“棘手公共問(wèn)題”及其治理之道

于水楊楊

〔摘要〕 “棘手公共問(wèn)題”作為一種典型的社會(huì)治理難題，具有高價(jià)值沖突、非結(jié)構(gòu)化和不確定性特征。伴隨著大量棘手公共問(wèn)題的出現(xiàn)，傳統(tǒng)社會(huì)治理模式普遍陷入治理效果不彰的境遇，出現(xiàn)價(jià)值觀念難以整合、治理流程運(yùn)行不暢和治理方案無(wú)法明確的治理困境?；趯?duì)棘手公共問(wèn)題特征的把握和當(dāng)前治理困境的反思，公共價(jià)值管理以創(chuàng)造公共價(jià)值為戰(zhàn)略目標(biāo)，通過(guò)構(gòu)建“戰(zhàn)略三角模型”的行動(dòng)框架，將使命維度的定義公共價(jià)值、政治維度的支持與合法性以及運(yùn)營(yíng)維度的運(yùn)作能力三個(gè)環(huán)節(jié)嵌入公共價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程，可以有效耦合棘手公共問(wèn)題的治理需求。加強(qiáng)對(duì)棘手公共問(wèn)題的治理，是推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。謀求價(jià)值共識(shí)、優(yōu)化授權(quán)環(huán)境以及完善運(yùn)作能力的行動(dòng)策略，可為提升棘手公共問(wèn)題的可治理性提供方法論支持。

〔關(guān)鍵詞〕 “棘手公共問(wèn)題”，社會(huì)治理，公共價(jià)值管理

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D630? ? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）02-0068-08

一、問(wèn)題的提出

隨著人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展和治理水平的提高，一些單一、線性和程序性的公共管理問(wèn)題已然得到解決。然而，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的碎片化、社會(huì)利益的分散化以及社會(huì)訴求的多樣化，越來(lái)越多的棘手公共問(wèn)題（Wicked Problems） 〔1 〕如空氣污染、水污染、公共衛(wèi)生、公共安全、鄰避沖突等事件開(kāi)始涌現(xiàn)。這類(lèi)公共問(wèn)題集中表現(xiàn)出高價(jià)值沖突、非結(jié)構(gòu)化和不確定性等特點(diǎn)，單獨(dú)依靠政府、市場(chǎng)或者社會(huì)的任何一方都無(wú)法妥善解決。究其原因，公共問(wèn)題的產(chǎn)生有其客觀社會(huì)規(guī)律，而社會(huì)治理體系和治理模式的變革則需要經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐摸索和經(jīng)驗(yàn)積累，運(yùn)用傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式解決新近產(chǎn)生的棘手公共問(wèn)題，必然陷入“藥不對(duì)癥”的尷尬境遇。

棘手公共問(wèn)題是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)最引人注目的一類(lèi)社會(huì)問(wèn)題，這類(lèi)社會(huì)問(wèn)題的大量出現(xiàn)，不僅使得人類(lèi)社會(huì)日益呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性狀態(tài) 〔2 〕，而且造成了傳統(tǒng)社會(huì)治理模式頻繁陷入失靈的窘境。棘手公共問(wèn)題英文概念中的“Wicked”一詞，意為“邪惡的、不道德的”，然而，棘手公共問(wèn)題之所以難以治理，并非是其道德意義上的邪惡性使然，該詞在這里的意思更多地是指社會(huì)問(wèn)題難以解決，所以有些學(xué)者也將其翻譯為“抗解問(wèn)題” 〔3 〕。棘手公共問(wèn)題的“棘手性”特征以及難以解決的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，盡管導(dǎo)致人們很難用一套固定的標(biāo)準(zhǔn)去界定它，然而，卻并不意味著棘手公共問(wèn)題不可知和不可捉摸。棘手公共問(wèn)題這一概念的提出，最早可以追溯到西方學(xué)者查爾斯·邱吉曼1967年在《管理科學(xué)》雜志上發(fā)表的同名文章《Wicked Problems》，他指出：“棘手公共問(wèn)題是一種特殊類(lèi)別的社會(huì)系統(tǒng)問(wèn)題，這類(lèi)問(wèn)題的信息模糊不清，難以被準(zhǔn)確表達(dá)，它涉及眾多的社會(huì)主體和決策主體，并且彼此之間存在明顯的價(jià)值觀沖突，問(wèn)題最終如何解決難以預(yù)料” 〔4 〕。

棘手公共問(wèn)題概念的提出，引起了學(xué)者們的廣泛興趣?；羲固亍だ滋貭柡兔窢栁摹ろf伯從十個(gè)方面對(duì)這類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)描述，他們發(fā)現(xiàn)，棘手公共問(wèn)題是一種復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，由于涉及多種價(jià)值取向的沖突，因而解決這類(lèi)問(wèn)題還意味著要在多種價(jià)值偏好之間進(jìn)行取舍，所以不存在理想的應(yīng)對(duì)策略 〔5 〕。愛(ài)德華·韋伯等將棘手公共問(wèn)題描述成為一種動(dòng)態(tài)、復(fù)雜和多變的社會(huì)問(wèn)題，圍繞非結(jié)構(gòu)化（Unstructured）、跨界性（Cross-cutting）和頑固性（Relentless）三重維度建構(gòu)起了棘手公共問(wèn)題的基本概念（見(jiàn)表1） 〔6 〕。與此類(lèi)似，比倫等圍繞棘手公共問(wèn)題的認(rèn)知不確定性、戰(zhàn)略不確定性以及制度不確定性等三個(gè)特點(diǎn)，通過(guò)類(lèi)似方式對(duì)棘手公共問(wèn)題的概念進(jìn)行了分析 〔7 〕。

