經(jīng)濟新常態(tài)下銀行監(jiān)管改革研究

李瀟涵

〔內(nèi)容提要〕 本文分析了經(jīng)濟新常態(tài)下銀行監(jiān)管整體形勢的變化，指出當前銀行監(jiān)管體系中存在的主要問題。以NS銀行為例，從完善法律法規(guī)體系、實現(xiàn)監(jiān)管動態(tài)平衡、加快監(jiān)管方式改革力度、建立健全銀行內(nèi)部控制機制體制四個角度提出了建議與對策，以期為實現(xiàn)銀行監(jiān)管有效改革提供參考。

〔關(guān)鍵詞〕 經(jīng)濟新常態(tài) NS銀行 監(jiān)管 改革

隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的銀行業(yè)面對的形勢更加復(fù)雜多變。如何通過科學(xué)有效的監(jiān)管促進銀行業(yè)健康有序發(fā)展，已成為銀行業(yè)監(jiān)管改革所必須解決的問題。NS銀行作為我國銀行業(yè)服務(wù)“三農(nóng)”的重要機構(gòu)，其監(jiān)管改革也應(yīng)在遵循商業(yè)銀行監(jiān)管整體改革的框架下，根據(jù)其特征特點有針對性地進行。因此，有必要分析總結(jié)經(jīng)濟新常態(tài)下NS銀行監(jiān)管整體形勢的變化以及當前銀行監(jiān)管體系中存在的主要問題，并以問題為導(dǎo)向探尋和完善銀行監(jiān)管體系的具體對策，從而為實現(xiàn)銀行監(jiān)管的有效改革提供思路。

一、經(jīng)濟新常態(tài)下銀行監(jiān)管整體形勢的變化

1.風(fēng)險管控與服務(wù)實體經(jīng)濟的雙重責(zé)任并重。不同于以往主要進行風(fēng)險管控的監(jiān)管思維，經(jīng)濟新常態(tài)下，監(jiān)管部門對銀行的監(jiān)管同時承擔(dān)著風(fēng)險管控與服務(wù)實體經(jīng)濟的雙重責(zé)任。這意味著銀行業(yè)監(jiān)管部門不僅要結(jié)合金融行業(yè)的總體風(fēng)險狀況，監(jiān)督銀行積極抵御金融共性風(fēng)險問題，保障銀行的穩(wěn)定運行，而且應(yīng)當多途徑引導(dǎo)銀行將主要業(yè)務(wù)內(nèi)容投身于服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展的總體格局中。當前，隨著經(jīng)濟新常態(tài)的來臨，無論是在國際層面還是國內(nèi)層面經(jīng)濟發(fā)展都面臨十分復(fù)雜的環(huán)境形勢，銀行業(yè)發(fā)展改革也進入深水區(qū)，這就要求監(jiān)管部門必須科學(xué)分析和把握銀行面臨的主要金融風(fēng)險形式，在嚴格控制區(qū)域性金融風(fēng)險的基礎(chǔ)上，努力促進銀行的業(yè)務(wù)范圍更有力地支撐當?shù)貙嶓w經(jīng)濟的穩(wěn)健發(fā)展。

2.監(jiān)管政策與貨幣財政政策的結(jié)合力度更為深入。以往關(guān)于商業(yè)銀行的監(jiān)管政策，主要是從微觀措施入手，以強化局部監(jiān)管或事項監(jiān)管為主要目標，與貨幣政策、財政政策等宏觀經(jīng)濟管理理念存在較大的差距。在經(jīng)濟新常態(tài)下，商業(yè)銀行監(jiān)管政策、貨幣政策、財政政策在對信貸供給、經(jīng)濟周期性風(fēng)險管理以及利率匯率變動等方面的互動性將會進一步增強，這就要求商業(yè)銀行監(jiān)管政策必須緊密結(jié)合國家貨幣政策、財政政策的變化趨勢，并與之形成密切配合，在維持金融秩序穩(wěn)定與銀行業(yè)健康發(fā)展的前提下，共同促進經(jīng)濟在合理范圍內(nèi)實現(xiàn)平穩(wěn)前進。

