基層社會(huì)治理：從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理

王雪竹

〔摘要〕 中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生深刻變化，推動(dòng)社區(qū)網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化以及社區(qū)的善治就成為新時(shí)代的必須。網(wǎng)格化管理的功能與困惑參半，其有限性在于它雖然通過(guò)行政力量實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與社區(qū)個(gè)體的聯(lián)結(jié)，卻無(wú)法通過(guò)行政力量來(lái)重建社區(qū)的內(nèi)部聯(lián)結(jié)。只有根據(jù)網(wǎng)絡(luò)邏輯再造社區(qū)治理體系，重構(gòu)生活空間和科層組織的合作系統(tǒng)，避免成為既有科層組織的延伸和附庸，才能克服網(wǎng)格化管理自身的局限性。從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)變，意味著“一元領(lǐng)導(dǎo)”到“多元共治”的轉(zhuǎn)變，重新明晰黨委、政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民等主體間權(quán)、責(zé)、利邊界，構(gòu)建平臺(tái)型政府與社會(huì)的合作網(wǎng)絡(luò)，完善基層民主協(xié)商制度，為社會(huì)力量賦權(quán)增能，把“原子化”的居民組織起來(lái)，使基層社會(huì)形成一個(gè)有自治能力，能夠互助合作、積極參與公共事務(wù)的共同體，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的共建共治共享。

〔關(guān)鍵詞〕 基層社會(huì)治理，網(wǎng)格化管理，網(wǎng)絡(luò)化治理

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕C916?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）02-0076-05

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生深刻變化，社會(huì)治理在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中的重要性不斷凸顯。黨的十八大以來(lái)，“治理”成為黨中央治國(guó)理政的嶄新理念。習(xí)近平在《走中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理之路》一文中明確指出，“要堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理之路，善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理優(yōu)勢(shì)，不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理體系，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安” 〔1 〕384。黨的十九大報(bào)告提出要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，激發(fā)全民參與社會(huì)治理的積極性和主動(dòng)性，“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)” 〔2 〕。因此，推動(dòng)社區(qū)網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化以及社區(qū)的善治就成為新時(shí)代的必須。

一、功能與困惑參半的網(wǎng)格化管理

網(wǎng)格化管理，就是依托統(tǒng)一的數(shù)字化管理平臺(tái)，按照一定的地理空間和人口分布，把全域行政管理區(qū)域劃分成若干網(wǎng)格，將轄區(qū)內(nèi)人、地、物、情、事、組織全部納入網(wǎng)格進(jìn)行管理，實(shí)行分片包干、責(zé)任到人、設(shè)崗定責(zé)，實(shí)現(xiàn)力量下沉、無(wú)縫對(duì)接、服務(wù)到戶(hù)的一種社會(huì)治理新模式。其最大特點(diǎn)是將過(guò)去傳統(tǒng)、被動(dòng)、分散的管理轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代、主動(dòng)、系統(tǒng)的管理，以實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)服務(wù)與治理的精細(xì)化、集約化與高效化。自2004年北京市東城區(qū)首次實(shí)施網(wǎng)格化管理以來(lái)，浙江省舟山市、上海市金山區(qū)和湖北省宜昌市等多個(gè)城市對(duì)這一基層管理模式進(jìn)行了因地制宜的創(chuàng)新。2005年2月，國(guó)家建設(shè)部將網(wǎng)格化管理模式正式列入國(guó)家十五科技攻關(guān)計(jì)劃，同年4月城市網(wǎng)格化管理模式取得了科技成果鑒定證書(shū)。2005年建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于公布數(shù)字化城市管理試點(diǎn)城市（城區(qū)）名單的通知》首次確定在北京市朝陽(yáng)區(qū)、上海市長(zhǎng)寧區(qū)、南京市鼓樓區(qū)和武漢市江漢區(qū)等十個(gè)城市進(jìn)行網(wǎng)格化管理試點(diǎn);天津市河西區(qū)、重慶市高新區(qū)和萬(wàn)州區(qū)、合肥市、石家莊市、鄭州市等地先后在2005年、2006年成為第二、三批試點(diǎn)城市。截至2008年也就是試點(diǎn)工作的最后一年，建設(shè)部在全國(guó)51個(gè)城市 （區(qū)） 積極推行網(wǎng)格化管理模式，并取得了值得肯定的成效? 〔3 〕222。