通過(guò)對(duì)不同學(xué)者關(guān)于棘手公共問(wèn)題含義及屬性特征的分析，可以形成對(duì)這類(lèi)特殊公共問(wèn)題的直觀感知，即一些社會(huì)問(wèn)題之所以成為棘手公共問(wèn)題，主要是因?yàn)樯婕岸嘣卫碇黧w，并且治理主體彼此之間的價(jià)值認(rèn)知存在明顯沖突，同時(shí)這類(lèi)問(wèn)題呈現(xiàn)非結(jié)構(gòu)化和不確定性特征。正如有學(xué)者指出，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨和社會(huì)復(fù)雜程度的提高，使得價(jià)值多元主義已經(jīng)成為公共行政的常態(tài)，價(jià)值的單一化和同質(zhì)化已經(jīng)不再可能 〔8 〕。因此，公共事務(wù)中的價(jià)值沖突也就不可避免，當(dāng)今社會(huì)幾乎所有的爭(zhēng)議，都可以歸結(jié)為相互競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值觀之間的選擇 〔9 〕。正是由于棘手公共問(wèn)題的上述特征，極大增加了社會(huì)治理的難度，顯著表現(xiàn)之一就是針對(duì)這類(lèi)問(wèn)題的治理行動(dòng)頻頻陷入治理困境。

社會(huì)治理新問(wèn)題的出現(xiàn)，呼喚符合時(shí)代發(fā)展需求的新理論。公共價(jià)值管理理論作為公共行政理論的新發(fā)展，具有鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向和實(shí)踐導(dǎo)向特征，在數(shù)十年的發(fā)展過(guò)程中，不僅快速成長(zhǎng)為公共行政學(xué)的研究熱點(diǎn)和前沿，而且其具備的強(qiáng)大解釋力，成為棘手公共問(wèn)題治理的新選擇。有鑒于此，本文以公共價(jià)值管理為視角，通過(guò)對(duì)棘手公共問(wèn)題特征及當(dāng)前治理困境的分析，詮釋公共價(jià)值管理參與和指導(dǎo)棘手公共問(wèn)題治理的可能性，并在此基礎(chǔ)上提出棘手公共問(wèn)題治理的行動(dòng)策略。針對(duì)棘手公共問(wèn)題治理的公共價(jià)值管理途徑開(kāi)展研究，無(wú)論是對(duì)于提高棘手公共問(wèn)題的可治理性，抑或是驗(yàn)證公共價(jià)值管理理論的本土有效性，以及推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都富有積極意義。

二、“棘手公共問(wèn)題”的特點(diǎn)

社會(huì)治理場(chǎng)域大量棘手公共問(wèn)題的出現(xiàn)，成為社會(huì)治理有效性的巨大挑戰(zhàn)，時(shí)刻考驗(yàn)著社會(huì)治理體系的完備性和社會(huì)治理主體的治理能力。當(dāng)社會(huì)處于低度復(fù)雜性和低度不確定性時(shí)，政府改善環(huán)境的策略還可以取得相對(duì)較好的效果，然而當(dāng)整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性時(shí)，政府環(huán)境治理的努力時(shí)常會(huì)無(wú)功而返。結(jié)合前文對(duì)棘手公共問(wèn)題屬性的討論，并且參考當(dāng)下關(guān)于鄰避沖突治理、區(qū)域環(huán)境污染治理、預(yù)防型環(huán)境保護(hù)以及公共安全事件治理的現(xiàn)實(shí)案例和相關(guān)研究成果，棘手公共問(wèn)題的治理困境主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）就價(jià)值觀念而言，棘手公共問(wèn)題存在價(jià)值沖突

價(jià)值觀念作為社會(huì)公眾認(rèn)知事物、辨別是非的一種思維或取向，是基于一定的思維感官而作出的認(rèn)知、理解、判斷或抉擇，反映了人們的社會(huì)認(rèn)知和利益需求狀況，并且個(gè)體總是傾向于從自身利益出發(fā)參與集體的社會(huì)活動(dòng) 〔10 〕。在棘手公共問(wèn)題的治理過(guò)程中，至少存在兩方面因素導(dǎo)致治理行動(dòng)陷入困境：一方面，從棘手公共問(wèn)題涉及的利益主體上看，棘手公共問(wèn)題涉及諸多利益相關(guān)者的切身利益，出于對(duì)自身利益的維護(hù)，不同的利益主體傾向于將自身的價(jià)值偏好帶入問(wèn)題的解決過(guò)程中，從而在棘手公共問(wèn)題治理過(guò)程中會(huì)充斥多種相互沖突的公共價(jià)值訴求。在以環(huán)境鄰避沖突為具體研究對(duì)象的棘手公共問(wèn)題治理中，有學(xué)者曾對(duì)多元治理主體的價(jià)值觀念進(jìn)行討論，總結(jié)出了存在多重沖突的“公共價(jià)值集”，分別是：地方政府的政治價(jià)值訴求、施建企業(yè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值訴求、周邊公眾的社會(huì)價(jià)值訴求以及環(huán)保組織的生態(tài)價(jià)值訴求 〔11 〕，整合難度可見(jiàn)一斑。另一方面，從棘手公共問(wèn)題涉及的范圍來(lái)看，其邊界難以確定，極大超出了某一組織或者某一領(lǐng)域的范圍，跨界性的屬性也潛在增加了價(jià)值觀念發(fā)生沖突的概率。

棘手公共問(wèn)題利益主體的多元化和跨界性的復(fù)雜結(jié)構(gòu)特征，共同助推了內(nèi)部存在多重沖突與張力的“公共價(jià)值集”的出現(xiàn)，傳統(tǒng)社會(huì)治理模式無(wú)法對(duì)這一困境實(shí)施有效治理。因?yàn)樯鐣?huì)問(wèn)題解決的關(guān)鍵環(huán)節(jié)已經(jīng)超出了多元治理“主體在場(chǎng)”就可以達(dá)成方案的范圍，而轉(zhuǎn)化成為如何權(quán)衡多種彼此沖突的價(jià)值觀念并達(dá)成價(jià)值共識(shí)的問(wèn)題。按照歷史唯物主義的觀點(diǎn)，價(jià)值觀念形成的基礎(chǔ)是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐活動(dòng)中所形成的利益關(guān)系，然而思想一旦離開(kāi)利益，就一定會(huì)使自己出丑。所以就其本質(zhì)而言，棘手公共問(wèn)題治理過(guò)程中出現(xiàn)的不同價(jià)值沖突與張力，是多元治理主體在參與社會(huì)問(wèn)題解決過(guò)程中，以承載自身利益和訴求的治理理念來(lái)進(jìn)行價(jià)值判斷，并且將棘手公共問(wèn)題的治理過(guò)程視作表達(dá)自身利益訴求的場(chǎng)域，促成了自身價(jià)值偏好的現(xiàn)實(shí)表達(dá)，最終為達(dá)成價(jià)值共識(shí)設(shè)置了障礙。另外，在棘手公共問(wèn)題治理的過(guò)程中，一些非正式、社會(huì)嵌入式和多樣化的知識(shí)發(fā)揮著重要作用，而這些知識(shí)并非為所有治理主體共同掌握，從而使價(jià)值共識(shí)達(dá)成的難度進(jìn)一步增加。

