，地方政府可以根據(jù)具體情況實施一定救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)?！边@說明，以平臺為主的債務(wù)人、地方政府被要求承擔償還責任或救助責任。這將導(dǎo)致其經(jīng)濟利益受損、負擔加重甚至造成地方經(jīng)濟發(fā)展停滯。風險通過債權(quán)關(guān)系傳導(dǎo)到金融機構(gòu)，產(chǎn)生不良貸款，損害金融機構(gòu)的安全和發(fā)展。一旦地方經(jīng)濟發(fā)展陷入危機狀態(tài)，就會影響社會穩(wěn)定，影響對居民和企業(yè)提供公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，嚴重影響政府信用、威脅政府的執(zhí)政能力[2]。不僅如此，相關(guān)主體還會被問責處理。2017年以來，財政部、國資委和銀保監(jiān)會對地方政府、國有企業(yè)、金融機構(gòu)（包括銀行、信托以及金融租賃公司）和中介機構(gòu)的違法違規(guī)舉債擔保行為進行了追蹤問責，并對相關(guān)責任人進行處分或者處罰，平臺之類的債務(wù)人甚至會被清理整頓。⑧在“鎂光燈下”和問責體系下，所有主體都無法逃避隱性債務(wù)風險的損害。

（二）群體性焦慮：命運共同體形成的心理基礎(chǔ)

從短期看，現(xiàn)代風險是以層級或依階級而在下層聚集;而從長期看，“飛去來器效應(yīng)”讓現(xiàn)代風險以一種整體的、公平的、平等的方式威脅著整個人類，使所有階層都面臨著同樣的風險與威脅。風險社會來臨，人們對風險的恐懼加深， “飛去來器效應(yīng)”讓“我害怕”成為風險分配的驅(qū)動力，不安全即風險成為社會關(guān)注的焦點。這種“我害怕”的群體性焦慮成為新興政治力量形成的心理紐帶。社會對風險的擔憂和害怕超越并取代了對利益的需要和渴求。從這個意義上講，風險社會標示著新的社會時代，“人們因為對風險的共同害怕而前所未有地團結(jié)協(xié)作，并且形成約束風險行為的政治力量”。[9]

相較于顯性債務(wù)風險或其他社會風險，地方政府隱性債務(wù)風險將給各主體造成更大的焦慮和害怕。首先，隱性債務(wù)的“隱性”決定了風險呈現(xiàn)強烈的不確定性，“債務(wù)風險不確定性，尤其是風險事件甚至危機爆發(fā)的可能性，如同‘達摩克利斯之劍，讓主體產(chǎn)生惶惶不安的恐懼感”。[13]其次，“飛去來器效應(yīng)”已經(jīng)初顯，無論如何轉(zhuǎn)移，龐大的隱性債務(wù)及其風險難以避免會給各主體造成或大或小的損害，而“終身問責，倒查責任”⑨又將讓轉(zhuǎn)移與回避無所遁形，各主體的焦慮和不安進一步加劇。最后，現(xiàn)代信息傳播的快速和各主體間利益關(guān)聯(lián)的緊密，又推動了焦慮和恐懼在主體間蔓延，最終由單個主體的不安發(fā)展成為群體性焦慮。這種群體性焦慮最大限度地強化了主體的共同命運意識，成為命運共同體形成的心理紐帶，也成為推動債務(wù)治理、投融資改革甚至政府職能轉(zhuǎn)變的一種新動力。

四、命運共同體對隱性債務(wù)的合作治理

“飛去來器效應(yīng)”下債務(wù)風險分配的平等性為各主體“共命運”提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)，風險壓力下各主體“我害怕”的群體性焦慮又使各主體“共命運”加深了共同認知。基于此，債務(wù)的利益共同體在風險面前走向命運共同體既有必要，也有可能。命運共同體既是地方政府投融資的利益共同體，更是地方政府隱性債務(wù)的治理共同體。“希臘沒有足夠重視因隱性擔保債務(wù)過多所導(dǎo)致債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理的問題，最終導(dǎo)致債務(wù)危機產(chǎn)生?！盵14]教訓(xùn)在前，責任為重，“共謀利”的命運共同體理應(yīng)選擇同舟共濟、團結(jié)合作治理隱性債務(wù)。“在社會高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下， 一切不愿合作、破壞合作的行為都是對人類也同樣是對自己不負責任的做法……唯有合作的道路， 唯有以合作治理的方式去贏得人的共生共在?！盵15]

