新型城鎮(zhèn)化背景下完善保障性住房制度的思考

馮冠璐

摘要： 文章首先簡要闡述保障性住房建設和新型城鎮(zhèn)化的內涵與聯系。然后在總結現有保障性住房制度存在問題的基礎上，結合新型城鎮(zhèn)化的內涵，從法制、體制、機制三個層面對保障性住房制度完善進行思考，最后提出幾點建議，幫助政府做好住房保障工作。

Abstract： This paper first briefly explains the connotation and relationship between ensuring housing construction and new urbanization. Then based on the summarization of existing problem of the current ensuring housing system， combining the connotation of the new urbanization， this paper gives thought to the improvements of ensuring housing system from three aspects- legal system， structure， mechanism. Finally， several measures are proposed to help the government accomplish the housing safeguard work.

關鍵詞： 保障性住房；新型城鎮(zhèn)化；制度完善；措施

Key words： ensuring housing；new urbanization；system improvement；measures

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）35-0012-03

0 引言

城鎮(zhèn)化是21世紀中國經濟社會發(fā)展工作的重要內容之一，十八大報告指出，政府要堅定不移地推進新型城鎮(zhèn)化，“新型城鎮(zhèn)化”一詞逐漸成為全民關注的熱點。回顧中國的城鎮(zhèn)化進程，從1978年到2011年，城鎮(zhèn)人口從1.72億人增加到6.9億人，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到51.27%，按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的國際經驗，中國城鎮(zhèn)化將在一段時期內平穩(wěn)較快的發(fā)展，經濟發(fā)展所帶來的收入水平提高，將引起人們對住房的旺盛需求[1]。

針對住房問題，我國很早就開始對住房制度進行實質性的改革，采取住房分配市場化和貨幣化。1998年國務院出臺了《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，初步建立了經濟適用房、廉租房的住房保障體系。

十幾年來，雖然政府不斷完善保障性住房制度，但還是由于制度的缺陷，管理的缺失等原因，致使保障房不能很好的發(fā)揮其自身的保障功能。本文通過分析新型城鎮(zhèn)化內涵和保障性住房建設的重要意義，剖析現階段保障性住房政策存在的缺陷和管理的不足，同時借鑒新加坡成功的管理經驗，為更好的推行保障性住房制度，從法制、體制、機制三個層面提出幾點建議。

1 保障性住房建設和新型城鎮(zhèn)化的內涵與聯系

1.1 新型城鎮(zhèn)化的內涵

我國政府早在十六大報告中提出，“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，走中國特色城鎮(zhèn)化道路”，十八大上，報告明確強調政府要堅定不移地推進新型城鎮(zhèn)化。隨著新型城鎮(zhèn)化的提出，許多學者也提出了對新型城鎮(zhèn)化內涵的理解，有學者認為所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現代化、集群化、生態(tài)化、農村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質量和水平，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設路子[2]。新型城鎮(zhèn)化是以科學發(fā)展觀為指導，以新型工業(yè)化和現代服務業(yè)為產業(yè)基礎，以現代交通通訊網絡為物質技術手段，形成大中小城市和城鎮(zhèn)合理的結構和空間體系，并以城鄉(xiāng)和諧發(fā)展為目的，城市帶領農村發(fā)展，從而形成國民經濟全面、和諧和可持續(xù)發(fā)展的城市化道路[3]。新型城鎮(zhèn)化就是堅持以人為本，核心是農村人口轉移到城鎮(zhèn)，而不是建高樓、建廣場；改變過去的片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，更加注重人的作用和滿足人的生活保障需要；以產業(yè)發(fā)展做支撐，加大公共服務設施建設和城鎮(zhèn)文化建設，并考慮環(huán)境、資源承載能力的科學發(fā)展，全面提升城鎮(zhèn)化質量水平，形成一個大中小城市和小城鎮(zhèn)可持續(xù)協調發(fā)展的城鎮(zhèn)化網絡。

1.2 保障性住房建設

保障性住房是指由政府統(tǒng)一規(guī)劃，對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房[4]。我國保障性住房建設依舊存在著許多問題，比如，保障性住房投入不足，追求數量卻忽略質量，保障性住房沒有為需要保障的人提供，已竣工的配套設施數量較少，入住率較低等。這些問題出現的主要原因之一，即住房保障制度的不完善。因此需要深入完善相應的制度措施，保證保障性住房建設的順利實施。