2014年，黨的十八屆三中全會(huì)提出，“要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理方式，提高社會(huì)治理水平，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序” 〔4 〕，并在具體實(shí)施辦法中明確要“把網(wǎng)格化管理列入城鄉(xiāng)規(guī)劃……到2020年，實(shí)現(xiàn)全國(guó)各縣 （市、區(qū)、旗） 的中心城區(qū)網(wǎng)格化管理全覆蓋” 〔5 〕。在頂層設(shè)計(jì)的推動(dòng)下，網(wǎng)格化管理在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)，儼然呈現(xiàn)出“無(wú)網(wǎng)格，不治理”的發(fā)展趨勢(shì)。

雖然網(wǎng)格化管理作為一種創(chuàng)新性的基層社會(huì)治理模式被許多城市甚至鄉(xiāng)村所接受，但其在實(shí)踐中的功能與困惑參半?？傮w而言，在技術(shù)管控類(lèi)事務(wù)中，網(wǎng)格化管理效能非?？捎^;然而，在社會(huì)治理服務(wù)類(lèi)事務(wù)中，網(wǎng)格化管理就凸顯出一些弊端? 〔6 〕。網(wǎng)格化管理一方面推動(dòng)了政府內(nèi)部資源的整合，大大提高了服務(wù)群眾的質(zhì)量，但同時(shí)也出現(xiàn)了過(guò)度治理和治理真空同時(shí)并存的窘境以及“強(qiáng)化行政而弱化治理”的內(nèi)在缺陷。正如有的學(xué)者所說(shuō)：“它通過(guò)細(xì)化管理單元的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)全方位的社區(qū)治理，但此種模式設(shè)計(jì)卻更類(lèi)似于一種應(yīng)急式的處理，多元主體參與的缺失和運(yùn)行力的單一使其長(zhǎng)于處理社區(qū)治理中表面、規(guī)范性、淺層次的問(wèn)題，卻短于處理復(fù)雜化、深層次的問(wèn)題，而難以形成一種長(zhǎng)效機(jī)制?！?〔7 〕

其一，縱向利用過(guò)度。網(wǎng)格化管理實(shí)際上存在著縱向利用過(guò)度的的問(wèn)題。網(wǎng)格化管理在本質(zhì)上仍然是技術(shù)治理背景下行政科層化力量的進(jìn)一步展開(kāi)，是以增加城市基層管理層級(jí)的方式展開(kāi)其工作的。網(wǎng)格并沒(méi)有改變科層結(jié)構(gòu)中的層級(jí)設(shè)置與權(quán)力向度，只是在“區(qū)縣—街道—社區(qū)”的層級(jí)之下增加一個(gè)“格”的準(zhǔn)行政層級(jí)，以便能夠一竿子插到底，參與到群眾的具體事務(wù)中去，網(wǎng)格的權(quán)責(zé)利均來(lái)自上級(jí)授予，即使雇請(qǐng)?jiān)俣嗟摹案駟T”，也不過(guò)是科層體制向下延伸的“更多的腳和更細(xì)的網(wǎng)”。科層制自提出之日起，就被認(rèn)為是一個(gè)理性思考下的管理結(jié)構(gòu)?？茖又圃诰_性、穩(wěn)定性、紀(jì)律的嚴(yán)明性和可靠性上都優(yōu)于其他任何形式，因此在現(xiàn)代社會(huì)日漸普及 〔8 〕226。但事實(shí)上“行政科層化的一個(gè)矛盾之處，即它越是在責(zé)任目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)行政效率的提高，就越會(huì)在復(fù)雜的程序技術(shù)設(shè)計(jì)上付出高昂的成本;越是在考核指標(biāo)和報(bào)表制度上力圖規(guī)劃得細(xì)密和周全，就越會(huì)暴露出技術(shù)監(jiān)管的不充分性，進(jìn)而越會(huì)使尋租活動(dòng)工具化和技術(shù)化” 〔9 〕。不可否認(rèn)，科層化管理的層級(jí)越多，其體制成本和操作難度越大。這種“一竿子插到底”的網(wǎng)格化管理對(duì)基層單位形成了一種新的壓力機(jī)制，“下沉”干部和社區(qū)工作者的工作壓力大大增強(qiáng)。

