對(duì)保障性住房建設(shè)融資問(wèn)題的思考

胡吉亞 胡海峰

〔摘要〕 目前我國(guó)保障性住房建設(shè)的主要瓶頸之一就是資金缺口較大，而由于保障性住房的“保障”性質(zhì)，資金供給的主要渠道是政府撥款、土地出讓金和銀行貸款，造成了財(cái)政壓力大、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較高等不良后果。并且，公共租賃住房的融資尤其困難，阻礙了公租房的發(fā)展。為此，應(yīng)加大公共預(yù)算用于保障性住房建設(shè)的資金規(guī)模，并加強(qiáng)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行力度;拓寬保障性住房建設(shè)資金供給渠道;成立保障性住房政策性金融機(jī)構(gòu);創(chuàng)新公租房融資模式;建立健全保障性住房建設(shè)融資體系，盡快形成符合我國(guó)實(shí)際的保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的財(cái)力保障機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕 保障性住房，融資體系，公共租賃住房，資金缺口

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F832.1? ? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）02-0093-07

保障性住房建設(shè)是惠及民生、穩(wěn)定社會(huì)和健全房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要工程，在這項(xiàng)浩大的工程中，融資問(wèn)題尤為重要，直接關(guān)系到保障性安居工程建設(shè)的落實(shí)和進(jìn)展?！笆濉睍r(shí)期我國(guó)將進(jìn)一步加快安居工程建設(shè)，而盡快妥善地解決保障性住房的融資問(wèn)題是重中之重。本文從分析我國(guó)住房保障領(lǐng)域資金支持的現(xiàn)狀出發(fā)，剖析我國(guó)保障性住房融資桎梏所在，提出完善我國(guó)保障性住房融資體系的政策建議。

一、保障性住房建設(shè)融資問(wèn)題的現(xiàn)狀

保障性住房建設(shè)是改善民生、加快城市化進(jìn)程和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的重要舉措?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)形成了以廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)住房、公共租賃住房為主要形式的保障性住房體系基本框架，“十二五”期間，中央政府提出在五年內(nèi)建設(shè)3600萬(wàn)套保障性住房的具體計(jì)劃，現(xiàn)已超額完成，全國(guó)累計(jì)開(kāi)工建設(shè)公共租賃住房（含廉租住房）1359萬(wàn)套，基本建成1086萬(wàn)套 〔1 〕。“十三五”期間，國(guó)務(wù)院提出普惠基本公共服務(wù)，其核心是促進(jìn)機(jī)會(huì)均等，重點(diǎn)是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，其中就包括住房保障領(lǐng)域的服務(wù)。以北京市為例，2018年，北京市籌建5萬(wàn)套保障性住房，規(guī)劃內(nèi)的公租房配租要完成90%以上 〔2 〕。2017年，全國(guó)各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)工程動(dòng)工609萬(wàn)套，順利完成年度目標(biāo)任務(wù)，完成投資1.84萬(wàn)億元 〔3 〕。

在我國(guó)保障性安居工程的建設(shè)中，資金缺乏一直是首要問(wèn)題。如果按照我國(guó)“十二五”規(guī)劃中提出的五年內(nèi)建設(shè)3600萬(wàn)套保障性住房來(lái)計(jì)算，2011-2015年我國(guó)建設(shè)保障性住房所需資金分別為1.37萬(wàn)億元、1.08萬(wàn)億元、0.8萬(wàn)億元、0.79萬(wàn)億元、0.79萬(wàn)億元，累計(jì)將高達(dá)5萬(wàn)億元 〔4 〕。

近年來(lái)，我國(guó)住房保障工程的資金支持主要來(lái)自各級(jí)政府撥款、土地出讓金和銀行貸款，社會(huì)投資較少。其中，中央政府的支持是我國(guó)安居工程順利推進(jìn)的重要保障。中華人民共和國(guó)財(cái)政部官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2016年中央財(cái)政對(duì)于保障性住房領(lǐng)域的直接撥款高達(dá)1216億元，在資金的分配上主要向中西部地區(qū)傾斜。其中，189.99億元分配給了東部地區(qū)，539.11億元分配給了中部地區(qū)，487.12億元分配給了西部地區(qū)。