1.3保障性住房建設是新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要手段

2012年的中央經濟工作會議指出，要積極引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，把有序推進農業(yè)轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。與新型城鎮(zhèn)化相比，我國目前傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式存在本末倒置的現象，過分關注土地城鎮(zhèn)化和經濟城鎮(zhèn)化而忽視人口城鎮(zhèn)化。最明顯的特點就是地方政府過于依賴地產企業(yè)“造城”，農村土地城市化速度快于人口城市化，地產與其他產業(yè)發(fā)展不協調，多地區(qū)房價泡沫嚴重，空置房現象普遍存在。

隨著新型城鎮(zhèn)化理念的提出，一些地產商借機炒高房價，并言稱“城鎮(zhèn)化”即是城市空間的擴張，城市需要建造更多的住房來滿足這種住房市場需求，導致抬高進城門檻，居高不下的房價阻礙人口向城鎮(zhèn)聚集。新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展必須考慮人們住房需求的真正滿足，保障房的出現能夠極大緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展的住房需求，從而抑制房價上漲，為社會提供住房保障。

保障性住房建設是新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要手段。保障性住房建設可以進一步完善城市功能，助推舊城改造和棚戶區(qū)改造，增強城市承載能力，保證城鎮(zhèn)活力和正常運轉，提高城鎮(zhèn)化的質量和水平。保障性住房建設有利于拉動內需，根據中國指數研究院的預計，未來十年我國住宅新增需求約160億平方米，其中新增城鎮(zhèn)人口首次置業(yè)需求和原有居民改善需求均超過50億平方米。任何一個國家的保障性住房建設都有一個相當長的發(fā)展過程，政府希望通過大量保障性住房建設來解決中低收入民眾住房問題，不僅政府財力有限，而且在住房保障制度不完善的情況下，將會面臨許多問題[5]。

2 深化完善保障性住房制度

我國從1995年開始推行保障性住房建設，但保障性住房在現實操作中效果不是很理想，主要存在以下問題：一是現有制度設計不完備，如住房和人群分類不夠細化，購買對象界定模糊、審核把關不嚴，保障性住房與人群存在“錯配”現象。二是制度執(zhí)行不到位，如經濟適用住房管理不到位。三是配套政策不健全，如保障性住房項目規(guī)劃制定、對居民保障需求缺乏準確的調查統(tǒng)計。四是缺乏有力的組織機構，保障性住房的規(guī)劃、供地、建設、流通和管理等工作目前沒有專門政府機構和相應人員組織實施。

2.1 建設健全的保障性住房法律規(guī)范體系

國外有很多國家很早就推行保障房建設，住房保障法律制度也就作為一項法律規(guī)范被世界各國采用，并且許多國家都有比較完善的法律規(guī)范體系，使住房保障制度得以不斷完善。新加坡的《建屋與發(fā)展法令》，它明確了政府發(fā)展住房的目標、方針，規(guī)定專門的法定機構行使建設、分配和管理職能，制定了一系列配套措施及相應的處罰規(guī)定，為住房目標實現打下堅實的基礎。

我國目前已計劃確立的《基本住房保障條例》仍處于征求意見稿的狀態(tài)中。以往發(fā)布的關于住房保障的政策和措施多以政府文件的形式出現，如《廉租住房保障辦法》、《城鎮(zhèn)經濟適用住房建設管理辦法》等。在用文件進行政策指導的情況下，容易因政策起伏不定致使當地主管部門認知不同，出現難以為繼的情況。新型城鎮(zhèn)化的背景下，加快保障性住房法制規(guī)范體系建設，對住房保障責任、資金籌措、建設、管理、運營、退出、罰則等方面的內容進行規(guī)范，有助于提高政府各級主管部門保障性住房工作的重視程度，使各參與方在保障性住房建設及管理中擔負起更多的責任，實現保障性住房分配的公平公正，確保全面提升城鎮(zhèn)化質量水平，實現保障性住房可持續(xù)發(fā)展。