（二）就治理過(guò)程而言，棘手公共問(wèn)題呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)不良

結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題并非指問(wèn)題本身存在錯(cuò)誤或者不恰當(dāng)之處，而是指這類(lèi)問(wèn)題不存在明確的結(jié)構(gòu)或者解決途徑。棘手公共問(wèn)題的非結(jié)構(gòu)化特征反映到治理過(guò)程中，常常導(dǎo)致為面臨的難題尋找科學(xué)依據(jù)的嘗試失敗。較之而言，與棘手公共問(wèn)題相對(duì)的“馴良問(wèn)題” 〔12 〕更易于被科學(xué)理論所處理，因?yàn)檫@類(lèi)問(wèn)題存在一些共性，如：可以被清晰地定義，即當(dāng)前的觀測(cè)狀態(tài)與理想狀態(tài)之間的差距可以準(zhǔn)確表述;可以明確歸因，即問(wèn)題的源頭可以在復(fù)雜的因果關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中尋得;可以明晰解決方案，即存在縮小當(dāng)前問(wèn)題狀態(tài)與理想狀態(tài)之間差距的有效行動(dòng)。然而，棘手公共問(wèn)題呈現(xiàn)的屬性特征，正與所謂的“馴良問(wèn)題”相反，從而使得采取“理性-技術(shù)”的途徑或者按照“界定問(wèn)題、搜集信息、分析問(wèn)題、制定方案、執(zhí)行方案”的程序化問(wèn)題解決方式難以奏效。

棘手公共問(wèn)題呈現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)不良狀態(tài)，使制度化或者程序化解決流程成為奢望，擺在治理主體面前的只有“剪不斷理還亂”的復(fù)雜形態(tài)，從而使得采取“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)決策成為現(xiàn)實(shí)選擇。從一定程度上講，面對(duì)動(dòng)態(tài)與復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，“摸著石頭過(guò)河”不失為一種對(duì)戰(zhàn)略管理實(shí)踐的新詮釋?zhuān)⑶宜策m合中國(guó)的治理情境?！懊^過(guò)河”并非循規(guī)蹈矩，也不是回避棘手公共問(wèn)題的治理需求，其本質(zhì)上秉承的是治理制度和治理方式創(chuàng)新的邏輯 〔13 〕。棘手公共問(wèn)題的治理，涉及多元治理主體的不同價(jià)值訴求，采取何種方式凝聚價(jià)值共識(shí)和共同為這種創(chuàng)新實(shí)踐提供支持與合法性，從而可以使其以一種動(dòng)態(tài)化的、靈活的以及可以隨時(shí)調(diào)整的治理方式，為棘手公共問(wèn)題的解決以及多元治理主體共同價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供保障，是需要審慎思考的問(wèn)題。除此之外，棘手公共問(wèn)題的治理過(guò)程，還需要搜集和聚合更多的信息，從而對(duì)該類(lèi)問(wèn)題形成相對(duì)深入的理解和認(rèn)識(shí)。然而，公共價(jià)值觀念之間的沖突，嚴(yán)重影響了治理主體之間協(xié)商或溝通機(jī)制的有效運(yùn)行，謀求價(jià)值共識(shí)成為迫切要求。

（三）就解決方案而言，棘手公共問(wèn)題排斥最優(yōu)解

棘手公共問(wèn)題的價(jià)值沖突與不良結(jié)構(gòu)特征，使得詳盡描述可能性的解決方案成為徒勞，因?yàn)槊恳粋€(gè)新方案的提出都意味著需要對(duì)問(wèn)題進(jìn)行重新審視。由于存在一個(gè)并不明確的問(wèn)題，從而難以形成明確的解決方案，棘手公共問(wèn)題治理的最終結(jié)果并非探索所謂的“最優(yōu)解決方案”，而是應(yīng)該遵循赫伯特·西蒙的“滿意決策模型”。這主要出于兩方面的考慮，一方面是因?yàn)橹卫碇黧w的認(rèn)知、知識(shí)、技能、時(shí)間以及精力具有有限性，另一方面也是因?yàn)閱?wèn)題解決過(guò)程所需要的各種資源不可能無(wú)限的供給，從而問(wèn)題的解決只是由于解決方案“足夠好”，而非最優(yōu)。當(dāng)然，我們也無(wú)法忽視這樣一種情況，即因?yàn)橛糜诮鉀Q問(wèn)題的資源耗盡，而不得不停止棘手公共問(wèn)題治理的情形。

反觀棘手公共問(wèn)題治理的現(xiàn)實(shí)狀況，由于多元價(jià)值偏好的存在，對(duì)何謂“滿意”或“足夠好”的解決方案可能也會(huì)存在分歧，因?yàn)榉桨傅脑u(píng)估者很可能基于自身的主觀價(jià)值和利益追求作出評(píng)判，當(dāng)面臨在“足夠好”“好”或者“不夠好”等選項(xiàng)之間進(jìn)行抉擇的時(shí)候，探索減少分歧和達(dá)成一致的方法又成為棘手公共問(wèn)題治理必須面對(duì)的問(wèn)題。除此之外，在多元治理主體共同參與棘手公共問(wèn)題治理的過(guò)程中，治理責(zé)任的落實(shí)也是必須思考的問(wèn)題，因?yàn)槿狈χ卫碇行牡闹卫砟Ｊ剑瑯O易陷入主體責(zé)任重疊的泥沼，從而造成責(zé)任的落實(shí)無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)的局面 〔14 〕。綜而觀之，如何評(píng)估和測(cè)量不同治理方案的公共價(jià)值，以及如何落實(shí)多元治理主體的責(zé)任，也成為棘手公共問(wèn)題治理需要破解的重要困境。