中央政府對(duì)保障性住房建設(shè)的財(cái)政投入成為“風(fēng)向標(biāo)”，各地也不斷加大了省、市級(jí)財(cái)政資金對(duì)保障性住房建設(shè)的保障力度。2016年，各地各部門(mén)拓展融資思路、創(chuàng)新融資方式、增加資金支持力度，保障性住房建設(shè)資金比上一年增長(zhǎng)37% 〔5 〕。山東省強(qiáng)化以信貸資金支持全省棚戶(hù)區(qū)改造工作。2014年至2016年依次獲得銀行授信445億元、655億元、964億元，發(fā)放貸款130億元、309億元、659億元。截至2016年底，山東全省棚改累計(jì)獲得銀行授信2064億元，實(shí)際發(fā)放貸款1098億元。2017年，江西授信300億元發(fā)展住房租賃;國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行安徽分行授信196億元，累計(jì)貸款148.6億元支持阜陽(yáng)棚改 〔3 〕。2016年至2020年，南京將新建15萬(wàn)套保障性住房，對(duì)400個(gè)老舊小區(qū)全部整治出新 〔6 〕。

雖然各級(jí)政府對(duì)于安居工程的支持力度逐年增加，但是從總體來(lái)看，我國(guó)住房保障領(lǐng)域的融資渠道較為單一，缺口仍較大。而且，由于保障性住房投資的回收期比較長(zhǎng)，配套、維護(hù)和建設(shè)用地拆遷的成本比較高，導(dǎo)致資金良性循環(huán)的難度增大，這樣一方面造成了大量的貸款可能不能按時(shí)歸還，增加了地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，還可能影響到保障性住房建設(shè)任務(wù)的如期完成。需要指出的是，由于監(jiān)管機(jī)制不健全，財(cái)政資金投入不足或者使用效率低下等問(wèn)題仍然存在，導(dǎo)致保障性住房工作的進(jìn)度較慢，無(wú)法滿(mǎn)足中低收入居民的住房需求。

二、保障性住房建設(shè)融資面臨的主要問(wèn)題

雖然我國(guó)住房保障工程已經(jīng)初具規(guī)模，但由于供給數(shù)量有限，供需失衡，其中，資金缺乏一直是首要問(wèn)題。雖然各級(jí)政府對(duì)于安居工程的支持力度逐年增加，但是，從總體來(lái)看，我國(guó)住房保障領(lǐng)域的融資缺口仍較大，并主要存在如下問(wèn)題：

（一）住房籌建資金總?cè)笨谳^大

由于我國(guó)保障性住房籌建的資金供給主體單一，資金供需的缺口較大是保障性住房建設(shè)過(guò)程中最大的瓶頸之一。從保障性住房資金供需兩方面來(lái)看，首先是需求方面，隨著我國(guó)保障性住房覆蓋面的擴(kuò)大，資金需求毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)越來(lái)越大。其次，從現(xiàn)有的保障性住房建設(shè)資金供給方角度來(lái)看，由于財(cái)政收入增長(zhǎng)速度有限，政府撥款不可能大幅度增加;土地出讓金關(guān)乎房?jī)r(jià)的漲跌和房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)，短期內(nèi)也不會(huì)有太大的提升;信貸資金的投入取決于收益，而保障性住房的性質(zhì)定位決定了其不以高收益為建設(shè)目的，因此，信貸資金在一定程度上也不會(huì)向住房保障領(lǐng)域有太多的傾斜。