網(wǎng)格員一崗多責(zé)，責(zé)任重?！吧厦媲l線，下面一根針”是基層工作繁雜、社區(qū)包攬一切的形象寫(xiě)照。實(shí)踐中，隨著各個(gè)職能部門(mén)被納入網(wǎng)格，其所負(fù)責(zé)的各項(xiàng)公共管理事務(wù)也被囊括進(jìn)網(wǎng)格化管理體系當(dāng)中。網(wǎng)格化管理所涉及的事務(wù)隨著職能部門(mén)的需求多樣化而日趨繁雜化，最終導(dǎo)致網(wǎng)格內(nèi)部的職能邊界日漸模糊，在一定程度上出現(xiàn)“網(wǎng)格是個(gè)筐，什么東西都往里面裝”的功能泛化現(xiàn)象。例如某市在推行社區(qū)網(wǎng)格化時(shí)就明確規(guī)定：“社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)實(shí)行‘定人、定位、定責(zé)、定時(shí)，網(wǎng)格管理服務(wù)工作人員要在做好網(wǎng)格內(nèi)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、宣傳、調(diào)解、信息收集、應(yīng)急管理等基礎(chǔ)工作的同時(shí)，在有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的指導(dǎo)下，協(xié)助街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）做好網(wǎng)格內(nèi)與居民利益有關(guān)的社會(huì)治安、社區(qū)矯正、公共衛(wèi)生、優(yōu)撫救濟(jì)、社區(qū)教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、住房保障、城市管理、環(huán)境衛(wèi)生、文化體育、消費(fèi)維權(quán)以及老年人、殘疾人、未成年人、流動(dòng)人口權(quán)益保障等工作，推動(dòng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)覆蓋到全社區(qū);依法依規(guī)對(duì)網(wǎng)格內(nèi)供水、供電、供氣、供熱、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等市政服務(wù)單位的服務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督，指導(dǎo)和監(jiān)督網(wǎng)格內(nèi)的社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、業(yè)主大會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)開(kāi)展工作，維護(hù)居民的合法權(quán)益?！?〔10 〕。這種試圖在網(wǎng)格中解決基層治理所有問(wèn)題的做法顯然不切實(shí)際。而這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因在于網(wǎng)格化管理并沒(méi)有能夠借助網(wǎng)格的存在進(jìn)而取消“條”，而是在治理對(duì)象與“條”的中間，額外增加了“網(wǎng)格”的設(shè)置?！熬W(wǎng)格”在“條”的管理和指導(dǎo)下去直接對(duì)應(yīng)治理對(duì)象，結(jié)果由于多個(gè)“條”與各個(gè)單一“網(wǎng)格”的直接對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致了由“條”變“塊”后形成的事務(wù)堆積。