三、公共價(jià)值管理理論與“棘手公共問(wèn)題”求解

面對(duì)棘手公共問(wèn)題的治理困境以及傳統(tǒng)治理模式的逐漸式微，探索有效的社會(huì)治理方式成為當(dāng)務(wù)之急。公共價(jià)值管理以創(chuàng)造公共價(jià)值、重視公民參與、注意發(fā)揮政治作用、推行網(wǎng)絡(luò)治理以及全面應(yīng)對(duì)效率、責(zé)任和公平問(wèn)題為基本主張，迎合了棘手公共問(wèn)題的治理需求，成為指導(dǎo)該類(lèi)問(wèn)題解決的可行選擇。

公共價(jià)值管理理論作為西方公共治理的前沿理論之一，由哈佛大學(xué)教授馬克·莫爾在其1995年的著作《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》中提出。該書(shū)在闡釋公共價(jià)值基本框架的基礎(chǔ)上，初步回答了什么是公共價(jià)值、由誰(shuí)創(chuàng)造公共價(jià)值以及如何創(chuàng)造公共價(jià)值的問(wèn)題 〔15 〕17。之后，經(jīng)過(guò)更多學(xué)者參與研究，極大推動(dòng)了公共價(jià)值管理理論的發(fā)展。相對(duì)于效率和效能而言，公共價(jià)值管理有效解決了公共行政領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的民主和效率不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了工具理性與價(jià)值理性的真正融合發(fā)展，成為后公共管理時(shí)代最具代表性的公共行政學(xué)理論。公共價(jià)值管理理論的出現(xiàn)，不僅促使公共行政學(xué)理論發(fā)展歷程中鐘擺運(yùn)動(dòng)的指針再次回到了價(jià)值理性區(qū)域，而且為后工業(yè)化時(shí)期高度復(fù)雜化和高度不確定性社會(huì)狀態(tài)下的社會(huì)治理和政府改革提供了理論指導(dǎo)。

公共價(jià)值管理理論的基本主張包括：（1）創(chuàng)造公共價(jià)值。政府應(yīng)該對(duì)公民的集體偏好進(jìn)行回應(yīng)，而不僅僅是對(duì)“顧客”進(jìn)行回應(yīng)，公共價(jià)值的創(chuàng)造要依賴(lài)于政治協(xié)商和集體性的偏好表達(dá)。（2）重視公民參與。公民不僅僅通過(guò)投票箱，而且要通過(guò)真正的參與、咨詢(xún)和調(diào)查等方式促進(jìn)社會(huì)資源的有效和合理使用。（3）重視政治的作用。把質(zhì)量、效率、安全、可靠性、問(wèn)責(zé)以及集體偏好等因素相結(jié)合。（4）推行網(wǎng)絡(luò)治理。其中技術(shù)和關(guān)系是兩個(gè)關(guān)鍵詞，技術(shù)為網(wǎng)絡(luò)治理提供硬件支持，而構(gòu)建成功的關(guān)系需要網(wǎng)絡(luò)中不同行動(dòng)者相互協(xié)作。（5）重新定位民主與效率的關(guān)系。兩者是事實(shí)上的伙伴關(guān)系，民主嵌入整個(gè)公共價(jià)值管理過(guò)程之中。（6）全面應(yīng)對(duì)效率、責(zé)任和公平問(wèn)題。效率是通過(guò)持續(xù)的檢查保證行為符合目標(biāo)，責(zé)任是通過(guò)溝通對(duì)目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定與監(jiān)督，公平是通過(guò)發(fā)展個(gè)人能力實(shí)現(xiàn)權(quán)利與責(zé)任。從中不難發(fā)現(xiàn)，公共價(jià)值管理理論的主張與棘手公共問(wèn)題的治理需求具有內(nèi)在一致性，公共價(jià)值、公民參與、合法性、網(wǎng)絡(luò)治理、民主、效率、責(zé)任以及公平等要素為提升棘手公共問(wèn)題的可治理性奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

為了清楚闡釋公共價(jià)值管理與棘手公共問(wèn)題治理的耦合性以及理論主張的適用性，本文借助馬克·莫爾的“戰(zhàn)略三角模型”行動(dòng)框架予以說(shuō)明。戰(zhàn)略三角模型的核心是公共價(jià)值，政府以及其他社會(huì)治理主體的最終目標(biāo)就是創(chuàng)造公共價(jià)值。成功的公共組織戰(zhàn)略應(yīng)同時(shí)滿足三個(gè)維度的要求，即使命維度的定義公共價(jià)值、政治維度的支持與合法性以及運(yùn)營(yíng)維度的運(yùn)作能力。這一行動(dòng)框架的構(gòu)建，很好地適應(yīng)了棘手公共問(wèn)題治理的需求。筆者將這一行動(dòng)框架進(jìn)行適切性修正，在增加棘手公共問(wèn)題治理內(nèi)容的基礎(chǔ)上，形成“基于戰(zhàn)略三角模型的棘手公共問(wèn)題治理框架”（見(jiàn)圖1），進(jìn)而對(duì)公共價(jià)值管理參與棘手公共問(wèn)題治理的適用性進(jìn)行分析。需要特別指出，作為一種戰(zhàn)略管理模式，公共價(jià)值管理需要對(duì)內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行持續(xù)性關(guān)注，在對(duì)當(dāng)前處境的不斷分析中發(fā)現(xiàn)自身的成長(zhǎng)機(jī)會(huì)，以創(chuàng)造新的公共價(jià)值。所以，“戰(zhàn)略三角模型”這一行動(dòng)框架，并非短暫的或者一次性的行動(dòng)，而是要在循環(huán)過(guò)程中對(duì)當(dāng)前情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)判斷，同時(shí)形成對(duì)未來(lái)處境的正確預(yù)見(jiàn)，與“摸著石頭過(guò)河”的創(chuàng)新實(shí)踐具有異曲同工之妙。