基于數(shù)據(jù)的可得性，以“十二五”期間北京市保障性住房資金缺口為例，2010-2015年北京市安居工程資金總?cè)笨诟哌_(dá)2540億元（見(jiàn)表1）。隨著北京市住房保障工作的向前推進(jìn)以及保障覆蓋面的擴(kuò)大，資金缺口將會(huì)持續(xù)加大。

（二）住房籌建政府財(cái)政壓力大

目前，我國(guó)各地的保障性住房建設(shè)仍以政府投入為主，2018年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2017年在住房保障支出一項(xiàng)，中央和地方的預(yù)算分別是420.67億元和6131.82億元，占總預(yù)算約1.4%和3.5% 〔7 〕。2019年中央財(cái)政撥給住房保障方面的資金高達(dá)699.82億（見(jiàn)表2）。

在發(fā)達(dá)國(guó)家，住房保障方面的財(cái)政撥款一般占政府支出的3%至8%左右，而2016年我國(guó)政府的支出預(yù)算顯示，地方政府在安居工程領(lǐng)域的支出達(dá)到4%，已經(jīng)與發(fā)達(dá)國(guó)家相似，若把土地出讓款和其他類(lèi)型的支持加總，財(cái)政支持力度合計(jì)約能達(dá)到住房保障資金供給量的一半 〔8 〕。

保障性安居工程的推進(jìn)需要大量的資金投入，僅靠政府的財(cái)政資金支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但是，我國(guó)安居工程的社會(huì)融資渠道較少，以北京市為例，2018年北京市保障性住房建設(shè)投資中心現(xiàn)金流量表顯示，該中心收到股本融資5.25億元，借款102.11億元，發(fā)行債券數(shù)額為0? 〔9 〕。由于保障性住房本身“耗資，薄利”的特點(diǎn)，使得許多社會(huì)資本都不愿意投入其中，地方政府主管住房保障工作，資金供給主要包括財(cái)政撥款、市政債券、地方融資平臺(tái)貸款。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)已經(jīng)超過(guò)18.38萬(wàn)億元，政府財(cái)政危機(jī)隱性風(fēng)險(xiǎn)較大 〔10 〕。

由于保障性住房的非營(yíng)利性和建設(shè)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，吸引社會(huì)資金具有一定的難度，而且當(dāng)前保障性住房融資過(guò)程中包含了一定程度的行政色彩，在審批、放貸等方面體現(xiàn)出明顯的滯后性，這些都會(huì)直接影響到保障性安居工程的建設(shè)進(jìn)度。

（三）銀行貸款增加推高系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2019年統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)來(lái)看，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的資金（包括保障性住房建設(shè)）有很大一部分來(lái)自于銀行貸款（見(jiàn)表3）。

從年報(bào)數(shù)據(jù)來(lái)看，中國(guó)建設(shè)銀行2017年為2.71萬(wàn)戶(hù)中低收入家庭發(fā)放保障性個(gè)人住房貸款100.84億元。中國(guó)工商銀行自2011年以來(lái)，已經(jīng)向住房保障領(lǐng)域投放了750億元的貸款類(lèi)支持 〔11 〕。2017年11月16日，中國(guó)工商銀行廣東省分行決定貸款5000億元刺激廣州市租房市場(chǎng)的發(fā)展 〔12 〕。2017年11月，為助力“租售并舉”政策的向前推行，中國(guó)建設(shè)銀行在佛山和深圳首先打造住房租賃監(jiān)管及交易服務(wù)平臺(tái)，旨在建立涵蓋房屋租售和金融服務(wù)為一體的房屋租賃金融生態(tài)圈，使公共租賃住房的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)“全鏈條”式的服務(wù)。2018年初，中國(guó)建設(shè)銀行資金扶持住房保障領(lǐng)域的行政區(qū)已經(jīng)超過(guò)300個(gè)，并在超過(guò)半數(shù)的行政區(qū)構(gòu)建了住房租賃市場(chǎng)監(jiān)管框架 〔13 〕。