其二，橫向協(xié)調(diào)不足，限制了社會(huì)活力。一竿子插到底是網(wǎng)格化模式的顯著優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了整個(gè)社會(huì)在縱向溝通上的“一縱到底”。但是，其在橫向上的聯(lián)系卻是很少的。顯而易見(jiàn)，網(wǎng)格化管理在受到極大的“自上而下”壓力的同時(shí)，卻很少受到來(lái)自基層的“自下而上”的反推力。一旦其下沉得較為徹底，必將壓制社會(huì)活力，損害本來(lái)就尚未發(fā)育健全的社區(qū)自治。行政主導(dǎo)下的網(wǎng)格化管理體現(xiàn)的是自上而下的權(quán)力格局安排，將本應(yīng)該成為完整生活共同體的社區(qū)割裂細(xì)化成了更小更密的網(wǎng)格，這雖然有利于政權(quán)力量實(shí)現(xiàn)與每位社區(qū)居民的直接聯(lián)結(jié)，有利于迅速掌握基層的社情民意信息，確保了行政執(zhí)行的力度，卻未能改變社區(qū)成員作為被動(dòng)管理對(duì)象的局面，必然會(huì)架空社區(qū)自治組織的作用，損害社區(qū)內(nèi)部原本內(nèi)生的社群聯(lián)系，消解其社會(huì)資本和有機(jī)聯(lián)結(jié)，最終阻礙社區(qū)內(nèi)部自治力量的生成和社區(qū)居民自治能力的提升，致使“公眾參與、社會(huì)協(xié)同”的目標(biāo)也無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。因此，網(wǎng)格化管理缺失治理內(nèi)涵，過(guò)于尋求工具性方法的創(chuàng)新應(yīng)用，給推進(jìn)基層民主和社區(qū)自治工作帶來(lái)了一些負(fù)面效應(yīng)。網(wǎng)格化管理的網(wǎng)格中心主要依賴(lài)技術(shù)的連接，人與組織之間的溝通較少，因而出現(xiàn)了一些“有連接無(wú)溝通”的現(xiàn)象。只有技術(shù)和物體的網(wǎng)絡(luò)是“干網(wǎng)”，其自身不能產(chǎn)生價(jià)值，反而因?yàn)楦街谌遮吔┯驳目茖咏M織之上而變得越來(lái)越“干”，不具備靈活性、流動(dòng)性? 〔11 〕。

根據(jù)治理的資源依賴(lài)?yán)碚?，在一個(gè)開(kāi)放的社會(huì)中，不存在一個(gè)能夠自給自足的主體，包括政府都是嵌入具體的環(huán)境當(dāng)中通過(guò)獲取環(huán)境中的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)管理的。但網(wǎng)格化管理卻往往忽視了社會(huì)系統(tǒng)的整體性、協(xié)調(diào)性特征，過(guò)度強(qiáng)調(diào)行政力量而沒(méi)有去充分整合體制外的資源，網(wǎng)格職責(zé)過(guò)于簡(jiǎn)單，人為地割裂了社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部各種聯(lián)系，忽視了整體社會(huì)功能的協(xié)調(diào)、優(yōu)化與有效發(fā)揮，對(duì)調(diào)動(dòng)體制外的資源無(wú)心也無(wú)力。網(wǎng)格化管理在一定程度上模糊了多元治理主體之間本應(yīng)有的界限，使得政府承擔(dān)了一些原本應(yīng)該納入市場(chǎng)和社會(huì)范疇之中的公共服務(wù)職能和社會(huì)治理職能，這顯然不符合治理現(xiàn)代化的應(yīng)然趨勢(shì)。

二、基層社會(huì)治理的創(chuàng)新模式：網(wǎng)絡(luò)化治理

新時(shí)代的中國(guó)社會(huì)是充滿(mǎn)活力的社會(huì)，也是一個(gè)復(fù)雜性和不確定性日益增加的社會(huì)，任何單一的力量都無(wú)法以一己之力應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的公共事務(wù)問(wèn)題，必須走向合作?！吧鐣?huì)如果沒(méi)有自我管理的能力，什么都必須依賴(lài)政府。政府什么都管的話，必然超出政府的能力，管理也必然無(wú)效” 〔12 〕?，F(xiàn)代社會(huì)治理的邏輯起點(diǎn)是以合作共贏的方式來(lái)化解社會(huì)矛盾糾紛、最大限度消除社會(huì)分歧進(jìn)而凝聚共識(shí)。而網(wǎng)格化模式缺乏多元活動(dòng)主體參與，過(guò)于依靠行政力量的單一推動(dòng)，必然使其在面對(duì)高度不確定性、高度復(fù)雜性的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，會(huì)左支右絀，難以持久。因此，只有根據(jù)網(wǎng)絡(luò)邏輯再造社區(qū)治理體系，重構(gòu)生活空間和科層組織的合作系統(tǒng)，避免成為既有科層組織的延伸和附庸，才能克服網(wǎng)格化管理自身的局限性。因此，推動(dòng)社區(qū)網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和群眾自治的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化就成為新時(shí)代的必須。這就是網(wǎng)絡(luò)化治理應(yīng)運(yùn)而生的現(xiàn)實(shí)背景。