棘手公共問(wèn)題治理的使命維度：定義公共價(jià)值。戰(zhàn)略三角模型的第一個(gè)維度是“定義公共價(jià)值”，從公共管理學(xué)的視角來(lái)看，也可以稱(chēng)之為使命管理，它最重要的功能就是判斷組織的目標(biāo)是否符合公共價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，并且在特定的情境中，要基于對(duì)多元主義價(jià)值的協(xié)商形成價(jià)值共同體。這一過(guò)程也被莫爾稱(chēng)作創(chuàng)造公共價(jià)值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即基于特定情境的公共價(jià)值識(shí)別。棘手公共問(wèn)題治理的愿景與使命，就是在多元價(jià)值相互沖突的特定情境中尋求價(jià)值共識(shí)和創(chuàng)造公共價(jià)值。這一共識(shí)的形成，應(yīng)該遵循公共價(jià)值管理的基本主張，即在關(guān)注集體偏好、充分的公眾參與、重視政府部門(mén)作用、實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化治理以及有效應(yīng)對(duì)效率、責(zé)任和公平問(wèn)題的理念下展開(kāi)。對(duì)于棘手公共問(wèn)題而言，它不同于線性、單一和程序化的一般問(wèn)題，即多元治理主體對(duì)該問(wèn)題的理解和認(rèn)識(shí)存在知識(shí)上的不確定性，而公共價(jià)值管理的相關(guān)主張為破解和消除知識(shí)狀態(tài)的不確定性帶來(lái)了思路。另外，定義公共價(jià)值的最終目的是確保組織目標(biāo)符合創(chuàng)造公共價(jià)值的需要，所以棘手公共問(wèn)題治理的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)該有效地傳遞給多元治理主體，從而確保公共價(jià)值定義的準(zhǔn)確性。并且戰(zhàn)略性的公共價(jià)值在治理實(shí)踐中應(yīng)該是可以被評(píng)估和測(cè)量的，從而探索棘手公共問(wèn)題的治理績(jī)效也是應(yīng)有之義。

棘手公共問(wèn)題治理的政治維度：支持與合法性。戰(zhàn)略三角模型的第二個(gè)維度是“支持與合法性”，從公共管理學(xué)的視角來(lái)看，也可以稱(chēng)之為政治管理，它最重要的功能是爭(zhēng)取治理主體的支持以及獲得合法性，因此也有學(xué)者將這一要素總結(jié)為“授權(quán)環(huán)境” 〔16 〕。無(wú)論是政治管理還是授權(quán)環(huán)境，其最終目標(biāo)就是獲得權(quán)威機(jī)構(gòu)和法律的支持，以保障公共價(jià)值創(chuàng)造所需的各種資源。換言之，由于政治和法律的支持程度不同，或者授權(quán)環(huán)境的差異，會(huì)直接影響公共價(jià)值創(chuàng)造的有效性。在棘手公共問(wèn)題治理過(guò)程中，同樣需要為獲取最大的支持與合法性而努力。棘手公共問(wèn)題自身存在價(jià)值沖突、結(jié)構(gòu)不良以及不確定性等特征，并且棘手公共問(wèn)題的治理環(huán)境同樣處于高度不確定性和高度復(fù)雜化狀態(tài)，如何通過(guò)參與、民主、平等、公平以及網(wǎng)絡(luò)治理謀求最佳的行動(dòng)環(huán)境，從而有效應(yīng)對(duì)棘手公共問(wèn)題，是關(guān)乎能否達(dá)成“滿意解”的重要問(wèn)題。當(dāng)前，面對(duì)一些“積重難返”的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，治理主體（主要是政府）傾向于采取“運(yùn)動(dòng)式”治理模式，將國(guó)家政權(quán)和行政權(quán)力的強(qiáng)力介入作為自身行動(dòng)合法性的主要來(lái)源。這樣做盡管會(huì)取得一定的社會(huì)治理效果，然而對(duì)這種社會(huì)治理模式的頻繁運(yùn)用，也折射出社會(huì)治理主體自身治理能力的不足以及對(duì)支持與合法性真正來(lái)源的忽視，其實(shí)質(zhì)是在透支國(guó)家治理能力。棘手公共問(wèn)題的自身特征以及所處的社會(huì)治理環(huán)境，較少有適合“運(yùn)動(dòng)式治理”生存的土壤，其支持與合法性的獲得，需要在法律框架下，以參與、協(xié)商和對(duì)話的形式獲得。

棘手公共問(wèn)題治理的運(yùn)營(yíng)維度：運(yùn)作能力。戰(zhàn)略三角模型的第三個(gè)維度是“運(yùn)作能力”，從公共管理學(xué)的視角來(lái)看，也可以稱(chēng)之為運(yùn)營(yíng)管理，它最重要的功能是推動(dòng)公共價(jià)值創(chuàng)造的真正實(shí)現(xiàn)。就公共行政的“合理性”而言，公共價(jià)值管理不但認(rèn)識(shí)到價(jià)值理性的重要作用，而且沒(méi)有忽視工具理性的實(shí)踐意義，既秉承了工具理性在相應(yīng)的價(jià)值理性指導(dǎo)下才可以發(fā)揮積極和建設(shè)性作用的觀點(diǎn)，又遵循了價(jià)值理性只有通過(guò)工具理性的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作才有可能實(shí)現(xiàn)的實(shí)際狀況。在20世紀(jì)90年代后期，伴隨著全球化、信息化和后工業(yè)化時(shí)代的來(lái)臨，新公共管理在理論與實(shí)踐的角度都出現(xiàn)了認(rèn)同上的嚴(yán)重失落和沖突，作為其主要理論代表的新公共管理理論也表現(xiàn)出了弊端，在公共行政“合理性”雙重維度的張力感染下，西方公共行政的各個(gè)學(xué)派紛紛提出自己的主張和看法，公共行政開(kāi)始向后新公共管理階段轉(zhuǎn)變。作為這一階段的主要理論之一，公共價(jià)值管理理論實(shí)現(xiàn)了對(duì)新公共服務(wù)理論、整體性治理理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論以及數(shù)字治理理論的揚(yáng)棄，不僅提出以“價(jià)值理性”為主要特征的創(chuàng)造公共價(jià)值的戰(zhàn)略目標(biāo)，而且強(qiáng)調(diào)以“工具理性”為主要特征的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作能力，有效調(diào)適了價(jià)值理性和工具理性之間的張力。對(duì)棘手公共問(wèn)題的治理，達(dá)成多元治理主體的價(jià)值共識(shí)和取得支持與合法性固然重要，然而也不能忽視組織或者治理工具的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作能力，正確、有效的行動(dòng)策略和運(yùn)作能力的不斷提升，應(yīng)當(dāng)而且必須成為棘手公共問(wèn)題治理的現(xiàn)實(shí)保障。