2018年，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行承諾為開(kāi)發(fā)商企業(yè)提供500億元的信貸支持，重點(diǎn)支持領(lǐng)域向住房租賃方面傾斜，助力實(shí)現(xiàn)租購(gòu)并舉的目標(biāo) 〔14 〕。2018年2月，中國(guó)銀行也將住房租賃金融服務(wù)作為主要業(yè)務(wù)全面開(kāi)展，與萬(wàn)科、中海地產(chǎn)、華潤(rùn)置地和碧桂園等八家大型房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，擬提供2000億元的資金支持 〔15 〕。

商業(yè)銀行對(duì)于保障性住房建設(shè)的大力支持，一方面助力了安居工程的順利推進(jìn)，另一方面，也加大了商業(yè)銀行的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保障性住房貸款資金占有量大且回籠速度慢，對(duì)于商業(yè)銀行的流動(dòng)性是巨大的考驗(yàn)，流動(dòng)性較低的小型商業(yè)銀行和分行需為此加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。

（四）租賃類(lèi)保障性住房融資困難

我國(guó)住房保障體系主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房和公共租賃住房五種類(lèi)型，在五類(lèi)保障性住房中，經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房更偏向于商品房的性質(zhì)，盈利空間相對(duì)較大，而且在土地供應(yīng)、建設(shè)管理等方面相對(duì)成熟，往往容易獲得銀行和社會(huì)資金的支持，整體資金缺口較小。

而租賃類(lèi)保障性住房的融資就顯得較為困難，一方面，廉租房和公共租賃住房的設(shè)立初衷即為“只租不售”，而且，在租金方面實(shí)行政府定價(jià)、限價(jià)，資金投入大、回籠周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低、壞賬風(fēng)險(xiǎn)高，因此，不僅銀行不愿意在此投資，向其他金融機(jī)構(gòu)的貸款難度也非常大。分析我國(guó)銀行體系的貸款趨勢(shì)，向住房保障領(lǐng)域的貸款多投向了籌建經(jīng)濟(jì)適用房和棚改項(xiàng)目。例如，中國(guó)工商銀行在這兩個(gè)領(lǐng)域投放的貸款數(shù)量占住房保障領(lǐng)域貸款的98%以上，建行的這個(gè)比例也高達(dá)85%。而公租房由于成本收益不對(duì)稱(chēng)，資金占用期限長(zhǎng)，很難獲得銀行貸款。

此外，租賃型保障性住房建設(shè)對(duì)于地方政府而言并不能帶來(lái)財(cái)政上的利益，對(duì)于突出政績(jī)無(wú)益，而且地方政府不但要承諾長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)維持租賃型保障房的低租金，還要為此放棄賣(mài)地收益?；谝陨戏N種原因，盡管?chē)?guó)家為此出臺(tái)了相關(guān)政策，例如，2007年我國(guó)建設(shè)部頒布的《廉租住房保障辦法》首次明確表示：土地出讓凈收益的10%用于廉租房建設(shè);財(cái)政部也發(fā)文通知要求，從2010年起，地方政府可以將部分土地出讓凈收益、住房公積金增值收益和中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金這三個(gè)方面用于發(fā)展公共租賃住房。由于綜合來(lái)看成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收益，所以，地方政府對(duì)于租賃型保障房的投資建設(shè)熱情偏低。

（五）融資體系不完善

目前我國(guó)安居工程的融資體系尚不健全，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，融資方式相對(duì)來(lái)說(shuō)比較傳統(tǒng)，局限于政府融資和銀行貸款。雖然一些地區(qū)的住房保障融資模式有一些創(chuàng)新，例如項(xiàng)目貸款模式等，但本質(zhì)上仍然屬于貸款性質(zhì)。2011年6月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)文《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》，拓寬了我國(guó)保障性住房建設(shè)的融資渠道，但是從金融角度來(lái)看，債券融資方式也屬于較為傳統(tǒng)的融資方式。單一的融資方式大大限制了融資資金的供給總量，也使得金融機(jī)制中的杠桿原理無(wú)法發(fā)揮。