（一）命運共同體的“共生”意識

在風險面前，沒有最終的幸免者。因此，命運共同體必須抑制“獨活”想法，樹立“共生”意識。這是命運共同體合作治理債務(wù)的前提?！肮采币庾R要求共同體在“共命運”的認知下，形成風險共擔的責任意識、通力合作的團結(jié)意識和不偏不倚的理性意識。

第一，風險共擔的責任意識。隱性債務(wù)風險是人造風險，是眾多主體在追求利益過程中形成的副產(chǎn)品，那么這些主體就應(yīng)該承擔相應(yīng)責任。責任意識要求主體應(yīng)該正視風險，而不是否認風險和隱藏風險;要求主體主動承擔風險，而不是回避和轉(zhuǎn)移風險;要求主體不要停留在口頭上，而是切切實實采取行動;要求主體“未雨綢繆”，而不是“亡羊補牢”。第二，通力合作的團結(jié)意識。債務(wù)風險涉及到眾多利益主體，不是任何一個主體能單獨應(yīng)對的。團結(jié)意識要求各主體要摒棄“各自為戰(zhàn)”的做法，攜手共同應(yīng)對風險挑戰(zhàn);要求各主體增強互信，凝聚共識;要求“治理主體在自主、平等的基礎(chǔ)上開展合作” ， [16]能夠平等地發(fā)表意見和積極地采取合作行動。第三，不偏不倚的理性意識。命運共同體要全面理性認識風險，不能聞險色變、遇險而逃。風險如果處置不當，可能成“危”，帶來實質(zhì)損害;如果處理得當，可能轉(zhuǎn)“機”，帶來新的機遇?！盎乇茱L險，無所作為，不是面對風險的應(yīng)有之舉;冒險一搏，盲目作為，也不是治理風險的應(yīng)有之義?！盵13]命運共同體要做到不畏懼風險危害、不逃避應(yīng)擔責任、敢擔當治理重任。

（二）命運共同體的“共治”行動

要想化險為夷、轉(zhuǎn)危為安，除了樹立“共生”意識，命運共同體更應(yīng)該提升擔險能力，切實行動?；凇皺?quán)責利一致”原則，地方政府、平臺為主的舉債主體和金融機構(gòu)應(yīng)承擔主要治理責任，中央政府和地方公眾應(yīng)承擔更多監(jiān)管責任。

1.提升能力筑牢風險“防火墻”

全能政府的定位讓政府承擔了過多的責任，不堪重負?！罢畬λ饺瞬块T提供擔保，而私人部門在此過程中出現(xiàn)道德風險”[17]，政府救助行為不當[18]是地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生和積累的主因。因此債務(wù)核心主體要厘清邊界，提升能力，構(gòu)筑好風險“防火墻”。地方政府理應(yīng)承擔治理主責。通過堅決執(zhí)行中央隱性債務(wù)管控政策、做好專項債券發(fā)行及項目配套融資工作、除剛性和重點項目外壓減一般性支出和減少不當投資項目、進一步完善厲行節(jié)約反對浪費相關(guān)制度、加強信息化建設(shè)并依托大數(shù)據(jù)和人工智能全面動態(tài)監(jiān)管公共資產(chǎn)負債等舉措控制隱性債務(wù)增量;通過提高使用效率將債務(wù)轉(zhuǎn)化成高質(zhì)量資產(chǎn)、處置和盤活地方存量資產(chǎn)、加快發(fā)展經(jīng)濟、積極培養(yǎng)地方財源、爭取中央轉(zhuǎn)移支付和推動財權(quán)下放事權(quán)上收等方式化解存量隱性債務(wù)。平臺為主的舉債主體應(yīng)構(gòu)建防范風險轉(zhuǎn)移的首道“防火墻”，通過公司化改革，與地方政府各行其事、各負其責;進行市場化運作，完善融資決策體系和引入績效管理;高效管理投資項目的運營，提高項目產(chǎn)出，促進資產(chǎn)增值，自我“消化”債務(wù)。一旦資不抵債，“讓市場清理機制發(fā)揮強制性作用”[19]，該重組的重組，該破產(chǎn)的破產(chǎn)。金融機構(gòu)必須堅守獨立性，維護資本市場獨立主體地位，切斷政府對銀行的干預(yù);重新劃定 “政策性業(yè)務(wù)”和“經(jīng)營性業(yè)務(wù)”范圍，政策性融資從商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)中剝離，歸還給政策性銀行;規(guī)范地方政府融資的授權(quán)制度;堅持信貸安全的原則，增強風險意識，加強對信貸資金的風險管理;必要時予以“借舊還新”或展期安排的配合。