3.監(jiān)管模式將逐步適應(yīng)銀行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。當前，盡管我國經(jīng)濟的發(fā)展進入了新常態(tài)，但影響經(jīng)濟發(fā)展的各個要素仍然具備較強的創(chuàng)新潛力，其中包括銀行業(yè)?；仡櫸覈陙磴y行業(yè)發(fā)展的歷程，各主要業(yè)務(wù)的創(chuàng)新層出不窮。但結(jié)合總體情況來看，國內(nèi)金融體系還與發(fā)達國家存在一定的差距，金融市場秩序仍需要完善，新興銀行業(yè)服務(wù)業(yè)務(wù)監(jiān)管還未能全面普及。因此，如何構(gòu)建科學(xué)而又行之有效的監(jiān)管模式適應(yīng)銀行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的需求，已成為銀行業(yè)監(jiān)管部門思考的重要問題。新建立的監(jiān)管模式既需要解決由于過度創(chuàng)新而帶來的法律法規(guī)漏洞，又不能因為過度監(jiān)管管控而影響銀行創(chuàng)新發(fā)展的總體勢頭。只有做到放松管制與科學(xué)監(jiān)管并舉，才能真正的推動銀行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.技術(shù)監(jiān)管有力的提升了監(jiān)管的總體效率。隨著信息技術(shù)在各行各業(yè)中應(yīng)用的日漸深入，依托信息技術(shù)來促進監(jiān)管效能的提升，已成為世界各國銀行業(yè)監(jiān)管改革的大勢所趨。尤其是2008年國際金融危機爆發(fā)以來，為了更有效的對可能發(fā)生的風(fēng)險進行預(yù)警，發(fā)達國家的銀行業(yè)監(jiān)管部門紛紛從技術(shù)的角度加大了對銀行業(yè)的監(jiān)管。同時，隨著大數(shù)據(jù)、云計算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的逐步普及與不斷完善，與銀行業(yè)監(jiān)管密切相關(guān)的信用評估、壓力測試以及高精度計量等銀行業(yè)系統(tǒng)性分析方法的效率獲得了大幅提升。這不僅使監(jiān)管部門對于銀行業(yè)的監(jiān)管有了行之有效的系統(tǒng)性工具，銀行業(yè)自身的風(fēng)險管理能力以及多部門聯(lián)合協(xié)作能力也獲得了有效的提升。

二、經(jīng)濟新常態(tài)下NS銀行監(jiān)管體系存在的主要問題

當前，我國NS銀行的監(jiān)管模式在很大程度上類同于普通商業(yè)銀行，尤其是在規(guī)范性監(jiān)管以及風(fēng)控監(jiān)管方面是按照傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體系來進行設(shè)計。采用共性監(jiān)管的模式固然能夠解決普遍性問題，然而其業(yè)務(wù)具有很強的專業(yè)性與特殊性，特別是在經(jīng)濟新常態(tài)下，銀行的個性化發(fā)展已成為大勢所趨。因此，銀行監(jiān)管體系突出存在以下四個方面的問題。

1.監(jiān)管法律法規(guī)體系滯后，可操作性不足。2015年10月1日，全國人大常委會重新修訂出臺了《中華人民共和國商業(yè)銀行法》，該法在法律層面對商業(yè)銀行監(jiān)督管理的實施部門、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管范圍等重新進行了規(guī)定。然而，具體到NS銀行監(jiān)管層面，目前適用的主體法律法規(guī)仍然是由中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2003年9月12日頒布實施的《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》，其中很多監(jiān)管內(nèi)容已嚴重滯后于新修訂的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》。目前，國內(nèi)很多NS銀行業(yè)務(wù)內(nèi)容已超出了《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》所監(jiān)管的范圍，尤其是許多需要從細節(jié)方面進行監(jiān)管的內(nèi)容，無法依據(jù)有效的法律法規(guī)組織監(jiān)管實施。

2.監(jiān)管平衡性不足，監(jiān)管限制性條件過于嚴格?，F(xiàn)代金融監(jiān)管理念要求，對于銀行業(yè)的監(jiān)管需要在平衡安全與效率的前提下，促進各類銀行的健康有序發(fā)展。但從實際情況看，當前監(jiān)管部門監(jiān)管理念過重偏于銀行的“安全性”，忽略了對“效益性”的監(jiān)管保障。NS銀行作為服務(wù)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融機構(gòu)，其業(yè)務(wù)風(fēng)險與我國農(nóng)村薄弱的金融生態(tài)環(huán)境、較高的信用風(fēng)險以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性等因素息息相關(guān)。雖然嚴格的管控能夠降低風(fēng)險的發(fā)生，但是過度參照于限制性指標條件，如信用度測評、還貸周期、抵押擔(dān)保條件等來對銀行業(yè)務(wù)進行監(jiān)管，已經(jīng)在很大程度上成為了阻礙其業(yè)務(wù)開展的羈絆，進而影響銀行的創(chuàng)新式發(fā)展。