明確保障性住房建設的目標定位。在新型城鎮(zhèn)化背景下，首要目標就是保障人們最迫切的住房需求得到滿足，法律應明確保障性住房保障對象范圍，保障房和商品房的邊界。在明確目標的前提下，針對不同層次的保障對象及不同類型的保障性住房，依據他們現有的生活條件，對其保障方式做出相關規(guī)定，如除了直接提供住房外，還可以視情況采取住房補貼，稅收減免等方式。

明確政府主管部門和相關參與方的責任和懲處力度。通過規(guī)定他們的職責和懲處措施，并制定相應的行為監(jiān)督體系，保證保障性住房建設的順利實施。在保障性住房管理運營過程中，由于信息公開、公眾參與的缺失，以及以部門和單位為基礎的社會公共資源的分配體制，一些單位和個人在審核與分配上弄虛作假，嚴重影響住房保障工作。

明確保障性住房管理運營的工作流程，建立相應的規(guī)范體系，從準入標準、審核程序、動態(tài)管理、退出執(zhí)行等方面確保分配的公平公正，使住房保障工作有條不紊地進行，保證新型城鎮(zhèn)化下快速增長的住房需求得到滿足。

2.2 建立有效的保障性住房建設管理機構和模式

目前，政府的工作重點逐漸向社會民生轉移，在新型城鎮(zhèn)化推進的今天，住房保障作為人民群眾最關心的問題之一，迫切需要政府完善住房保障機構的設置，落實好住房保障工作，保證保障性住房需求得到滿足。新加坡房屋發(fā)展局于20世紀60年代成立，負責實施政府的建屋計劃、規(guī)劃設計住宅區(qū)、策劃基礎設施建設、安排承包商承建房屋，以及負責公共住房的出租、出售和管理。房屋發(fā)展局隸屬新加坡國家發(fā)展部，主要職責是制定公共住房政策，為居民提供住房保障，同時也是住房的發(fā)展商和物業(yè)管理者[6]。我國住房用地的出讓由國土部門負責，住房的建設由建設部門執(zhí)行，而房屋的管理由房屋管理部門負責，在保障性住房上，除了這些，保障對象的資格審查還要通過民政部門進行，稅務等其他部門參與配合等等，這樣的機構設置使得保障性住房的管理形成多部門協調配合的情況，無論是住房和城鄉(xiāng)建設部門，還是住房保障和房屋管理部門或者政府其他主管部門中，都沒有設置相應的管理機構專門對保障性住房進行管理，在一定程度上阻礙了保障性住房建設。

我國現有保障性住房建設按政府行為模式可分為以下三種。

第一種是政府投資建設型，指的是政府作為唯一供給保障性住房的主體，全面主導保障性住房建設，不愿意借助市場來實現住房需求的滿足。這種模式將使政府承受很大的資金壓力，而且只能滿足有限的住房需求。

第二種模式是社會投資建設型，政府只作為建設的直接參與者，參與到規(guī)劃、建設、管理等各個環(huán)節(jié)中，通過有償提供土地以及引入價格和稅收等優(yōu)惠政策，當企業(yè)投資建成保障性住房后，政府接收后進行管理。這種模式可以減少政府的資金投入，大規(guī)模地利用市場閑置資源，但困難在于，政府應如何盡可能地吸引社會力量進行投資，尤其是在商品房市場利潤較高的情況下。隨著住房需求的快速增長，政府首先應采用這種模式，努力引導企業(yè)或個人的大量資金進入保障性住房建設，鼓勵企業(yè)作為建設主體和政府一同參與保障性住房建設。

當住房市場需求逐漸得到滿足，即新型城鎮(zhèn)化進行到一定階段后，政府可以考慮第三種模式，即企業(yè)自主開發(fā)建設型，企業(yè)利用自有建設用地存量或與擁有存量的企業(yè)合建公租房，政府不直接參與到其中，而是通過有效的政府工具和方法對市場進行引導，最大限度動員社會力量參與建設，引導新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

2.3 構建完善的保障性住房建設運行管理機制

保障性住房建設運行管理包括建設監(jiān)督、準入審查、分配、退出、物業(yè)管理等，而現有的保障性住房機制主要包括準入、退出機制與聯審機制，由于機制的不完善及自身的不健全，使得在保障性住房工作實施過程中，無法準確界定住房保障對象，缺乏對象認定的科學標準，造成保障性住房監(jiān)管工作的困難。