2.加強監(jiān)管守衛(wèi)債務(wù)“警戒線”

作為地方政府的有力管控者和地方政府隱性債務(wù)的可能兜底者，中央政府應(yīng)積極開展各種管控行動：強化政治問責，⑩開啟了地方債務(wù)終身問責、倒查責任制度，嚴格舉債風險責任處罰，從嚴整治舉債亂象，有效遏制隱性債務(wù)增量;合理劃分央地財權(quán)事權(quán)，使其制度化與透明化;貫徹“不兜底”承諾，但對陷入危機的地方可實施“懲罰性救助”，[20]有條件、有區(qū)別地通過專項轉(zhuǎn)移支付B11實施幫助;健全債務(wù)常態(tài)化監(jiān)測機制，建立全國統(tǒng)一的隱性債務(wù)口徑和認定標準，摸底隱性債務(wù)規(guī)模，實現(xiàn)對所有隱性債務(wù)全覆蓋，促使其顯性化、公開化;分類對待隱性債務(wù)，嚴防死守新增債務(wù)，防范存量債務(wù)風險;構(gòu)建舉債事前監(jiān)管機制和事后處理機制，明確對違反財經(jīng)法律法規(guī)的處罰方法，加強舉債條件、舉債范圍、舉債風險責任、救助限制等方面的監(jiān)管及控制;及時識別隱性債務(wù)風險和危機，對地方財政失衡提出警告，要求地方加強財政管理以防止和消解債務(wù)風險，甚至直接接管地方財政。地方公眾作為合作治理的重要主體，通過“疏通公眾參與政府舉借債務(wù)的渠道，例如組織政府投資項目聽證” ，[21]公眾能夠表達真實的公共需求，反對政府的不理性投資，關(guān)注債務(wù)規(guī)模和風險，監(jiān)督政府的治理行為。地方人大應(yīng)堅守不為政府舉債融資“背書”的底線，強化“監(jiān)督者”角色，在優(yōu)化組織機構(gòu)設(shè)置、加強專業(yè)人員配備的基礎(chǔ)上，審查地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的必要性、資金來源和償債保證，考察隱性債務(wù)的可持續(xù)性。

（三）命運共同體的“共擔”保障

轉(zhuǎn)移風險是主體本能選擇的、自認安全的債務(wù)處理方式，但這種不負責任的做法客觀上造成債務(wù)風險的持續(xù)累積和惡化。因而要實現(xiàn)債務(wù)有效治理，必須建立風險共擔的約束激勵機制，保障命運共同體積極承擔自身的責任。

1.強化風險共擔的約束機制

第一，建構(gòu)隱性債務(wù)信息公開制度。隱性債務(wù)顯性化是有效治理的先決條件。雖然財政部于2018年要求地方政府將當?shù)仉[性債務(wù)余額、資產(chǎn)等數(shù)據(jù)填報至地方全口徑債務(wù)監(jiān)測平臺，但數(shù)據(jù)沒有公開，這一做法也尚未制度化。因此，“由政府債務(wù)主管部門建立全國統(tǒng)一的地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計、監(jiān)測和發(fā)布制度” ，[2]定期公布隱性債務(wù)的準確信息。促使地方政府負債由“隱性”走進“陽光”，有助于控制隱性債務(wù)規(guī)模，避免風險累積，有助于金融機構(gòu)及其他投資者全面了解債務(wù)整體狀況，準確判斷投資風險，也有助于公眾監(jiān)督債務(wù)情況，消除不必要的社會恐慌，維護社會穩(wěn)定。第二，完善隱性債務(wù)問責制。自2017年3月，我國開始了對違規(guī)舉債和隱性債務(wù)的問責先河，2018年又下發(fā)了《地方政府隱性債務(wù)問責辦法》，“終身問責，倒查責任”成為問責的基本原則。下一步，債務(wù)問責應(yīng)嚴格落實地方政府屬地管理責任;問責主體要多元化，包含財政部門、審計部門、金融監(jiān)管部門和地方人大等;問責領(lǐng)域要實現(xiàn)“借、用、還”全覆蓋;問責對象應(yīng)是債務(wù)全流程的相關(guān)機構(gòu)及責任人員;嚴格責任處理，不僅在風險暴露后更應(yīng)該在風險暴露前啟動問責程序。