網(wǎng)絡(luò)化治理是在多中心治理、協(xié)商民主、社會(huì)資本等理論基礎(chǔ)上構(gòu)建形成的，強(qiáng)調(diào)多重治理主體間要形成協(xié)商、互助和合作的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，重視平等交流、互助互幫、公開(kāi)交互、包容責(zé)任，其扁平化的再組織思路，讓不同歸屬的個(gè)人和組織實(shí)現(xiàn)溝通和互動(dòng)，將不同的主體、資源、信息連接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源共享和公共價(jià)值增值的目的。只有充分匯聚人和群體的連接與溝通，才能讓網(wǎng)格之網(wǎng)具有創(chuàng)造力和活力，成為富有生命力的“濕網(wǎng)” 〔12 〕。網(wǎng)絡(luò)化治理重在治理，其形式是網(wǎng)絡(luò)化，作為一種新的社會(huì)治理模式，能夠適應(yīng)轉(zhuǎn)型期高度復(fù)雜性、不確定性網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)背景下社會(huì)公共事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)需要。網(wǎng)絡(luò)化治理不僅需要治理技術(shù)的創(chuàng)新，同時(shí)更應(yīng)該關(guān)心價(jià)值評(píng)判。網(wǎng)絡(luò)化治理應(yīng)將“較少關(guān)注項(xiàng)目，更多地關(guān)注公共價(jià)值” 〔13 〕155作為自身未來(lái)發(fā)展的基本原則。網(wǎng)格化管理對(duì)于秩序和確定性的偏愛(ài)與渴求，容易陷入秩序唯美主義和技術(shù)決定論的窠臼，不符合社會(huì)治理現(xiàn)代化的時(shí)代潮流。社會(huì)治理應(yīng)該是高效的，但也要為自發(fā)性、偶然性和社交性保留空間。社區(qū)社會(huì)必須是安全的，但又不能變成冰冷的監(jiān)控室。網(wǎng)絡(luò)化治理積極探索政府、市場(chǎng)以及社會(huì)等多元主體廣泛參與的合作治理之路，能夠有效地提高公共價(jià)值的生產(chǎn)，推動(dòng)多元主體協(xié)同治理，尊重多元與差異，優(yōu)化資源配置，提高棘手問(wèn)題的可治理性，實(shí)現(xiàn)“私人訂制”治理，避免“一刀切”帶來(lái)的負(fù)面影響。隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)變化過(guò)程的復(fù)雜性和不確定性的凸顯，治理過(guò)程已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能局限于政府的科層結(jié)構(gòu)之中，善治的社區(qū)必須是開(kāi)放度高而參與性強(qiáng)的，構(gòu)建以人為中心、極具包容性且富有彈性的網(wǎng)絡(luò)化治理模式，成為詩(shī)意的棲居地，從而不斷提升人的安全感、尊嚴(yán)感和幸福感，最終服務(wù)于實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展 〔14 〕。