總而言之，公共價(jià)值管理的理論主張為棘手公共問(wèn)題治理提供了方法論的指導(dǎo)，尤其是“戰(zhàn)略三角模型”這一新型行動(dòng)框架的構(gòu)建，為提升棘手公共問(wèn)題的可治理性提供了行動(dòng)依據(jù)。

四、“棘手公共問(wèn)題”治理思路

棘手公共問(wèn)題治理的公共價(jià)值管理途徑，應(yīng)該在“戰(zhàn)略三角模型”的行動(dòng)框架下展開(kāi)，圍繞使命維度、政治維度和運(yùn)營(yíng)維度，實(shí)現(xiàn)謀求價(jià)值共識(shí)、優(yōu)化授權(quán)環(huán)境與完善運(yùn)作能力的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而有效應(yīng)對(duì)日漸增多的棘手公共問(wèn)題。

（一）謀求價(jià)值共識(shí)：在棘手公共問(wèn)題治理中創(chuàng)造公共價(jià)值

在棘手公共問(wèn)題治理過(guò)程中，謀求多元治理主體的價(jià)值共識(shí)是關(guān)鍵，也是開(kāi)展其他環(huán)節(jié)治理行動(dòng)的基礎(chǔ)。價(jià)值共識(shí)的達(dá)成需要在公共價(jià)值認(rèn)知和公共價(jià)值創(chuàng)造的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)，同時(shí)借助網(wǎng)絡(luò)治理建構(gòu)成功的公共關(guān)系。就公共價(jià)值認(rèn)知而言，棘手公共問(wèn)題治理困境之一就是存在明顯的價(jià)值沖突，從而公共價(jià)值認(rèn)知需要有明確的途徑、遵循的原則以及確保其準(zhǔn)確性。第一，棘手公共問(wèn)題價(jià)值認(rèn)知途徑主要通過(guò)設(shè)置清晰的程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)該程序可以確認(rèn)公共價(jià)值創(chuàng)造的參與主體（政府、利益相關(guān)者、非營(yíng)利組織、志愿者組織以及專(zhuān)家等）、最終的決策主體以及明確界定政府部門(mén)職能。一般認(rèn)為，公共價(jià)值認(rèn)知可以選擇對(duì)話、協(xié)商的方式構(gòu)建起參與者網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中的多元治理主體應(yīng)該保持順暢和經(jīng)常性的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)棘手公共問(wèn)題相關(guān)知識(shí)、信息以及資源的共享。波茲曼等學(xué)者提出的“公共價(jià)值地圖”也是甄別公共價(jià)值的可參考方式，從而可以將法律、政策、直覺(jué)、價(jià)值觀調(diào)查、歷史傳統(tǒng)以及選舉意見(jiàn)等作為公共價(jià)值的認(rèn)知途徑。第二，棘手公共問(wèn)題價(jià)值認(rèn)知應(yīng)該秉持“以人民為中心”的理念。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)換，尤其是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，使得公眾的合理要求、意愿和期望成為公共價(jià)值認(rèn)知的核心原則。對(duì)這一原則的遵循，體現(xiàn)了國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)三元關(guān)系的重新構(gòu)建，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的民主、公平和平等，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)善治的必然要求。第三，棘手公共問(wèn)題價(jià)值認(rèn)知要通過(guò)適應(yīng)性來(lái)體現(xiàn)準(zhǔn)確性。因?yàn)樵谝粋€(gè)價(jià)值多元和充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，幾乎所有的公共問(wèn)題都或多或少地體現(xiàn)出“棘手性”特征，而相互沖突的多元價(jià)值也廣泛存在于社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，從而價(jià)值認(rèn)知要符合具體社會(huì)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)狀況，以及政治和社會(huì)環(huán)境的變化需求。

就公共價(jià)值創(chuàng)造而言，在對(duì)棘手公共問(wèn)題公共價(jià)值進(jìn)行認(rèn)知的基礎(chǔ)上，要確認(rèn)公共價(jià)值的具體內(nèi)容。這一內(nèi)容的確認(rèn)，一方面需要立足于多元治理主體的價(jià)值偏好表達(dá)，另一方面也應(yīng)契合公共價(jià)值管理的宏觀視野，即公共價(jià)值創(chuàng)造應(yīng)該是一個(gè)兼顧各方需求的科學(xué)模式。就我國(guó)的治理情境而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、社會(huì)和諧以及生態(tài)良好等都是公共價(jià)值的內(nèi)容來(lái)源，從而在棘手公共問(wèn)題治理過(guò)程中，應(yīng)對(duì)上述公共價(jià)值追求予以關(guān)注。棘手公共問(wèn)題治理的公共價(jià)值創(chuàng)造，是將價(jià)值理念轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐過(guò)程，公共價(jià)值共識(shí)的形成意味著其所承載的公共利益、公共秩序以及公共文化有了實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)土壤。在這一土壤中，一方面要發(fā)揮公共管理者的探索和創(chuàng)造精神，從而充分調(diào)動(dòng)各種資源為公共價(jià)值的創(chuàng)造而協(xié)作，同時(shí)還需建立多元治理主體之間靈活互動(dòng)的回應(yīng)機(jī)制，以提升生產(chǎn)公共價(jià)值的效率。