3.監(jiān)管方式方法滯后，技術(shù)性手段匱乏。目前，我國銀行業(yè)監(jiān)管部門對于NS銀行的監(jiān)管方式主要是以現(xiàn)場檢查為主。盡管現(xiàn)場檢查對銀行發(fā)展中的一些隱蔽性的問題能夠進行有效了解，但是從效率的角度看，這種單一的監(jiān)管方式耗費的成本一般比較高，且檢查遺漏的概率比較大，從而使得監(jiān)管的效率大打折扣。雖然近年來監(jiān)管部門逐漸強化了非現(xiàn)場監(jiān)管方式的運行，但由于技術(shù)性手段的匱乏，在監(jiān)管的實踐中依然沒有取得較好的效果，與現(xiàn)場監(jiān)管體系相對應(yīng)的非現(xiàn)場監(jiān)管體系尚未形成可操作路徑。

4.內(nèi)部控制機制體制不健全，執(zhí)行力度不足。內(nèi)部控制體系作為銀行監(jiān)管框架的重要組成部門，有助于從源頭降低銀行業(yè)風(fēng)險的發(fā)生。縱觀歐美發(fā)達國家銀行業(yè)監(jiān)管的改革歷程，往往十分重視對銀行內(nèi)部控制體系建設(shè)的強化引導(dǎo)，通過合理科學(xué)的引導(dǎo)銀行建立內(nèi)部控制機構(gòu)督促銀行自身監(jiān)管職責(zé)的履行。由此可見，構(gòu)建完善銀行內(nèi)部控制機制以及內(nèi)部監(jiān)督防范體系，不僅是商業(yè)銀行提高外部監(jiān)管效率的關(guān)鍵，更是保證其各類業(yè)務(wù)順利發(fā)展的重中之重。現(xiàn)階段，隨著NS銀行業(yè)務(wù)范圍的逐漸拓展、基層營業(yè)網(wǎng)點的普及以及員工隊伍的逐漸擴大，內(nèi)部控制制度落實的難度進一步增大。很多縣域銀行的內(nèi)部控制規(guī)章制度缺乏實操性，潛在的內(nèi)部風(fēng)險無法從根源上得以解決。此外，在內(nèi)部控制制度方面與現(xiàn)實商業(yè)銀行運行的要求還有差距。

三、經(jīng)濟新常態(tài)下完善NS銀行監(jiān)管的建議與對策

1.完善銀行監(jiān)管專項法律法規(guī)體系，形成配套的執(zhí)法流程。銀行業(yè)監(jiān)管與法律法規(guī)體系建設(shè)之間息息相關(guān)，只有相對完善的法律法規(guī)體系，才能夠確保針對NS銀行進行有效專項監(jiān)管?？v觀我國銀行監(jiān)管改革的歷程可以發(fā)現(xiàn)，歷次監(jiān)管改革都是以法律制度的出臺以及完善作為保障，循序漸進的推進改革。在經(jīng)濟新常態(tài)下，銀行面臨的發(fā)展形勢更加復(fù)雜，需要依靠法律進行權(quán)益保障的內(nèi)容也越來越多。因此，我國針對NS銀行的專項監(jiān)管更需要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)體系。從操作層面來看，應(yīng)當遵循以下兩個步驟：一是對我國現(xiàn)有關(guān)于銀行監(jiān)管的法律法規(guī)等進行梳理，查找體系中存在的不足與漏洞，理順各個法律之間的關(guān)系，適時啟動《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》的修訂程序，使之更適合NS銀行的總體監(jiān)管形勢。二是構(gòu)建起一套操作性強的法律流程作為法律法規(guī)體系的配備，主要完善市場退出機制、市場準入機制、股權(quán)分配機制等主體內(nèi)容。

