關(guān)于基層減負(fù)難的原因剖析

郭太永

【摘 要】 文章分析了基層減負(fù)難的背后原因，如政策執(zhí)行困境、治理重心下移與服務(wù)資源上浮的結(jié)構(gòu)性矛盾、唯上型的績(jī)效考核評(píng)價(jià)模式、條塊關(guān)系混亂導(dǎo)致治理效率低下、一元單向的治理模式等。認(rèn)為要想根治基層負(fù)擔(dān)過重的頑疾，除了在工作作風(fēng)的“官德”領(lǐng)域進(jìn)行整治外，還要從改革體制機(jī)制入手。

【關(guān)鍵詞】 基層減負(fù);基層治理;制度執(zhí)行

自2019年3月份，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》以來，各地相繼出臺(tái)一系列針對(duì)基層減負(fù)的措施舉措，主要集中在整治形式主義、官僚主義作風(fēng)方面，在整治文山會(huì)海、督查考核過多過散、問責(zé)過頻過嚴(yán)、痕跡管理過度等方面取得了一定的成效，但總體上離中央政策的初衷及目的差距甚遠(yuǎn)。

一、基層減負(fù)落實(shí)現(xiàn)狀

根據(jù)筆者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的調(diào)研，很多基層干部及工作人員反映減負(fù)效果不理想，目前基層減負(fù)存在“上熱下冷”甚至用形式主義解決形式主義的問題。

形式主義“變種”大行其道，基層獲得感不強(qiáng)。上有政策，下有對(duì)策，基層減負(fù)過程中明令禁止的一些形式被一些形式主義“變種”替代，減負(fù)紅利被吞噬。以文件會(huì)議為例，在各地普遍壓縮會(huì)議文件的背景上，很多干部反映，紅頭正式的紙質(zhì)會(huì)議文件明顯少了，但上級(jí)部門借助微信群、QQ群、電話通知、郵箱通知等形式下發(fā)的文件卻呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，基層干部普遍反映這是“換湯不換藥”“摁下葫蘆浮起瓢”。中央三令五申要求減少對(duì)基層督查檢查考核，雖然有些地方上級(jí)官方的督查檢查考核有所減少，但第三方評(píng)估等代替方式不斷增加，基于我國(guó)第三方評(píng)估的發(fā)展階段，很多基層反映還不如之前的單純官方考核。同時(shí)，官僚主義“任性”問責(zé)仍然過多，基層心理負(fù)擔(dān)重?？傊壳盎鶎痈刹棵刻烊匀幻媾R“八多”狀態(tài)：沒干完事情多、新布置任務(wù)多、各類文件通知多、督導(dǎo)檢查考核多、大會(huì)小會(huì)多、材料報(bào)表多、熬夜加班多、被批評(píng)問責(zé)多，每天只有約五分之一時(shí)間真正思考如何服務(wù)基層，謀劃轄區(qū)發(fā)展事務(wù)。

二、基層減負(fù)落實(shí)難的深層原因

基層減負(fù)遇到難題，形式主義、官僚主義作風(fēng)問題是一個(gè)方面，但作風(fēng)的背后有更深層次的原因值得我們?nèi)ヌ骄俊?/p>

1、從政策執(zhí)行理論分析：基層減負(fù)遭遇政策執(zhí)行困境

根據(jù)政策執(zhí)行綜合模型理論，影響政策有效執(zhí)行的因素?zé)o非有政策問題本身、政策本身、政策以外三個(gè)因素?；鶎迂?fù)擔(dān)重、基層減負(fù)難很大一部分原因在于政策本身存在問題。具體表現(xiàn)在，一是政策制定不科學(xué)徒增基層負(fù)擔(dān)。政策有效執(zhí)行的前提是政策制定符合科學(xué)符合實(shí)際，具有可操作性和針對(duì)性，但在實(shí)際工作中，上級(jí)部門決策仍存在拍腦袋決策問題，仍存在閉門造車問題，出臺(tái)的一些政策，提出的一些要求僅從“想當(dāng)然”的角度出發(fā)，基層接到此類任務(wù)往往力不從心，只能選擇應(yīng)付了事。二是上級(jí)部門“政策打架”讓基層不知所措。個(gè)別部門在制定政策時(shí)僅從本部門出發(fā)，缺乏政策協(xié)同，導(dǎo)致不同部門間政策沖突時(shí)有發(fā)生，讓基層不知所措。三是專橫式的官僚主義作風(fēng)讓基層有苦難言。為保障政策執(zhí)行，政策制定過程中應(yīng)廣泛聽取基層意見，廣泛聽取決策相關(guān)方意見，但目前一些上級(jí)部門在推出政策時(shí)往往以行政命令的形式層層下達(dá)，這種片面的，缺乏民主的政策命令，往往會(huì)造成政策執(zhí)行困難。