（二）優(yōu)化授權(quán)環(huán)境：在棘手公共問(wèn)題治理中尋求合法性支持

在棘手公共問(wèn)題治理過(guò)程中，需要面對(duì)這類(lèi)社會(huì)問(wèn)題結(jié)構(gòu)不良的困境，授權(quán)環(huán)境的差異直接影響治理的進(jìn)程。由于棘手公共問(wèn)題涉及多元治理主體之間的價(jià)值沖突，而沖突產(chǎn)生的很大原因在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性和生活經(jīng)歷的不同，所以社會(huì)公眾無(wú)法指定公共價(jià)值的“官方”表達(dá)者。正如波茲曼所言，沒(méi)有人否認(rèn)科學(xué)界在評(píng)估研究的技術(shù)質(zhì)量方面有很高的技巧，但是在定義和評(píng)估公共價(jià)值方面，沒(méi)有人擁有更為特殊的培訓(xùn)、技能或者合法性 〔17 〕。因此，應(yīng)用技治主義或者形式化決策治理棘手公共問(wèn)題，屬于波茲曼提出的公共價(jià)值失靈框架的七種表現(xiàn)之一，即社會(huì)價(jià)值傳達(dá)和聚合機(jī)制失靈。

因此，優(yōu)化棘手公共問(wèn)題治理的授權(quán)環(huán)境，一定要在法律允許的框架范圍內(nèi)，增強(qiáng)棘手公共問(wèn)題治理的參與性、公開(kāi)性和實(shí)用性，并且賦予承擔(dān)“元治理”功能的政府以靈活應(yīng)對(duì)棘手公共問(wèn)題動(dòng)態(tài)變化的調(diào)適權(quán)力。第一，提升棘手公共問(wèn)題治理的多元參與和有效性。棘手公共問(wèn)題涉及多元治理主體的切身利益，在治理行動(dòng)過(guò)程中，要提供暢通有效的渠道和途徑，讓每一個(gè)治理主體都提出自己的見(jiàn)解和看法。要積極通過(guò)電子政務(wù)、智慧政府建設(shè)，轉(zhuǎn)變以往只有社會(huì)主體積極參與才能夠保障參與有效性的觀念，發(fā)揮“被動(dòng)參與” 〔18 〕在表達(dá)自身觀點(diǎn)、態(tài)度和需求方面的積極作用，同時(shí)注意建立健全相應(yīng)的規(guī)范和約束機(jī)制，減少無(wú)效參與。第二，促進(jìn)棘手公共問(wèn)題治理的公開(kāi)性和透明性。在棘手公共問(wèn)題治理行動(dòng)中，政府作為治理主體之一，要自覺(jué)施行公開(kāi)行政和透明行政，將自身在信息占有數(shù)量和質(zhì)量上的優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)化成為合作治理的真實(shí)績(jī)效，杜絕神秘政府模式下的信息控制和信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象。公開(kāi)和透明是棘手公共問(wèn)題治理有效性的基本保障，多元治理主體對(duì)治理目標(biāo)、治理工具、治理內(nèi)容以及當(dāng)前掌握的棘手公共問(wèn)題知識(shí)都應(yīng)該有清楚認(rèn)知，從而防止暗箱操作和不同組織的利益博弈。第三，確保棘手公共問(wèn)題治理的實(shí)用性。實(shí)用性強(qiáng)調(diào)多元治理主體達(dá)成一致的公共價(jià)值追求應(yīng)該符合創(chuàng)造公共價(jià)值這一戰(zhàn)略目標(biāo)，有可能滑向“塔西佗陷阱”或者喪失公共性?xún)?nèi)核的治理結(jié)果都應(yīng)該被規(guī)避。能否創(chuàng)造公共價(jià)值是衡量公共管理行為是否有意義的一把標(biāo)尺，也是衡量治理責(zé)任是否落實(shí)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，如果棘手公共問(wèn)題治理行動(dòng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值管理理論的戰(zhàn)略目標(biāo)，這一治理活動(dòng)必將受到公共價(jià)值失靈和治理無(wú)效的質(zhì)疑。第四，賦予政府動(dòng)態(tài)調(diào)適的權(quán)力。棘手公共問(wèn)題自身的復(fù)雜化和多樣化屬性，加之外界社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境的變化，要求治理行動(dòng)的開(kāi)展也要?jiǎng)討B(tài)化，正如前文所言，每一個(gè)新解決方案的提出都意味著對(duì)棘手公共問(wèn)題多了一份理解和認(rèn)知，從而治理主體要適應(yīng)新的治理情境，這時(shí)政府的適時(shí)引導(dǎo)就成為治理活動(dòng)持續(xù)開(kāi)展的有力支持。

（三）完善運(yùn)作能力：在棘手公共問(wèn)題治理中提升治理能力

棘手公共問(wèn)題治理必須正確面對(duì)這類(lèi)問(wèn)題的不確定性屬性，以及排斥最優(yōu)解決方案而造成的無(wú)法“畢其功于一役”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。秉承“干中學(xué)”的知識(shí)獲取方式，棘手公共問(wèn)題的治理主體需要采取“治中學(xué)”的策略，即在社會(huì)問(wèn)題的治理過(guò)程中獲取經(jīng)驗(yàn)和實(shí)現(xiàn)知識(shí)增值，提升應(yīng)對(duì)類(lèi)似問(wèn)題的治理能力。就棘手公共問(wèn)題治理而言，必須提升治理主體的情境認(rèn)知能力、治理工具選擇能力以及公共價(jià)值測(cè)量能力。

首先，提升棘手公共問(wèn)題治理的情境認(rèn)知能力。應(yīng)用“情境認(rèn)知理論”來(lái)解釋治理主體與棘手公共問(wèn)題治理之間的關(guān)系，重點(diǎn)包括三個(gè)方面：（1）治理主體的認(rèn)知過(guò)程本質(zhì)是由情境決定的，情境是一切認(rèn)知活動(dòng)的基礎(chǔ);（2）治理主體與環(huán)境是一個(gè)整體性的認(rèn)知系統(tǒng)，這一認(rèn)知系統(tǒng)包括了他者、社會(huì)環(huán)境以及自然環(huán)境，諸多因素作為一個(gè)整體共同構(gòu)成了治理主體的認(rèn)知視域;（3）治理主體的認(rèn)知活動(dòng)是一個(gè)雙向過(guò)程，既表現(xiàn)為對(duì)環(huán)境刺激的適應(yīng)過(guò)程，也表現(xiàn)為依賴(lài)已有的主體性進(jìn)行解釋與建構(gòu)的過(guò)程 〔19 〕185。鑒于棘手公共問(wèn)題的多元價(jià)值沖突、結(jié)構(gòu)不良以及不確定性等特征，治理主體要保持對(duì)復(fù)雜環(huán)境的敏銳觀察力，主動(dòng)適應(yīng)環(huán)境的發(fā)展變化，從而提升對(duì)社會(huì)治理過(guò)程的解釋、反思和建構(gòu)能力，做到“摸著石頭過(guò)河”也要有石可摸。前文提及的公共價(jià)值認(rèn)知過(guò)程，通過(guò)程序的設(shè)置、基本理念的遵循以及對(duì)適應(yīng)性的強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了在具體情境中對(duì)認(rèn)知能力的有效運(yùn)用。