如前所述，作為基層政權(quán)行政權(quán)力下沉的一種方式，網(wǎng)格化管理運(yùn)用行政力量使得國(guó)家與社區(qū)個(gè)體聯(lián)結(jié)在一起，實(shí)現(xiàn)了外部聯(lián)結(jié);但卻沒(méi)能通過(guò)行政力量實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部聯(lián)結(jié)的重建。而要重建內(nèi)部聯(lián)結(jié)，只能依靠社區(qū)自治來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，網(wǎng)格化管理只有朝著網(wǎng)絡(luò)化治理的方向前行才能增強(qiáng)內(nèi)在活力，而轉(zhuǎn)型成功最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就在于社區(qū)網(wǎng)格化管理與社區(qū)自治的有機(jī)銜接和良性互動(dòng)。在基層治理中，只有構(gòu)建起政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間良性互動(dòng)的格局，在制度層面形成相互制衡、相互支持的權(quán)力結(jié)構(gòu)，改變以往政府大包大攬的治理思路，明確政府、市場(chǎng)與社會(huì)的權(quán)利責(zé)任與相互關(guān)系，激活社會(huì)資本，網(wǎng)聚賢達(dá)，發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織的服務(wù)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)自我服務(wù)能力，引導(dǎo)市場(chǎng)組織參與基層社會(huì)服務(wù)與治理，將社區(qū)內(nèi)外的多元主體進(jìn)行有機(jī)銜接，構(gòu)建互聯(lián)、互動(dòng)、互商、互建模式，增強(qiáng)網(wǎng)格中的“自治力”，并使之與行政力相互融通匹配，真正形成多元主體協(xié)同共治的各盡所能的網(wǎng)絡(luò)化治理格局，才能消除網(wǎng)格化管理的負(fù)面效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)真正的善治。

國(guó)家與社會(huì)應(yīng)該是一種彼此聯(lián)動(dòng)和相互協(xié)作的關(guān)系?！皣?guó)家和社會(huì)、政府和人民不是一場(chǎng)零和游戲，可以而且應(yīng)該是雙贏、多贏游戲。中國(guó)需要的是一個(gè)具有自我組織化能力的社會(huì)。沒(méi)有社會(huì)，政權(quán)就沒(méi)有基礎(chǔ)。如果社會(huì)是脆弱的，政府必然是脆弱的” 〔11 〕。反映到基層層面上，即應(yīng)該形成政府管理與社區(qū)自治的互動(dòng)機(jī)制。因此，網(wǎng)絡(luò)化治理在很大程度上可以理解為是自上而下的社會(huì)管理與自下而上的社區(qū)自治的一種復(fù)合，其內(nèi)在價(jià)值理念在于多元參與主體的相互合作、多元社會(huì)利益的包容共享、官員及公民之間的相互尊重與信任。

三、網(wǎng)絡(luò)化治理的前景：多元參與，協(xié)商共治

從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理的創(chuàng)新升級(jí)，意味著“一元領(lǐng)導(dǎo)”到“多元共治”的轉(zhuǎn)變，改變主要依靠命令和動(dòng)員的方式來(lái)達(dá)到目標(biāo)的治理思維，將更多主體納入社會(huì)治理體系中，重新明晰黨組織、政府、企業(yè)、社會(huì)組織和民眾等主體間權(quán)、責(zé)、利邊界，不僅要強(qiáng)化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)能力、提升政府的現(xiàn)代治理能力，還要進(jìn)一步釋放市場(chǎng)力量以增加公共服務(wù)供給體系的活力，例如政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，更要為社會(huì)力量賦權(quán)增能，例如完善社區(qū)協(xié)商治理、培育社區(qū)社會(huì)組織等，構(gòu)建起“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的共同參與、各司其職、各盡所能、良性互動(dòng)、相互賦權(quán)、彼此增能的共建共治共享格局，這是當(dāng)前社會(huì)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與戰(zhàn)略重構(gòu)的基本趨向。