2、治理重心下移與服務(wù)資源上浮之間的結(jié)構(gòu)性矛盾突出

治理重心下移必然造成基層政府工作越來越多。服務(wù)型政府要求基層政府要提高服務(wù)群眾、服務(wù)基層的能力。治理重心下移作為服務(wù)型政府建設(shè)的基本要求，作為與老百姓直接打交道的政府層級(jí)，基層政府服務(wù)群眾工作會(huì)越來越多。治理重心下移客觀上造成基層事務(wù)增多。根據(jù)“能放則放”簡(jiǎn)政放權(quán)的基本要求，當(dāng)前基層政府承接了大量上級(jí)部門下放權(quán)力事項(xiàng)。但權(quán)力下放的同時(shí)，基層面臨“有權(quán)無(wú)能”的困境。權(quán)力下放了，人財(cái)物等與權(quán)力正常行使密切相關(guān)的治理資源卻沒有同步下放，造成基層工作開展困難。從某種意義上說，人員、編制、經(jīng)費(fèi)等未下沉、配套改革措施不到位，基層政府接不住下放權(quán)力事項(xiàng)，放管服改革事實(shí)上加重了基層負(fù)擔(dān)。

3、“唯上”型的績(jī)效評(píng)價(jià)模式催生基層“投其所好”

在現(xiàn)行管理體制之下，基層政府績(jī)效評(píng)價(jià)完全掌握在上級(jí)部門手中，上級(jí)部門對(duì)下級(jí)工作具有終極評(píng)價(jià)權(quán)?！拔ㄉ稀毙偷目?jī)效評(píng)價(jià)模式必然造成基層政府對(duì)上級(jí)政府的“唯命是從”。當(dāng)前績(jī)效考核指標(biāo)體系、考核標(biāo)準(zhǔn)還不夠科學(xué)，形式主義考核內(nèi)容較多，無(wú)形中增加基層過度留痕、造“盆景”等形式主義負(fù)擔(dān)。在上級(jí)政府完全主導(dǎo)下級(jí)政府考核的背景下，基層政府缺乏真正服務(wù)基層、服務(wù)群眾的內(nèi)在動(dòng)力，往往會(huì)只追求“短平快”的顯績(jī)，對(duì)事關(guān)當(dāng)?shù)匕傩崭ｌ淼拈L(zhǎng)遠(yuǎn)潛績(jī)漠不關(guān)心。

4、“條塊”關(guān)系混亂造成基層管理效率低下

屬地管理被濫用的根本原因在于縣鄉(xiāng)關(guān)系沒理順，條塊關(guān)系沒廓清。當(dāng)前基層政府權(quán)力有限，尤其是執(zhí)法權(quán)限多集中于上級(jí)部門，但很多上級(jí)部門習(xí)慣將壓力“甩鍋”，將治理責(zé)任以屬地管理名義強(qiáng)推給基層，自己只保留監(jiān)督檢查權(quán)。基層政府普遍面臨“看得見的管不了”的尷尬。很多基層政府執(zhí)法事項(xiàng)，游走在法律邊緣，缺少法律支撐。

5、“一元單向”治理造成基層治理效能不佳

多元共治的協(xié)同治理未形成，多元共治要求充分利用市場(chǎng)、社會(huì)的力量。就基層來說，要充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)、社會(huì)組織、企業(yè)、民眾等多方力量，在當(dāng)前形勢(shì)下僅靠政府單打獨(dú)斗，往往效果不理想?！耙辉獑蜗颉敝卫砝Ь掣旧鲜菦]有處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，政府管了很多不該管的事項(xiàng)，并且應(yīng)該自己管好的事也沒有管好。

6、激勵(lì)保障機(jī)制不健全導(dǎo)致基層干部?jī)?nèi)生動(dòng)力不足

公共部門積極性一直是公共管理難題，在基層尤為突出，如何解決“干多干少一個(gè)樣”平均主義問題，如何解決“多干多錯(cuò)、少干少錯(cuò)”的逆向激勵(lì)問題成為基層面臨的突出問題。激勵(lì)保障不科學(xué)、不充分，正向激勵(lì)少，懲戒問責(zé)多，正向激勵(lì)形式單一，導(dǎo)致基層人心不穩(wěn)，留人困難，“人在心不在”問題突出。