其次，改善棘手公共問(wèn)題治理的工具選擇能力。在現(xiàn)代社會(huì)，治理主體并不缺乏治理工具，相反，面對(duì)數(shù)量眾多的治理工具，如何進(jìn)行恰當(dāng)選擇和運(yùn)用才是對(duì)其能力的最大考驗(yàn)。棘手公共問(wèn)題治理需要有效謀求價(jià)值共識(shí)從而創(chuàng)造公共價(jià)值，而價(jià)值共識(shí)的達(dá)成過(guò)程需要參與、民主、透明、公平、效率以及責(zé)任等的真正實(shí)現(xiàn)，從而對(duì)發(fā)揮保障功能的各種治理工具的特性、適用環(huán)境、應(yīng)用條件、有效性以及優(yōu)先順序提出了更高的要求。例如，城管執(zhí)法部門(mén)面對(duì)的城市治理問(wèn)題，屬于棘手公共問(wèn)題治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，因?yàn)閳?zhí)法主體與執(zhí)法相對(duì)人之間的價(jià)值理念存在沖突、執(zhí)法環(huán)境相對(duì)復(fù)雜并且執(zhí)法結(jié)果存在不確定性。然而，執(zhí)法主體在長(zhǎng)期的治理實(shí)踐中獲取的治理經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，催生了城市治理領(lǐng)域“柔性執(zhí)法模式” 〔20 〕的出現(xiàn)，治理主體通過(guò)與治理相對(duì)人謀求價(jià)值理念層面的共識(shí)，并且主動(dòng)對(duì)城市治理工具的使用優(yōu)先級(jí)進(jìn)行恰當(dāng)排序，取得了良好的社會(huì)治理效果。

最后，培育棘手公共問(wèn)題治理的價(jià)值測(cè)量能力。棘手公共問(wèn)題的屬性特征排斥最優(yōu)解決方案的出現(xiàn)，然而棘手公共問(wèn)題治理方案“足夠好”或者“滿意解”的作出和選擇，依然需要對(duì)公共價(jià)值展開(kāi)基本的評(píng)估與測(cè)量。公共價(jià)值管理的提出者莫爾也認(rèn)為，公共價(jià)值管理相較于其他公共行政理論而言更具科學(xué)性，它跳出了以往公共行政只注重規(guī)范性研究的窠臼，可以采取有效方式對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行測(cè)評(píng)。公共價(jià)值管理提出了公共價(jià)值賬戶(hù)（Public Value Account）、公共價(jià)值鏈（Public Value Chain）以及公共價(jià)值記分卡（Public Value Score-card）等概念，幫助公共管理者命名、觀察和測(cè)量公共價(jià)值。其中：公共價(jià)值賬戶(hù)用來(lái)引導(dǎo)組織增加公共價(jià)值的創(chuàng)造;公共價(jià)值鏈可以收集治理績(jī)效的相關(guān)信息，為公共價(jià)值記分卡的運(yùn)營(yíng)能力提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù);公共價(jià)值記分卡則通過(guò)數(shù)據(jù)進(jìn)行公共價(jià)值的實(shí)際績(jī)效評(píng)估和測(cè)量 〔21 〕473。棘手公共問(wèn)題治理的公共價(jià)值測(cè)量能力的培育和提升，需要在將西方理論進(jìn)行本土化改造的基礎(chǔ)上進(jìn)行，盡管這樣做必然要經(jīng)歷相對(duì)困難的過(guò)程，然而卻富有積極意義，并且這一理論已經(jīng)在我國(guó)政府績(jī)效治理方面凸顯其積極意義。毋庸置疑，通過(guò)對(duì)公共價(jià)值的測(cè)量和評(píng)估，可以使我們對(duì)棘手公共問(wèn)題治理的過(guò)程有更加科學(xué)的認(rèn)識(shí)，有助于治理經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的積累，從而為應(yīng)對(duì)類(lèi)似問(wèn)題提供參考與指導(dǎo)。

棘手公共問(wèn)題的大量出現(xiàn)，已經(jīng)成為社會(huì)治理領(lǐng)域的一大世界性難題。隱匿在棘手公共問(wèn)題背后的公共價(jià)值沖突問(wèn)題，不但成為影響該類(lèi)社會(huì)問(wèn)題可治理性的關(guān)鍵因素，而且也牽動(dòng)著每一個(gè)公共管理者和研究者的敏感神經(jīng)。在打造共建共治共享社會(huì)治理格局和推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)對(duì)棘手公共問(wèn)題的有效治理是應(yīng)有之舉。棘手公共問(wèn)題作為一種特殊類(lèi)別的公共問(wèn)題，其治理過(guò)程要凸顯公共性，做到以創(chuàng)造公共價(jià)值為核心。公共價(jià)值管理視角的棘手公共問(wèn)題治理，需要發(fā)揮作為平衡各種價(jià)值的穩(wěn)定力量和最主要的協(xié)調(diào)主體——政府的作用，通過(guò)激活網(wǎng)絡(luò)治理中的合作關(guān)系，確保公共價(jià)值在合作網(wǎng)絡(luò)中體現(xiàn)出來(lái);更要發(fā)揮社會(huì)組織、社會(huì)公眾以及利益相關(guān)者的作用，聚合各種價(jià)值關(guān)切和利益追求，在參與、協(xié)商和對(duì)話的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)民主、效率、公平和責(zé)任的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。除此之外，公共價(jià)值管理要求提升社會(huì)治理主體的公共價(jià)值測(cè)量能力，以科學(xué)方式評(píng)估棘手公共問(wèn)題的治理績(jī)效，從而為治理方案的改進(jìn)提供依據(jù)。

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責(zé)任編輯 周 榮