新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)化治理的基礎(chǔ)是社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)。面對(duì)外部環(huán)境和群眾需求的雙重不確定性和復(fù)雜性，治理的“行動(dòng)化”和制度的“彈性化”是一種戰(zhàn)略上的必由之路，因此好的社會(huì)治理必須具有自組織屬性和機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)化治理體現(xiàn)了一種自下而上的治理結(jié)構(gòu)關(guān)系，包括汲取眾人智慧，破解治理難題，鼓勵(lì)每個(gè)人都成為更加有為負(fù)責(zé)的主體。網(wǎng)絡(luò)化治理是以平等參與為宗旨，讓所有利益、志趣相關(guān)者都參與進(jìn)來(lái)的新型治理關(guān)系。只有讓社區(qū)居民充分發(fā)揮自己的聰明才智，才能讓基層社會(huì)充滿(mǎn)活力，才能適應(yīng)變化、動(dòng)態(tài)成長(zhǎng)，以分布式創(chuàng)新應(yīng)對(duì)社會(huì)需求的多元格局，獲得永續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。因此，要通過(guò)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)把“原子化”的居民組織起來(lái)，培育基層社區(qū)團(tuán)結(jié)型和橋接型兩種社會(huì)資本，激發(fā)群眾的自治積極性，使基層社會(huì)成為一個(gè)自治能力持續(xù)提升、善于互助合作、積極參與公共事務(wù)的共同體。而且隨著信任水平的不斷提高，共同體中協(xié)同合作的可能性就越大。因此，網(wǎng)絡(luò)化治理運(yùn)行機(jī)制的核心，就是要通過(guò)培育社會(huì)資本形成社會(huì)信任與合作關(guān)系，使得這種合作關(guān)系不再依靠某種利益去維系，而是基于一種價(jià)值觀念上的共識(shí)與相互認(rèn)同。網(wǎng)絡(luò)化治理通過(guò)構(gòu)建開(kāi)放的公共領(lǐng)域讓多元治理主體能夠通過(guò)不斷的交流和互動(dòng)，最終形成集體偏好，推動(dòng)公共價(jià)值的再生產(chǎn)，從而幫助解決治理主體多元化帶來(lái)的協(xié)調(diào)困境。美國(guó)學(xué)者帕特南就提出：橫向的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，能把具有同等地位的人們聯(lián)系在一起，促使成員之間形成互助、友愛(ài)、平等、信任的關(guān)系。在社會(huì)組織內(nèi)部，這種橫向關(guān)系越密切，就越會(huì)激發(fā)其成員為了公共利益而協(xié)同合作。這就是說(shuō)，尊重、信任、平等等社會(huì)資本會(huì)帶來(lái)一種良性循環(huán)，不斷地自我增能，從而形成一種社會(huì)均衡，使得更高層次的社會(huì)資本被產(chǎn)生出來(lái)。而縱向的網(wǎng)絡(luò)，無(wú)論其密集程度有多高，都不會(huì)像橫向網(wǎng)絡(luò)那樣促進(jìn)合作和相互信任。因?yàn)樵谄涑蓡T中存在著明顯的上下信息不對(duì)稱(chēng)和制度層面的不公平，而這樣的結(jié)果往往是處于社會(huì)關(guān)系底層的民眾受到損害 〔15 〕228。

新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)化治理的關(guān)鍵是平臺(tái)型政府。網(wǎng)絡(luò)化治理當(dāng)然不是完全的自組織，它必須與政府的科層體制有機(jī)結(jié)合起來(lái)。政府應(yīng)該努力發(fā)揮平臺(tái)作用，促使科層體制對(duì)接“自主的社會(huì)領(lǐng)域”，支持新社區(qū)的自主性建設(shè)，充分向群眾自治組織放權(quán)，積極培育、規(guī)范管理和加強(qiáng)引導(dǎo)社會(huì)組織，對(duì)能夠促進(jìn)基層社會(huì)發(fā)展與服務(wù)的社會(huì)組織，給予必要的政策、資金支持，引導(dǎo)社會(huì)組織與基層群眾在合理范圍內(nèi)積極有序地參與到社會(huì)服務(wù)與治理中來(lái)，在社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同、運(yùn)行、維護(hù)、發(fā)展上承擔(dān)更多的責(zé)任與義務(wù)，既要發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)自組織治理的失靈，又不能直接介入自組織治理過(guò)程。王穎就提出政府要重點(diǎn)支持兩類(lèi)社會(huì)組織：“第一類(lèi)是深入社區(qū)，培育彼此信任、自組織的基礎(chǔ)社群，以提高新社區(qū)的團(tuán)結(jié)型資本的培力型社會(huì)組織。比如，致力于發(fā)展社區(qū)各類(lèi)志趣愛(ài)好者團(tuán)隊(duì)，培育社區(qū)居民的參與意識(shí)和參與能力，培育社區(qū)老年人互助點(diǎn)和互助網(wǎng)的自組織能力，等等。第二類(lèi)是深入社區(qū)設(shè)計(jì)培育連接社會(huì)資源、提供機(jī)構(gòu)式服務(wù)或入戶(hù)式專(zhuān)業(yè)服務(wù)，以培育社區(qū)橋接資本的服務(wù)型社會(huì)組織。這些組織基本上是一些具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)推廣、提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)職能的社會(huì)組織。比如，失智老人服務(wù)中心不僅收治患病老人長(zhǎng)期入院集中護(hù)理，同時(shí)組織專(zhuān)業(yè)護(hù)理隊(duì)伍，入戶(hù)為失智老人提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)，對(duì)失智老人家屬和看護(hù)者提供專(zhuān)業(yè)護(hù)理知識(shí)培訓(xùn)。這些社會(huì)組織是政府連接社會(huì)個(gè)體最直接最有效的組織橋梁，是高度分散化社會(huì)再組織起來(lái)的助推力量?！?〔16 〕