其次，缺乏籌資激勵(lì)機(jī)制。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)政策對(duì)經(jīng)適房和廉租住房建設(shè)項(xiàng)目減免相關(guān)稅費(fèi)，但是并沒(méi)有針對(duì)保障性住房制定相關(guān)的投融資優(yōu)惠政策和鼓勵(lì)措施，對(duì)于引資、籌資、資金的使用、資金的退出都沒(méi)有明確的方案進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。目前保障性住房所需資金的獲得取決于國(guó)家的政策導(dǎo)向和宏觀調(diào)控，而不是基于對(duì)保障性住房建設(shè)本身的偏好，因此，并不具有可持續(xù)性，但是，保障性住房建設(shè)是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的“民生工程”，資金需求具有長(zhǎng)期性、持續(xù)性的特點(diǎn)，需要長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制來(lái)維持資金的持續(xù)獲得。

再次，缺乏保障資金專(zhuān)款專(zhuān)用的監(jiān)管機(jī)制。對(duì)于已到位的保障性住房工程資金，如何防止不被擠占和挪用，沒(méi)有嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制和具體的懲罰措施，保障性住房建設(shè)資金運(yùn)用過(guò)程的不透明性降低了社會(huì)資金投入的信心，增加了保障性住房融資的難度。而事實(shí)證明，沒(méi)有嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制確實(shí)會(huì)造成資金使用效率低下或者被侵占的問(wèn)題。已有資料顯示，至2016年底，因資金運(yùn)作不規(guī)范和監(jiān)管不當(dāng)?shù)仍?，有超過(guò)500億元的經(jīng)費(fèi)滯留1年未用，其中321.49億元（占60%）是通過(guò)貸款、債券等籌集的;有10.31億元被違規(guī)用于商品房開(kāi)發(fā)、彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)、出借等;有4.21億元被套取騙取或侵占。并且，由于保障房整體監(jiān)管不到位，違規(guī)申請(qǐng)、冒領(lǐng)補(bǔ)助的情況也時(shí)有發(fā)生，占用了大量資金。2016年，有5.49萬(wàn)戶(hù)不達(dá)標(biāo)申請(qǐng)人得以通過(guò)審核，違規(guī)享受保障性住房1.57萬(wàn)套、補(bǔ)助1.61億元;有3.36萬(wàn)戶(hù)住房條件改善的家庭未及時(shí)退出，違規(guī)享受住房2.63萬(wàn)套、補(bǔ)貼1197.44萬(wàn)元 〔5 〕。

三、保障性住房建設(shè)融資問(wèn)題的解決思路

針對(duì)我國(guó)保障性住房融資難題，應(yīng)盡快建立以政府為主導(dǎo)，以保障性住房政策性金融機(jī)構(gòu)為依托，同時(shí)匯聚社會(huì)資本的多渠道融資體系，形成符合我國(guó)實(shí)際的保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的資金保障機(jī)制。

（一）加強(qiáng)公共預(yù)算對(duì)于安居工程的支持力度，并關(guān)注監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行力度

為積極推動(dòng)我國(guó)住房保障工作的進(jìn)程，要切實(shí)加強(qiáng)公共預(yù)算對(duì)于安居工程的支持力度;同時(shí)認(rèn)真核算并審核不同種類(lèi)保障性住房籌建、運(yùn)作的現(xiàn)金流缺口，篩選重點(diǎn)保障項(xiàng)目，以此來(lái)制定預(yù)算資金規(guī)模。同時(shí)，為確保政府支出真實(shí)投入保障性住房籌建與運(yùn)作，政府相關(guān)部門(mén)要透明化管理、監(jiān)督預(yù)算決算流程，保障資金使用效率。此外，各省、市、地區(qū)財(cái)政部門(mén)要跟蹤住房保障項(xiàng)目進(jìn)度，實(shí)時(shí)關(guān)注資金供需缺口狀況，及時(shí)撥付資金，減少資金斷檔時(shí)間和頻率。