2.弱化債務(wù)生產(chǎn)的激勵機制

第一，改變晉升規(guī)則。改革政府官員的晉升考核制度，從源頭上消除地方政府過度投資的沖動，達到有效控制債務(wù)規(guī)模的目的。習近平總書記強調(diào)：“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問責，倒查責任?！?B12正確政績觀要改變以GDP論英雄的晉升規(guī)則，重構(gòu)政績評價標準，著重對地方政府的落實科學(xué)發(fā)展觀、經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等進行綜合考量，將地方政府負債情況納入地方官員任期工作實績考核指標。政績評價主體由單一化轉(zhuǎn)向多元化，鼓勵當?shù)毓姾蛯I(yè)評價機構(gòu)的參與。第二，改變“債務(wù)驅(qū)動+政府投資”的經(jīng)濟發(fā)展模式。通過債務(wù)驅(qū)動增加政府投資，雖然短期內(nèi)可以促進地方經(jīng)濟發(fā)展，緩釋經(jīng)濟下行壓力，但長遠看“無異于飲鴆止渴，造成經(jīng)濟狀況進一步惡化” 。[22]因此，在保持政府投資性支出合理增速的基礎(chǔ)上，改變過去政府投資主導(dǎo)的經(jīng)濟增長模式。改善經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)，促進消費、出口對經(jīng)濟增長的貢獻。明確政府職能范圍，限制政府的微觀投資活動，逐步從準公益性和非公益性項目中退出。鼓勵和發(fā)展私人投資，為私人投資提供良好的發(fā)展環(huán)境、良好的市場秩序和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

[注 釋]

① 政府性債務(wù)中的存量政府債務(wù)和新增政府債券，可以在地方債管理系統(tǒng)里查到，所以本文將之列為顯性債務(wù)。

② 本文中的隱性債務(wù)是指沒有被納入地方債管理系統(tǒng)的政府性債務(wù)。它分為兩部分，一部分是2015年之前形成的，在2014年底的債務(wù)清理甄別中沒有被認定為地方政府債務(wù)，但政府承擔擔保或救助責任的或有債務(wù);一部分是2015年以后新增的，平臺、國有企業(yè)、事業(yè)單位等以非政府債券形式舉借的債務(wù)。

③ 2018 年 8 月底前，財政部下發(fā)《地方政府債務(wù)統(tǒng)計監(jiān)測工作方案》《財政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計填報說明》《政府隱性債務(wù)認定細則》等文件，要求地方政府將當?shù)仉[性債務(wù)余額、資產(chǎn)等數(shù)據(jù)填報至地方全口徑債務(wù)監(jiān)測平臺，但此填報數(shù)據(jù)目前尚未公布。

④ 《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風險的建議》（中發(fā)〔2018〕27 號文）和《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<地方政府隱性債務(wù)問責方法>的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46 號文）已于2018年下半年印發(fā)，但目前尚未正式對外公布。

⑤ 1999年，財政部出資成立了四家國有資產(chǎn)管理公司（東方、長城、信達、華融），先后分兩次對口剝離四大國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，合計剝離了3萬多億元的不良資產(chǎn)。

⑥ 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案〉的通知》（國辦函〔2016〕88號）。

⑦ 飛去來器（boomerang），又名回旋鏢、自歸器，原為一種用于狩獵和戰(zhàn)爭的木制武器，向獵物或敵人發(fā)出飛去來器以后，如果沒有擊中目標會神奇地旋回發(fā)出者手中。

⑧ 2010年和2017年，中央分別開啟了一輪清理整頓融資平臺的行動，嚴控平臺數(shù)量。

⑨ 2017年7月召開的全國金融工作會議上，習近平要求“嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問責，倒查責任”。

⑩ 自2017年3月起，財政部開始定期通報對地方政府違法違規(guī)融資的問責情況。

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