2.轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，推動實現(xiàn)監(jiān)管的動態(tài)平衡。保障銀行業(yè)安全性與高效性平衡發(fā)展，是經(jīng)濟新常態(tài)下我國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展對銀行業(yè)監(jiān)管部門提出的新要求。從實際情況看，在堅持審慎性原則的前提下結(jié)合NS銀行服務(wù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的客觀狀況，科學(xué)合理地制定監(jiān)管限制性指標是推動實現(xiàn)監(jiān)管安全性與高效性動態(tài)平衡的必然路徑。銀行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)當結(jié)合當前“簡政放權(quán)”的行政改革思路，主動下放監(jiān)管限制性條件制定的行政權(quán)力，可由省級銀行業(yè)監(jiān)管部門結(jié)合本省NS銀行業(yè)務(wù)開展的實際情況，制定一套廣泛征求各方意見、科學(xué)客觀合理的監(jiān)管評價指標，并隨著業(yè)務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展而適時進行動態(tài)調(diào)整。

3.加快監(jiān)管方式改革力度，促進現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)管有機結(jié)合。在經(jīng)濟新常態(tài)下，NS銀行混業(yè)經(jīng)營的局面將會更加明顯，推出的創(chuàng)新型金融產(chǎn)品也將日益豐富，這在客觀上對我國商業(yè)銀行監(jiān)管部門的監(jiān)管方式提出了新的要求。目前，現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)管是業(yè)界公認的銀行監(jiān)管的兩個有效方法。其中，現(xiàn)場檢查從性質(zhì)上屬于事后管理，可以對銀行機構(gòu)的違規(guī)違法行為以及潛在的風(fēng)險進行第一時間的處理。而非現(xiàn)場監(jiān)管則是一種持續(xù)監(jiān)測的過程，能夠通過對銀行機構(gòu)相關(guān)報表、數(shù)據(jù)以及運行情況等進行實時監(jiān)測，從而更為有效地進行風(fēng)險的監(jiān)控與預(yù)測，一旦風(fēng)險水平超過預(yù)警的范圍，就能及時對銀行進行提醒。由此可見，非現(xiàn)場監(jiān)管具有事前監(jiān)管的作用，并從監(jiān)管成本方面看也具備優(yōu)勢。在經(jīng)濟新常態(tài)下，面對NS銀行混業(yè)經(jīng)營的新局面，監(jiān)管部門應(yīng)將現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)管在權(quán)重的分配上并重，并注重在實踐中將兩者凝聚成為一套相互交叉、相互配合、合理運用的監(jiān)管模式。

4.建立健全內(nèi)部控制機制體制，提升內(nèi)部監(jiān)管執(zhí)行效率。NS銀行作為服務(wù)于基層的主要商業(yè)銀行之一，其內(nèi)部控制機制體制的建設(shè)有其特殊性，結(jié)合實際情況應(yīng)從以下三個角度入手推動內(nèi)部控制機制體制的完善：一是不斷健全銀行現(xiàn)代化人力資源管理體系。在銀行監(jiān)管的內(nèi)部控制體系建設(shè)中，人力資源作為核心的內(nèi)容需要對整個體系進行不斷的完善，通過不斷改進人力資源分配方式，引入市場機制，招聘優(yōu)秀的人才，采取競爭上崗的激勵機制，不斷提高商業(yè)銀行人才的專業(yè)能力以及綜合素質(zhì)，實現(xiàn)與崗位的匹配，進而提升銀行內(nèi)部控制水平與效率。二是建立平衡制約機制。對自身的工作流程進行明確，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建起崗位責(zé)任制度，通過工作環(huán)節(jié)的層層分解實現(xiàn)相應(yīng)的責(zé)任追究，進而形成良好的平衡制約機制，特別是對特殊崗位應(yīng)當進行重點監(jiān)控，堅決杜絕內(nèi)部腐敗事件的發(fā)生。三是形成內(nèi)部稽核監(jiān)督制度。應(yīng)當在保持稽核監(jiān)督體系獨立性的基礎(chǔ)上，不斷的完善稽核方法與程序，并通過標準化管理方案的實施降低稽核工作漏洞的發(fā)生，提高內(nèi)部監(jiān)管執(zhí)行效率。

四、結(jié)語

經(jīng)濟新常態(tài)下，針對NS銀行等特殊商業(yè)銀行的監(jiān)管，既是一種理論活動，更是一種實踐活動，尤其是農(nóng)業(yè)商業(yè)業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新、服務(wù)對象需求多變的現(xiàn)實情況下，監(jiān)管改革更是一種動態(tài)的捕捉與大局的把握，這就需要監(jiān)管部門能夠準確、及時地作出相應(yīng)的決策，通過長期的經(jīng)驗積累來逐步建立起更為高效的監(jiān)管體系。

（作者單位：山東財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院）

責(zé)任編輯：宋 爽