新時(shí)代社會(huì)的善治，有賴(lài)于黨政群的合理分工，不僅黨政要分好工，而且要讓群眾自己起來(lái)，承擔(dān)起自己的責(zé)任，推動(dòng)基層社會(huì)形成一個(gè)有自治能力，能夠互助合作、積極參與公共事務(wù)的共同體。有為的政府應(yīng)該努力為社會(huì)治理主體賦權(quán)增能，積極領(lǐng)導(dǎo)組織人民自己當(dāng)家作主，提高中國(guó)社會(huì)的自組織能力，構(gòu)建政府與社會(huì)的互動(dòng)合作網(wǎng)絡(luò)，拓展社會(huì)治理主體參與協(xié)商共治的形式，完善社會(huì)治理主體參與民主協(xié)商的機(jī)制平臺(tái)，例如網(wǎng)絡(luò)論壇、QQ群、朋友圈，也可以是社區(qū)議事會(huì)、社區(qū)聽(tīng)證會(huì)，還可以是各種各樣的社區(qū)興趣組織和公益組織。這樣，所有多元主體都能夠在社區(qū)公共場(chǎng)域中參與對(duì)話，共同商討、通過(guò)相互讓步和妥協(xié)最終達(dá)成共識(shí)，共同建設(shè)新社區(qū)，充分保障社會(huì)各方力量在參與過(guò)程中的利益、需求和意見(jiàn)表達(dá)權(quán)。協(xié)商民主與共治秉承共同的價(jià)值觀：“從根本上講是建立在相信差異而不是同一、歧見(jiàn)而不是共識(shí)、變化而不是僵化造就美好生活的這樣一種信仰” 〔17 〕34。協(xié)商民主承認(rèn)“歧見(jiàn)是社會(huì)本質(zhì)的常態(tài)，共識(shí)并不是現(xiàn)成的，而必須去創(chuàng)造” 〔17 〕34，因而構(gòu)成了一個(gè)包容各方的“政治磁場(chǎng)”。這樣，居民對(duì)自己身邊的事情就有了一個(gè)自由表達(dá)意見(jiàn)、協(xié)商對(duì)話的公共場(chǎng)域。協(xié)商共治有利于凝聚社會(huì)力量，激發(fā)社會(huì)活力，調(diào)動(dòng)每一位群眾參與公共事務(wù)的積極性，更有利于提高群眾的公共意識(shí)和自治能力。因此，我國(guó)的基層社會(huì)治理只有從網(wǎng)格化管理提升到多元參與與協(xié)商共治的網(wǎng)絡(luò)化治理，才能充分激活執(zhí)政黨與人民大眾的血肉聯(lián)系，鼓勵(lì)公眾成為更加有為負(fù)責(zé)的主體，引導(dǎo)社會(huì)和國(guó)家之間形成良好的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的共建共治共享。

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責(zé)任編輯 陳 鵑