完善保障性住房建設機制。地方政府在制定保障性住房項目規(guī)劃前要對居民保障需求進行調查統(tǒng)計，建立適應地方實際情況的保障性住房供應體系，使政府保障性住房建設規(guī)劃與住房需求相匹配。要構建完備的行為監(jiān)督制約機制，落實對項目各參與方的行為監(jiān)督，通過利用經濟、組織、法律等手段確保保障性住房政策得到具體落實。

建立保障性住房配套設施機制。新型城鎮(zhèn)化下，除了滿足大量的住房需求外，還要解決人們有房卻生活工作不便的問題。在建筑規(guī)劃時，尤其是集中建設的保障性住房，必須考慮周邊環(huán)境、設施配套的情況，按一定比例建設商業(yè)服務設施，合理配置交通、教育、衛(wèi)生等設施。通過建立配套設施機制，合理配置保障性住房周圍配套設施，真正形成“人口城鎮(zhèn)化”，而非“土地城鎮(zhèn)化”。

配套保障性住房運行管理機制。主管部門要健全準入審查機制，對申請人工資收入、家庭消費等反應收入水平的指標進行全面調查，并形成聯審機制，與稅收、銀行、工商等部門協調聯動，全面核查申請家庭的資產狀況，保證審核的準確性與科學性。要加大推行輪候制度，代替不科學的搖號分配，在符合準入條件的情況下，按申請家庭的綜合情況，如家庭結構，資產狀況、工資收入等進行打分排隊，按先后次序分配保障房。要建立完善住房保障信息管理和公開制度，通過建立信息檔案和網上信息公開平臺，對分配對象、分配房源、分配過程、分配結果和退出情況等信息進行歸檔整理和公開。

要制定有效的退出機制，一方面需要主管部門通過建立保障房信息管理平臺，對保障家庭的收入情況進行動態(tài)監(jiān)管，另一方面要盡快完善租賃補貼制度，對超出標準又不愿搬出去的家庭，政府可以通過按市場租金收取房租或購房稅費減免等優(yōu)惠條件，以經濟手段引導這些保障家庭主動退出。建立相應的保障房物業(yè)管理機制，組織協調社區(qū)物業(yè)公司，不以盈利為目的，優(yōu)先錄用社區(qū)內保障人群參與物業(yè)管理工作，住戶只需繳納一定比例的服務成本費，政府給予相應的物業(yè)補貼，通過一些這樣的規(guī)定，維持保障房物業(yè)管理的運轉。

3 結論

新型城鎮(zhèn)化時期，巨大的住房需求要求政府主動參與保障性住房建設，政府應鼓勵建設小戶型、功能齊全、質量可靠的住房，大力發(fā)展公租房，尤其在地方財政有限的中小城市和小城鎮(zhèn)，以滿足住房租賃需求，推動住房可持續(xù)發(fā)展。但現階段由于制度的缺陷、管理的缺失等原因，保障房建設未能達到預期的效果，在不斷完善保障性住房制度的前提下，政府需采取一些有效的措施確保制度的順利實施，從而適應新型城鎮(zhèn)化的要求。

建立健全的保障性住房法律規(guī)范體系是推行保障性住房建設的重要前提，明確各參與方責任和義務，規(guī)范保障性住房建設和運營。建立有效的保障性住房建設管理機構，統(tǒng)一地制定保障性住房政策，全面管理保障性住房的建設和運營，同時協調其他相關政部門，及時有效地處理保障性住房建設中出現的各種問題。通過法律建設和主管機構的管理，規(guī)范住房保障責任、資金籌措、建設、管理、運營、退出、罰則等，科學劃定保障人群范圍，合理運用市場化運作，吸納社會資金、動員社會力量參與建設，做到嚴格執(zhí)行保障性住房政策，使保障性住房真正發(fā)揮保障作用，實現保障性住房科學可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

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[5]易憲容.城鎮(zhèn)化助推房價上漲是曲解.（2013-01-28）[2013-02-05] http：//www.ccstock.cn/review/hongguanshiping/2013-01-28/A1055475.html.

[6]黃永安.我國保障性住房管理機制的研究與分析[J].現代城市研究，2010（10）：17.