為了帶動(dòng)地方政府建設(shè)保障性住房的積極性，中央政府已經(jīng)建立了保障房專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金。但是，籌建保障性住房耗資巨大，資金池的安全性和有效性亟需保障，地方政府和金融中介、開(kāi)發(fā)商等相關(guān)環(huán)節(jié)應(yīng)建立健全監(jiān)察體系，專(zhuān)業(yè)化管理運(yùn)行，依法合規(guī)收支，明確懲處措施，透明化資金收支狀況，防止資金被挪作他用。由于保障性住房資金的運(yùn)作涉及面較廣，應(yīng)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的審計(jì)、會(huì)計(jì)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)介入督查，零事故、零漏洞管理，保障有限的資源配置最優(yōu)化，效率最大化。

（二）拓寬保障性住房建設(shè)資金供給渠道

拓寬保障性住房建設(shè)資金的供給渠道，能夠減輕政府的壓力，減少銀行資金的投入，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)資本支持安居工程的比例各不相同，美國(guó)憑借其發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)和完善的管理制度，可以吸引大量社會(huì)資本支持住房保障工程建設(shè)，占比高達(dá)75%;而新加坡的“組屋”主要由政府籌建管理，民間資本的參與度只占10% 〔8 〕。我國(guó)的社會(huì)資本對(duì)于保障性住房籌建存在“收益低、風(fēng)險(xiǎn)高、政策少、信息缺”的憂慮，創(chuàng)新融資激勵(lì)機(jī)制，健全融資制度，規(guī)范資金運(yùn)用過(guò)程，多元化資金退出渠道，是吸引社會(huì)資金持續(xù)投向保障性住房建設(shè)的關(guān)鍵。

公積金制度是我國(guó)借鑒新加坡住房制度的重要舉措。公積金對(duì)于新加坡“組屋”的籌建起到了至關(guān)重要的作用，但是，長(zhǎng)期以來(lái)，公積金增值收益并未對(duì)我國(guó)的安居工程作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。2009年我國(guó)住建部已經(jīng)發(fā)文，允許試點(diǎn)城市將50%以?xún)?nèi)的住房公積金結(jié)余資金用于發(fā)放保障性住房建設(shè)貸款，而在實(shí)踐操作中，這部分資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。公積金增值收益在住房保障資金供給中占居較大比例，但是目前公積金制度不健全，覆蓋面也相對(duì)較窄，對(duì)于住房領(lǐng)域的支持尚有較大潛力待開(kāi)發(fā)。應(yīng)提高公積金強(qiáng)制儲(chǔ)蓄力度，例如，將公積金繳存比例增加到20%左右，從而提高保障性住房常規(guī)性資金來(lái)源的規(guī)模，進(jìn)一步緩解保障性住房建設(shè)的資金壓力。

從2010年開(kāi)始，公租房成為我國(guó)住房保障體系的重要支柱，央行發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務(wù)工作的通知》，大力支持公共租賃住房的籌建。同時(shí)，國(guó)家也開(kāi)始探索債券融資模式，2011年國(guó)家發(fā)改委倡導(dǎo)采用企業(yè)債券的方式解決保障性住房的資金問(wèn)題，并提出支持層級(jí)化投融資平臺(tái)的搭建。除此之外，北京、廣州、天津、重慶等試點(diǎn)城市在保險(xiǎn)資金、REITs方面不斷試點(diǎn)推進(jìn)，并適時(shí)創(chuàng)新。但是，總體上看，債券融資等籌資方式目前運(yùn)用得還是相對(duì)較少，對(duì)于保障性住房建設(shè)的支持力度不夠。應(yīng)加快我國(guó)資本市場(chǎng)建設(shè)，創(chuàng)新金融工具，拓寬融資主體，完善融資制度，為保障性住房建設(shè)債券的發(fā)行、流通和退出提供良好的環(huán)境。

通過(guò)制度機(jī)制創(chuàng)新，積極吸引企業(yè)債券、商業(yè)貸款、保險(xiǎn)資金、各類(lèi)基金、VC/PE等進(jìn)入，豐富保障性住房融資主體，是解決保障房建設(shè)資金難題的核心。

（三）建立專(zhuān)業(yè)化的政策性金融機(jī)構(gòu)

一般而言，普通金融機(jī)構(gòu)的行為受市場(chǎng)機(jī)制的制約，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下追逐利潤(rùn)最大化。相比高收入家庭的商業(yè)住房貸款，中低收入居民的貸款經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)低、風(fēng)險(xiǎn)又相對(duì)較高，因此，應(yīng)當(dāng)建立政策性的住房金融機(jī)構(gòu)為保障性住房融資托底。目前我國(guó)只有住房公積金具備簡(jiǎn)單的保障房政策性金融機(jī)構(gòu)的職能，其他金融機(jī)構(gòu)只是將保障性住房貸款作為業(yè)務(wù)之一辦理，非專(zhuān)業(yè)化的機(jī)構(gòu)構(gòu)成導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對(duì)于保障性住房融資關(guān)注度不夠高，支持力度不足以滿(mǎn)足保障性住房籌建的需要。應(yīng)該盡快成立專(zhuān)門(mén)的住房保障政策性金融機(jī)構(gòu)，也可以通過(guò)擴(kuò)充公積金管理中心職能的方式，由其來(lái)承擔(dān)住房保障政策性金融機(jī)構(gòu)的角色。

目前我國(guó)政策性銀行主要包括國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，其中，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在成立之初就被賦予了支持國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、增加公共產(chǎn)品供給和提升國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的使命，因此，也可以將支持保障性住房建設(shè)的任務(wù)分配給國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成立獨(dú)立的保障性住房投資中心，作為統(tǒng)籌保障性住房的融資、建設(shè)、收購(gòu)和運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)，從而擴(kuò)大財(cái)政投入效應(yīng)。保障性住房投資中心應(yīng)當(dāng)注冊(cè)較高的資本金額度，使其可以協(xié)議銀行貸款，同時(shí)也可以為保險(xiǎn)資金、社保資金、住房公積金等提供向安居工程投融資的正規(guī)渠道。

值得指出的是，中國(guó)建設(shè)銀行已經(jīng)開(kāi)始了這方面的探索，成立了中德住房?jī)?chǔ)蓄銀行。根據(jù)2017年中國(guó)建設(shè)銀行的年報(bào)數(shù)據(jù)，其注冊(cè)資本20億元，中國(guó)建設(shè)銀行和德國(guó)施威比豪爾住房?jī)?chǔ)蓄銀行股份公司分別持股75.10%和24.90%，主要業(yè)務(wù)包括住房?jī)?chǔ)蓄類(lèi)的存貸款、發(fā)放個(gè)人住房貸款、發(fā)放以支持保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)為主的開(kāi)發(fā)貸款等，專(zhuān)業(yè)化特點(diǎn)非常顯著，是專(zhuān)注于住房金融領(lǐng)域的金融機(jī)構(gòu)。2017年，該銀行住房?jī)?chǔ)蓄產(chǎn)品銷(xiāo)售增至183.37億元，資產(chǎn)總額287.97億元，實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)0.45億元。

（四）創(chuàng)新公租房融資模式，增加管理透明度

針對(duì)公共租賃住房融資難的問(wèn)題，建議創(chuàng)新公租房的管理制度和融資模式，系統(tǒng)化、流程化公共租賃住房的籌建與運(yùn)行，增加公租房建設(shè)管理的透明度，拓寬融資渠道。目前，我國(guó)公共租賃住房可以嘗試的融資模式主要有以下三種：